论文部分内容阅读
【摘要】在对公共服务性企业绩效评价进行特征与现状分析基础上,将绩效评价指标的KPI与BSC两种常用方法结合,得到新的指标体系设计方法。根据公共服务性企业的复杂性引入了模糊综合评价、DEA和一种具有激励(惩罚)特征的动态评价模型,整合优势为绩效评价系统提供技术支撑、平行架构,对评价结果做出合理改进。
【关键词】公共服务企业 绩效评价 指标体系 评价模型
20世纪80年代以来,随着全球经济环境的巨大变化,以英、美、日等国家发起的“新公共管理运动”蓬勃发展,许多原属于政府的职能被逐步剥离以服务性企业形式存在。公共服务开始成为21世纪公共行政和政府改革的核心理念,作为国家行为介入的一种企业性服务活动,它改善了公共行政以政府为主体的权力运作模式。通过引入市场竞争,使公民的某种直接需求得到满足,倡导以合作为基础的服务性功能,强调公民的权利,也对新的公共职能履行与服务能力的评价提出了更高的要求。
公共服务性企业绩效评价的界定与现状分析
公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务。公共服务性企业从狭义上仅指使公民的某种具体需求得到直接满足的基础公共服务和社会公共服务性企业。本文研究从狭义的角度对我国公共服务性企业的绩效评价体系进行探索与分析。
公共服务性企业绩效评价的界定。伯纳丁认为,绩效是在特定时间范围,在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。①绩效管理中,绩效就是业绩和效率,是对组织目标达成程度的衡量。公共服务性企业的绩效评价是指企业在公共服务的理念下既要寻求完成自己作为企业的经济目标,同时还要考虑其社会责任感,在政府的干预与监管下为满足人们公共需求而在不同层面表现出的职能履行、业绩成果、社会效益与居民幸福感的统一体。
公共服务性企业绩效评价的特性。公共服务管理以绩效评价为本,以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念。首先,公共服务性企业绩效评价是一种以结果为本的控制,强调评价不仅针对过程而同样对结果负责,发挥公共服务的积极性和主动性,在保证效能的基础上提高效率。其次,公共服务性企业绩效评价是一种顾客至上的机制,是改善公共部门与公众关系的窗口,强调服务理念和顾客中心导向。
我国公共服务性企业绩效评价的现状。近年来,我国公共服务企业绩效评价取得了长足发展,以目标责任制和公众参与评议为主的实践方法大大推动了各类公共性企业的服务能力和效率。随着公众需求的无限性和资源有限性之间矛盾的扩大,原有评价体系的不足日益显现。例如公众参与虽然能通过服务更多响应群众的需要而改善企业服务能力和水平,但却常常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间而难以达到应有目的;绩效考核作为主要的评价手段又往往因为指标体系建立困难、量化数据不足、考核途径以及考核结果的实际效力等问题而流于形式。
公共服务绩效评价的指标体系构建
公共服务性企业绩效指标体系的设计原则。在公共服务理念下,当前企业管理绩效评价指标的设计的主流主题是经济、效率、效果和公平,即4E指标体系。经济指标要求的是不考虑服务品质下的资源投入最少或成本最低,体现提供公共服务的基本状态;效率研究的是投入与产出的问题,通过技术手段如量化方法实现指标的表达和比较;效果是系统的目标和结果,是对服务成效的具体检验,是改善系统、提高公众满意度的重要体现;公平是衡量指标设计价值取向的重要方面,也是构建和谐社会和提升服务能力的关键所在。Burningham David认为,一个合理的绩效评价指标体系必须具备相关性、简便性、一致性、明确性、经济性、不可操纵性和灵活性。②对公共服务性企业绩效评价指标的设计最终要以“满意原则”作为终极尺度,不仅是民主政府行政之本宗旨使然,同时也是当今世界政府市场化的客观要求。③
