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【摘要】构建高校权力运行的制约和监督机制是高校惩治和预防腐败体系建设的核心内容，是反腐倡廉建设的根本途径。分析当前高校权力运行制约与监督机制存在的主要问题，探讨完善高校权力制约与监督机制，对实现从源头防治权力腐败具有重大的现实意义。
【关键词】权力运行 制约 监督
高校是培养社会主义建设者和接班人的地方，被人们称为“圣洁”的“象牙塔”。然而，近些年来，在巨大的利益面前，大学校园不再是一片净土，大学校领导因为贪污、受贿等被追查的现象也屈指可数。诚然，随着高校拥有的资源增大、自主决策权扩大，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐敗现象在一定程度上滋生。党的十八大报告指出，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。尤其是教育部提出建立大学章程，十八届四中全会将依法治国提到更重要的高度，加强高校权力运行制约与监督机制建设，积极规范高校权力的运行与行使，已成为当前高校必须认真研究的重要课题。
一、高校权力运行制约与监督机制存在的主要问题
（一）教育和认识不到位
目前，大多数高校关于反腐倡廉的制度已相当健全和完备，但在实际上，人们对高校权力运行监督的认识还不是很到位。首先，当权者缺乏自我制约与监督意识。有的领导干部认为自己的控制力很强，但到了实际当中，尤其是涉及利益时，往往就没有了自制力，就会将自己置于监督之外或凌驾于监督之上，对监督持反感和抵触态度，阻碍了监督的进行。其次，权力的制约与监督者缺乏主动实施制约与监督的意识。高校师生员工是权力制约与监督的主体，他们或因怕得罪领导，或因不知情而难以实施制约与监督。三是上级领导和纪检监察部门对隶属的高校监管不力，通常是只停留在组织学习上，而没有真正实施对下属单位的监督。
（二）机制和制度不完善
1、从高校党内权力结构上看，党内权力配置失衡。高校党员代表大会是同级党的最高权力机关。但由于受到开会时间和次数的局限，高校党代会很难起到实际的领导作用，同时党内监督机关也是在它的领导之下。这样一来，高校党委就集决策机关和执行机关于一身，成为一级党组织的唯一领导机关。
2、从高校行政权力上看，权力配置不合理。有些高校职能部门职责不明确，岗位设置不科学，存在互相扯皮和推诱现象，严重影响了行政效率；有的部门职权过于集中，容易滋生腐败。同时，高校官本位思想较为严重，行政权力泛滥，严重挤压了学术权力的发挥空间。这就导致了行政权力与学术权力在高校权力运行中的又一失衡。
3、从监督制度完善程度上看，监督制度尚不完善，监督弹性比较大。制度建设是加强科学管理、规范权力运行的保证。近年来，高校在建立健全长效机制上做出了很大努力，并且取得了很大成效。如广东省教育纪工委牵头制定有关党风廉政建设方面的制度共58项，这为加强广东高校依法治校提供了强力保证。但有些高校，由于缺乏对权力运作的研究，制度跟不上形势的发展；有的制度没有突出科学性和可操作性；有的制度比较原则和抽象，缺乏严密程序。
（三）检查和监督不到位
1、上级教育行政部门监督不到位。从权力治理结构而言，高校的所有者是国家，高校是受国家的委托来开展教育活动的。因此，高校对资产的管理和内部权力的运作，必须受到政府职能部门的监督。然而，近些年，由于政府教育管理职能转变还未完成到位，部分教育行政管理人员依法行政总识和能力还不强，造成所有者——上级教育主管部门对高校的管理及高校内部的权力职责监督不到位。
2、受益主体监督不到位。高校的直接受益者是教职员工、在校大学生和对高校有教育要求的社会广大人民群众。按理说，高校的受益主体应该成为高校权力运行监督的最强监督力量。但由于教职员工代表、大学生代表及社会群众代表都没有进人高校的决策层，信息严重不对称，所以，大多数师生在不损害自己利益的情况下是不主动履行监督职责的。
3、高校内部专门监督机构监督不到位。高校内部专门监督机构