公共服务性企业绩效指标体系的设计方法。④绩效指标体系设计是绩效评价的首要环节,目前实践中最常用的方法是关键绩效指标法(Key Performance Indicators,KPI)和平衡计分卡(Balanced Score Card,BSC),而两种方法互不排斥,各有侧重,在使用中可以考虑将两者结合,以取长补短达到更好的效果。
KPI法的实质是将绩效考核目标进行分解,通过分析、归纳和提炼,实现以20%关键指标完成80%的绩效任务,抓住主要问题,在提高效率的同时大大降低了评价成本。BSC法从财务、顾客、内部流程、学习和成长四个角度将考评目标转化为一套系统的绩效测评指标,能有效地将长期战略和短期行为结合起来。KPI在设计绩效指标体系时把考评目标逐级落实,其侧重点是部门级和岗位级,而BSC则是综合评价整体绩效。通过两种方法在设计程序上的结合,将两者的优点和弱势互补,即体现了考评目标的整体性,又简化了考评流程,使系统更具操作性。
市政公共服务绩效评价的模型
构建评价模型,对指标数值进行计算是市政公共服务绩效评价过程的关键环节,是确保绩效评价合理性、有效性与体现最终结果社会经济价值的重要途径。
模糊(Fuzzy)综合评价法。模糊综合评价法是在综合考虑多种因素的作用下,运用模糊数学工具对某事物的性质或状态作出的综合判断和评价。数学模型主要涉及评价指标集合、评语集合和因素判断三方面要素。公共服务性企业绩效具有很大的模糊性:首先,由于公共服务绩效结构的复杂,对各因素的衡量很难用统一的标准完成;其次,公共服务产出大多为非利润、非数值型,确定和度量十分困难;再次,公共服务企业具有一定的聚类特性,如教育类、医疗类、社会保障类等,此时则很难对单个对象加以衡量;最后,公共服务主观努力与公众满意度的不确定性,即社会因素对绩效评价的影响。这些,都给绩效评价带来很大的困难,应用模糊数学工具,为评价的合理量化提供了有力的技术支撑。
DEA评价模型。⑤公共服务性企业绩效评价是一个具有多方投入和多方产出特征的复杂综合评价系统,数据包络分析(Dara Envelopment Analysis,DEA)方法是利用数学规划模型,通过引入比较决策单元之间的“相对效率”概念,从而对决策单元的绩效作出评价。⑥在确定决策单元的划分和投入、产出指标后,对各公共服务企业进行有效性分析,不断改善指标体系,完成具有相同职能的不同企业间的横向效率比较。DEA方法能够有效解决传统评价对象单一的问题,对不同服务企业之间的绩效评价具有很好的优势特征,也为公共服务性企业绩效评价的多元化给出了发展思路。
具有激励(惩罚)特征的动态综合评价方法。在完成了评价模型的技术支撑和平行架构后,如何使评价结果更加合理、更具有实际经济价值,成为评价者在设计评价模型时必须考虑的问题。本文在整合上述两种评价模型的基础上引入新的具有激励(惩罚)特征的动态评价方法。该评价方法的核心是一个公共服务性企业绩效得分计算公式:X*=αβX1 (1-α)(1-β)X2。式中,X*为得分值,X1为经过预处理后的绝对量,X2为经过预处理后的相对量指标;α为绝对量指标X1的主观权重,β为绝对量指标X1的客观权重;(1-α)为相对量指标X2的主观权重;(1-β)为相对量指标X2的客观权重。该计算公式的意义在于通过更为合理的手段将总量数据和增量数据结合起来,达到奖励与惩罚被评价者的目的。通过建立科学公正的激励与约束机制,实现评价的动力与活力,增强评价的运行效力,推动公共服务性企业绩效评价的合理化发展。
结束语
21世纪是公共服务的时代,中国政府正在努力建设服务型政府。公共服务性企业作为国计民生的重要经济血脉,是公共管理追求的基本目标之一,新的绩效评价体系必将成为公共服务不断完善的必要条件。在公共服务理念下,建立新的公共服务性企业绩效评价体系迫在眉睫,如何将复杂的社会系统进行明确的剖析,如何解决公众参与有效性与“满意原则”的合理结合,构建科学的评价指标体系和评价模型,对最终评价结果的合理利用和系统的不断改进是解决这一公认世界难题的关键所在。(作者单位:河北理工大学;本文系唐山市科技局软科学项目的研究成果,项目编号:09140201c)
注释
①Bernardin,H.J.
【关键词】公共服务企业 绩效评价 指标体系 评价模型
20世纪80年代以来,随着全球经济环境的巨大变化,以英、美、日等国家发起的“新公共管理运动”蓬勃发展,许多原属于政府的职能被逐步剥离以服务性企业形式存在。公共服务开始成为21世纪公共行政和政府改革的核心理念,作为国家行为介入的一种企业性服务活动,它改善了公共行政以政府为主体的权力运作模式。通过引入市场竞争,使公民的某种直接需求得到满足,倡导以合作为基础的服务性功能,强调公民的权利,也对新的公共职能履行与服务能力的评价提出了更高的要求。
公共服务性企业绩效评价的界定与现状分析
公共服务根据内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务。公共服务性企业从狭义上仅指使公民的某种具体需求得到直接满足的基础公共服务和社会公共服务性企业。本文研究从狭义的角度对我国公共服务性企业的绩效评价体系进行探索与分析。
公共服务性企业绩效评价的界定。伯纳丁认为,绩效是在特定时间范围,在特定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。①绩效管理中,绩效就是业绩和效率,是对组织目标达成程度的衡量。公共服务性企业的绩效评价是指企业在公共服务的理念下既要寻求完成自己作为企业的经济目标,同时还要考虑其社会责任感,在政府的干预与监管下为满足人们公共需求而在不同层面表现出的职能履行、业绩成果、社会效益与居民幸福感的统一体。
公共服务性企业绩效评价的特性。公共服务管理以绩效评价为本,以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念。首先,公共服务性企业绩效评价是一种以结果为本的控制,强调评价不仅针对过程而同样对结果负责,发挥公共服务的积极性和主动性,在保证效能的基础上提高效率。其次,公共服务性企业绩效评价是一种顾客至上的机制,是改善公共部门与公众关系的窗口,强调服务理念和顾客中心导向。
我国公共服务性企业绩效评价的现状。近年来,我国公共服务企业绩效评价取得了长足发展,以目标责任制和公众参与评议为主的实践方法大大推动了各类公共性企业的服务能力和效率。随着公众需求的无限性和资源有限性之间矛盾的扩大,原有评价体系的不足日益显现。例如公众参与虽然能通过服务更多响应群众的需要而改善企业服务能力和水平,但却常常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间而难以达到应有目的;绩效考核作为主要的评价手段又往往因为指标体系建立困难、量化数据不足、考核途径以及考核结果的实际效力等问题而流于形式。
公共服务绩效评价的指标体系构建
公共服务性企业绩效指标体系的设计原则。在公共服务理念下,当前企业管理绩效评价指标的设计的主流主题是经济、效率、效果和公平,即4E指标体系。经济指标要求的是不考虑服务品质下的资源投入最少或成本最低,体现提供公共服务的基本状态;效率研究的是投入与产出的问题,通过技术手段如量化方法实现指标的表达和比较;效果是系统的目标和结果,是对服务成效的具体检验,是改善系统、提高公众满意度的重要体现;公平是衡量指标设计价值取向的重要方面,也是构建和谐社会和提升服务能力的关键所在。Burningham David认为,一个合理的绩效评价指标体系必须具备相关性、简便性、一致性、明确性、经济性、不可操纵性和灵活性。②对公共服务性企业绩效评价指标的设计最终要以“满意原则”作为终极尺度,不仅是民主政府行政之本宗旨使然,同时也是当今世界政府市场化的客观要求。③
公共服务性企业绩效指标体系的设计方法。④绩效指标体系设计是绩效评价的首要环节,目前实践中最常用的方法是关键绩效指标法(Key Performance Indicators,KPI)和平衡计分卡(Balanced Score Card,BSC),而两种方法互不排斥,各有侧重,在使用中可以考虑将两者结合,以取长补短达到更好的效果。