是在学校党委的领导下开展工作，他们的权力是来自于党委，必听命于党委，这样的一种上下级关系如何能起到监督作用呢？由此可见，高校内部专门监督机构缺乏监督的独立性。
二、构建高校权力制约与监督机制的思考
（一）加强教育，夯实反腐倡廉思想基础
高校可深人开展反腐倡廉教育“进脑子、进班子、进岗位、进校园”四进活动，切实促使高校反腐倡廉教育取得成效。
进脑子，增强广大干部职工廉洁自律意识和能力。思想上清醒，行为上才能坚定。加强反腐倡廉教育，必须把思想道德教育作为第一道防线，使广大师生员工在各种诱惑面前自觉抵制，悟守法制；进班子，增强各级领导班子及班子成员对廉政教育的带动力。在反腐倡廉的实践中，领导干部起着举足轻重的重要作用。所以，领导班子及班子成员要带头主动接受廉政教育，不断曾强党性观念和宗旨意识，牢固树立正确的权力观和事业观；进岗位，增强党员干部、教职员工对岗位廉洁从政、廉洁从教的执行力。岗位是廉政建设的落脚点，不同的岗位有不同的岗位职责和岗位责任。高校可对各部门的职责进行梳理，明晰权力界限，并组织制定各类人员廉洁从业行为规范，尤其是重点领域、重点部门、重点岗位，把廉洁从业的要求融人岗位职责，把防治腐败的要求落实到权力运行全过程；进校园，增强舆论宣传对反腐倡廉的影响力。发挥高校大思政的作用，把廉洁文化建设融人高校校园文化建设系列，大力开展“读廉书、知廉事、践廉行”为主题的校园廉洁文化建设活动，培养大学生崇尚真知、文明礼貌、诚实守信、洁身自爱的良好道德品质，促使其自觉养成廉洁的行为习惯。
（二）规范制度，完善高校权力运行机制
1、构建科学合理的权力系统
一是科学配置党内权力。要解决高校党内权力配置和监督关系失衡这一问题的关键，就是要重新明晰党内各个权力机构的主要权限和制约监督关系。目前，高校党内的权力机构有党代会、党委会、纪委会。党章规定，党的地方各级代表大会选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会。那么，高校党员代表大会是同级党的最高权力机关，拥有决策权、立法权、任免权和监督权。党委会、纪委会是向党代会负责，受党代会领导和监督。纪委与同级党委平行，不受其制约，并且纪委的首要职能就是对同级党委行使专门监督。同时，纪委在党代会的领导下，独立行使监督权并承担主要监督责任。 二是实行党政分权，合理配置行政权力。高等学校实行党委领导下的校长负责制。高校党委和校长有着十分明确的分工，各以其不同的侧重和运作方式，为共同的目标发挥其职能作用，这就既保证党委集体的核心领导作用，又保证校长充分行使行政权力。高校内部职能部门，尤其是重点领域（如基建、科研、招生、教材、培训、学位等）和重点岗位（主要是管人管物管财），要科学设置岗位，明晰部门职责及权限，避免互相扯皮和推诱现象，提高行政运转效率。同时，要实行领导干部轮岗制。对那些关键部门、重点岗位必须实行轮岗，避免存在“占为己有”的现象。
三是强化学术权力。理顺高校内部学术权力与行政权力之间的关系，已成为当前深化高校内部管理体制改革的重中之重。高校要克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。
2、规范权力运行程序
严格的程序是有效防止权力滥用的关键。一是明晰权力界限。高校要全面梳理党委会、校长办公会以及职能部门的职责权力。要编制党委（常委）职权目录，明确各项职权主体和运行程序及实施依据。二是固化及公开权力运行流程。对每项职权行使过程的各个环节进行细化和固化，同时规定除了那些按规定不能公开的事项外，其他权力事项必须公开。
3.加强制度建设
一是规范制度建设，提高制度化水平。制度既不能“一刀切”，也不能“朝令夕改”，更不能“一成不变”。所以，加强制度建设，必须坚持适度、稳定和与时俱进的原则，根据客观情况的变化对制度进行修订和完善，以适应形势发展的需要。二是用创新的勇气积极推进制度建设。高校必须结合自己的实际，积极寻找自己的权力运行关键点和风险点，建立完善必要的制度规范。
（三）加强监督，构建高校权力监督机制