KPI法的实质是将绩效考核目标进行分解,通过分析、归纳和提炼,实现以20%关键指标完成80%的绩效任务,抓住主要问题,在提高效率的同时大大降低了评价成本。BSC法从财务、顾客、内部流程、学习和成长四个角度将考评目标转化为一套系统的绩效测评指标,能有效地将长期战略和短期行为结合起来。KPI在设计绩效指标体系时把考评目标逐级落实,其侧重点是部门级和岗位级,而BSC则是综合评价整体绩效。通过两种方法在设计程序上的结合,将两者的优点和弱势互补,即体现了考评目标的整体性,又简化了考评流程,使系统更具操作性。
市政公共服务绩效评价的模型
构建评价模型,对指标数值进行计算是市政公共服务绩效评价过程的关键环节,是确保绩效评价合理性、有效性与体现最终结果社会经济价值的重要途径。
模糊(Fuzzy)综合评价法。模糊综合评价法是在综合考虑多种因素的作用下,运用模糊数学工具对某事物的性质或状态作出的综合判断和评价。数学模型主要涉及评价指标集合、评语集合和因素判断三方面要素。公共服务性企业绩效具有很大的模糊性:首先,由于公共服务绩效结构的复杂,对各因素的衡量很难用统一的标准完成;其次,公共服务产出大多为非利润、非数值型,确定和度量十分困难;再次,公共服务企业具有一定的聚类特性,如教育类、医疗类、社会保障类等,此时则很难对单个对象加以衡量;最后,公共服务主观努力与公众满意度的不确定性,即社会因素对绩效评价的影响。这些,都给绩效评价带来很大的困难,应用模糊数学工具,为评价的合理量化提供了有力的技术支撑。
DEA评价模型。⑤公共服务性企业绩效评价是一个具有多方投入和多方产出特征的复杂综合评价系统,数据包络分析(Dara Envelopment Analysis,DEA)方法是利用数学规划模型,通过引入比较决策单元之间的“相对效率”概念,从而对决策单元的绩效作出评价。⑥在确定决策单元的划分和投入、产出指标后,对各公共服务企业进行有效性分析,不断改善指标体系,完成具有相同职能的不同企业间的横向效率比较。DEA方法能够有效解决传统评价对象单一的问题,对不同服务企业之间的绩效评价具有很好的优势特征,也为公共服务性企业绩效评价的多元化给出了发展思路。
具有激励(惩罚)特征的动态综合评价方法。在完成了评价模型的技术支撑和平行架构后,如何使评价结果更加合理、更具有实际经济价值,成为评价者在设计评价模型时必须考虑的问题。本文在整合上述两种评价模型的基础上引入新的具有激励(惩罚)特征的动态评价方法。该评价方法的核心是一个公共服务性企业绩效得分计算公式:X*=αβX1 (1-α)(1-β)X2。式中,X*为得分值,X1为经过预处理后的绝对量,X2为经过预处理后的相对量指标;α为绝对量指标X1的主观权重,β为绝对量指标X1的客观权重;(1-α)为相对量指标X2的主观权重;(1-β)为相对量指标X2的客观权重。该计算公式的意义在于通过更为合理的手段将总量数据和增量数据结合起来,达到奖励与惩罚被评价者的目的。通过建立科学公正的激励与约束机制,实现评价的动力与活力,增强评价的运行效力,推动公共服务性企业绩效评价的合理化发展。
结束语
21世纪是公共服务的时代,中国政府正在努力建设服务型政府。公共服务性企业作为国计民生的重要经济血脉,是公共管理追求的基本目标之一,新的绩效评价体系必将成为公共服务不断完善的必要条件。在公共服务理念下,建立新的公共服务性企业绩效评价体系迫在眉睫,如何将复杂的社会系统进行明确的剖析,如何解决公众参与有效性与“满意原则”的合理结合,构建科学的评价指标体系和评价模型,对最终评价结果的合理利用和系统的不断改进是解决这一公认世界难题的关键所在。(作者单位:河北理工大学;本文系唐山市科技局软科学项目的研究成果,项目编号:09140201c)
注释
①Bernardin,H.J.