1.赋予高校专门监督机构以独立性权威性。可实行纪委领导体制纵向化的垂直管理，即高校纪委列人上级纪检监察部门的系统管理，其工作直接对上级纪检监察部门负责。
2、完善民主管理和党内监督。教代会是教职工参与学校民主管理和监督的主渠道。高校要充分发挥教代会作用，让教职员工代表
参与学校的发展大计、收人分配方案、职称评聘办法等相关制度的制订和审议。要充分发挥民主党派、共青团、学生会的作用，积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。要加强党内监督，充分发挥党员的主体作用，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变能力。
3、完善责任追究制度。完善责任追究制，重点是加强对领导干部的质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，落实党内监督条例，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。
（四）创新监督方式，促进高校惩防腐败工作取得实效
1、强化资金监管。借鉴企业领导班子的配置，建议高校广泛推行配置总会计师一职（高校领导班子成员之一），加大力度对高校财产、资金运用进行管理。健全完善資金管理体系，加强对大额度资金使用的监管，建立大额度资金专项审计和检查制度，对于挪用、侵占、贪污大额度资金等腐败现象的，要坚决立案调查，严肃追究主要领导及有关人员的责任。建立对大额资金有效监控的预警机制。
2、强化廉政审计。就将高校具备高腐败风险的部门及其管理人员列为审计对象，针对其内部控制薄弱点和高腐败风险的事项，重点围绕物资采购、工程建设、收费项目、资金管理等进行廉政计。实行主要领导干部两年1次定期审计，解决不离不审的问题。定期召开审计联席会议，通报审计情况，研究落实审计意见。对落实审计意见情况进行跟踪回访，确保审计出的问题得到及时纠正。
3、积极运用现代科技手段进行监督。高校可通过采用信息、通信、网络等技术，实现对职权、程序、办事过程、办事结果、监督方式的全程监督，建立快捷的举报机制和舆论监督机制，从而增强权力运行的透明度，使监督工作更加科学严密。
【关键词】权力运行 制约 监督
高校是培养社会主义建设者和接班人的地方，被人们称为“圣洁”的“象牙塔”。然而，近些年来，在巨大的利益面前，大学校园不再是一片净土，大学校领导因为贪污、受贿等被追查的现象也屈指可数。诚然，随着高校拥有的资源增大、自主决策权扩大，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐敗现象在一定程度上滋生。党的十八大报告指出，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。尤其是教育部提出建立大学章程，十八届四中全会将依法治国提到更重要的高度，加强高校权力运行制约与监督机制建设，积极规范高校权力的运行与行使，已成为当前高校必须认真研究的重要课题。
一、高校权力运行制约与监督机制存在的主要问题
（一）教育和认识不到位
目前，大多数高校关于反腐倡廉的制度已相当健全和完备，但在实际上，人们对高校权力运行监督的认识还不是很到位。首先，当权者缺乏自我制约与监督意识。有的领导干部认为自己的控制力很强，但到了实际当中，尤其是涉及利益时，往往就没有了自制力，就会将自己置于监督之外或凌驾于监督之上，对监督持反感和抵触态度，阻碍了监督的进行。其次，权力的制约与监督者缺乏主动实施制约与监督的意识。高校师生员工是权力制约与监督的主体，他们或因怕得罪领导，或因不知情而难以实施制约与监督。三是上级领导和纪检监察部门对隶属的高校监管不力，通常是只停留在组织学习上，而没有真正实施对下属单位的监督。
（二）机制和制度不完善
1、从高校党内权力结构上看，党内权力配置失衡。高校党员代表大会是同级党的最高权力机关。但由于受到开会时间和次数的局限，高校党代会很难起到实际的领导作用，同时党内监督机关也是在它的领导之下。这样一来，高校党委就集决策机关和执行机关于一身，成为一级党组织的唯一领导机关。
2、从高校行政权力上看，权力配置不合理。有些高校职能部门职责不明确，岗位设置不科学，存在互相扯皮和推诱现象，严重影响了行政效率；有的部门职权过于集中，容易滋生腐败。同时，高校官本位思想较为严重，行政权力泛滥，严重挤压了学术权力的发挥空间。这就导致了行政权力与学术权力在高校权力运行中的又一失衡。
3、从监督制度完善程度上看，监督制度尚不完善，监督弹性比较大。制度建设是加强科学管理、规范权力运行的保证。近年来，高校在建立健全长效机制上做出了很大努力，并且取得了很大成效。如广东省教育纪工委牵头制定有关党风廉政建设方面的制度共58项，这为加强广东高校依法治校提供了强力保证。但有些高校，由于缺乏对权力运作的研究，制度跟不上形势的发展；有的制度没有突出科学性和可操作性；有的制度比较原则和抽象，缺乏严密程序。
（三）检查和监督不到位
1、上级教育行政部门监督不到位。从权力治理结构而言，高校的所有者是国家，高校是受国家的委托来开展教育活动的。因此，高校对资产的管理和内部权力的运作，必须受到政府职能部门的监督。然而，近些年，由于政府教育管理职能转变还未完成到位，部分教育行政管理人员依法行政总识和能力还不强，造成所有者——上级教育主管部门对高校的管理及高校内部的权力职责监督不到位。
2、受益主体监督不到位。高校的直接受益者是教职员工、在校大学生和对高校有教育要求的社会广大人民群众。按理说，高校的受益主体应该成为高校权力运行监督的最强监督力量。但由于教职员工代表、大学生代表及社会群众代表都没有进人高校的决策层，信息严重不对称，所以，大多数师生在不损害自己利益的情况下是不主动履行监督职责的。
3、高校内部专门监督机构监督不到位。高校内部专门监督机构
是在学校党委的领导下开展工作，他们的权力是来自于党委，必听命于党委，这样的一种上下级关系如何能起到监督作用呢？由此可见，高校内部专门监督机构缺乏监督的独立性。
二、构建高校权力制约与监督机制的思考
（一）加强教育，夯实反腐倡廉思想基础
高校可深人开展反腐倡廉教育“进脑子、进班子、进岗位、进校园”四进活动，切实促使高校反腐倡廉教育取得成效。
进脑子，增强广大干部职工廉洁自律意识和能力。思想上清醒，行为上才能坚定。加强反腐倡廉教育，必须把思想道德教育作为第一道防线，使广大师生员工在各种诱惑面前自觉抵制，悟守法制；进班子，增强各级领导班子及班子成员对廉政教育的带动力。在反腐倡廉的实践中，领导干部起着举足轻重的重要作用。所以，领导班子及班子成员要带头主动接受廉政教育，不断曾强党性观念和宗旨意识，牢固树立正确的权力观和事业观；进岗位，增强党员干部、教职员工对岗位廉洁从政、廉洁从教的执行力。岗位是廉政建设的落脚点，不同的岗位有不同的岗位职责和岗位责任。高校可对各部门的职责进行梳理，明晰权力界限，并组织制定各类人员廉洁从业行为规范，尤其是重点领域、重点部门、重点岗位，把廉洁从业的要求融人岗位职责，把防治腐败的要求落实到权力运行全过程；进校园，增强舆论宣传对反腐倡廉的影响力。发挥高校大思政的作用，把廉洁文化建设融人高校校园文化建设系列，大力开展“读廉书、知廉事、践廉行”为主题的校园廉洁文化建设活动，培养大学生崇尚真知、文明礼貌、诚实守信、洁身自爱的良好道德品质，促使其自觉养成廉洁的行为习惯。
（二）规范制度，完善高校权力运行机制
1、构建科学合理的权力系统
一是科学配置党内权力。要解决高校党内权力配置和监督关系失衡这一问题的关键，就是要重新明晰党内各个权力机构的主要权限和制约监督关系。目前，高校党内的权力机构有党代会、党委会、纪委会。党章规定，党的地方各级代表大会选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会。那么，高校党员代表大会是同级党的最高权力机关，拥有决策权、立法权、任免权和监督权。党委会、纪委会是向党代会负责，受党代会领导和监督。纪委与同级党委平行，不受其制约，并且纪委的首要职能就是对同级党委行使专门监督。同时，纪委在党代会的领导下，独立行使监督权并承担主要监督责任。 二是实行党政分权，合理配置行政权力。高等学校实行党委领导下的校长负责制。高校党委和校长有着十分明确的分工，各以其不同的侧重和运作方式，为共同的目标发挥其职能作用，这就既保证党委集体的核心领导作用，又保证校长充分行使行政权力。高校内部职能部门，尤其是重点领域（如基建、科研、招生、教材、培训、学位等）和重点岗位（主要是管人管物管财），要科学设置岗位，明晰部门职责及权限，避免互相扯皮和推诱现象，提高行政运转效率。同时，要实行领导干部轮岗制。对那些关键部门、重点岗位必须实行轮岗，避免存在“占为己有”的现象。
三是强化学术权力。理顺高校内部学术权力与行政权力之间的关系，已成为当前深化高校内部管理体制改革的重中之重。高校要克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。
2、规范权力运行程序
严格的程序是有效防止权力滥用的关键。一是明晰权力界限。高校要全面梳理党委会、校长办公会以及职能部门的职责权力。要编制党委（常委）职权目录，明确各项职权主体和运行程序及实施依据。二是固化及公开权力运行流程。对每项职权行使过程的各个环节进行细化和固化，同时规定除了那些按规定不能公开的事项外，其他权力事项必须公开。
3.加强制度建设
一是规范制度建设，提高制度化水平。制度既不能“一刀切”，也不能“朝令夕改”，更不能“一成不变”。所以，加强制度建设，必须坚持适度、稳定和与时俱进的原则，根据客观情况的变化对制度进行修订和完善，以适应形势发展的需要。二是用创新的勇气积极推进制度建设。高校必须结合自己的实际，积极寻找自己的权力运行关键点和风险点，建立完善必要的制度规范。
（三）加强监督，构建高校权力监督机制
1.赋予高校专门监督机构以独立性权威性。可实行纪委领导体制纵向化的垂直管理，即高校纪委列人上级纪检监察部门的系统管理，其工作直接对上级纪检监察部门负责。
2、完善民主管理和党内监督。教代会是教职工参与学校民主管理和监督的主渠道。高校要充分发挥教代会作用，让教职员工代表
参与学校的发展大计、收人分配方案、职称评聘办法等相关制度的制订和审议。要充分发挥民主党派、共青团、学生会的作用，积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。要加强党内监督，充分发挥党员的主体作用，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变能力。
3、完善责任追究制度。完善责任追究制，重点是加强对领导干部的质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，落实党内监督条例，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。
（四）创新监督方式，促进高校惩防腐败工作取得实效
1、强化资金监管。借鉴企业领导班子的配置，建议高校广泛推行配置总会计师一职（高校领导班子成员之一），加大力度对高校财产、资金运用进行管理。健全完善資金管理体系，加强对大额度资金使用的监管，建立大额度资金专项审计和检查制度，对于挪用、侵占、贪污大额度资金等腐败现象的，要坚决立案调查，严肃追究主要领导及有关人员的责任。建立对大额资金有效监控的预警机制。
2、强化廉政审计。就将高校具备高腐败风险的部门及其管理人员列为审计对象，针对其内部控制薄弱点和高腐败风险的事项，重点围绕物资采购、工程建设、收费项目、资金管理等进行廉政计。实行主要领导干部两年1次定期审计，解决不离不审的问题。定期召开审计联席会议，通报审计情况，研究落实审计意见。对落实审计意见情况进行跟踪回访，确保审计出的问题得到及时纠正。
3、积极运用现代科技手段进行监督。高校可通过采用信息、通信、网络等技术，实现对职权、程序、办事过程、办事结果、监督方式的全程监督，建立快捷的举报机制和舆论监督机制，从而增强权力运行的透明度，使监督工作更加科学严密。