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近年来，无锡市经济发展步伐加快，随之而来的是耕地不断减少。越来越多的农民失去土地后，如何维护失地农民的合法权益特别是社会保障权益，实现社会的长治久安，已成为社会各界普遍关注的问题。从当前情况看，无锡失地农民的社会保障体系正在积极建立之中，取得了一定效果，但还存在着一些问题，有待进一步完善。
一、无锡农村土地征用和失地农民的基本情况
1．上地征用使用情况
据不完全统计，在2000年至2002年的三年中(以下简称三年中)，无锡市因城市化、工业化的推进和农业结构的调整，共有601732亩农村土地被征用使用和流转。具体有四种情况：一是国家征用的重点工程建设用地，主要用于道路、水利等基础设施建设，共计16414亩。二是国家征用的工业用地，主要用于外向型经济和建设工业园区等，共计103577亩。三是集体使用的非农用地，包括乡镇改制企业的租赁用地、乡镇工业同区和第三产业等用地，共计88320亩。四是农用土地使用权流转的土地，主要用于农业结构调整和发展农业产业化，共计393421亩。无锡市208311亩国家征用和集体使用的非农用地，土地m让金为145．6亿元，支出各类补偿金354330万元，亩均17010元。其中国家征用土地119991亩，支付各类补偿金242003万元，亩均20160元；集体使用土地88320亩，支付各类补偿金112327万元，亩均12718元。2003年1—9月，无锡市新征用土地47165．2亩；1—10月的土地出让金额为202．9亿元，相当于从1991年到2001年土地出金额(200．33亿元，其中2001年102．22亿元)的总和。
2．失地农民社会保障情况
据无锡市社保管理中心统计，至2003年5月，农村居民参保人数30万人，占农村居民劳动时间段人数155．3万人的19．3％。农村居民参保人员构成情况为：一是乡镇企业从业人员参保。全市乡镇企业从业人员94．23万人，其中投保人员约22．5万人，参保率為23．8％。二是个体工商户参保。全市个体工商户从业人员约10万人，其中投保的约5000人。参保率为5％。三是其他人员参保。主要是农村干部等，投保人数约1．5万人。统计情况显示，无锡市失地农民社会保障体系建设滞后：一是失地农民参加社会养老保险人数较少。三年中，无锡市失地农民参加各类养老保险的为55350人，仅占失地农民的15％。二是失地农民中领取养老金的人数偏少。失地农民中达到领取养老年龄的有91827人，实际领取养老金的43118人，占47％。三是失地农民领取的各类补贴偏低。因集体使用土地和农业流转而失地的农民，每年仅领取每亩几百元至上千元不等的各类补贴。四是土地补偿费用于失地农民投保的数量偏少。三年中，无锡市土地出让金为145．6亿元，征用使用土地补偿金为354330万元，其中为失地农民购买养老保险的为24203万元，分别仅占无锡市土地出让金和土地补偿金总量的1．7％和6．8％。
3．失地农民的就业情况
无锡市失地农民中处于劳动时间段的约有42．6万人，其中有固定工作的21．9万人，占51．4％；有临时性工作的8．1万人，占19％；没有工作的1 2．6万人，点29．6％，失地农民的就业形势不容乐观。其中：征用使用土地造成的失地农民中，处于劳动时间段的约有2l万人，其中有同定工作的12．5万人，占59．7％；有临时性工作的5．3万人，点25．3％；没有工作的3．2万人，占15％。土地流转造成的失地农民中，处于劳动时间段的约有18．6万人，其中有固定工作的9．4万人，占50．5％；有临时性工作的2．8万人，占15．1％；没有工作的6．4万人，占34．4％。2003年l一9月，新统计未就业失地劳动力为10896人。
无锡市失地农民社会保障工作中的问题
无锡市失地农民的社会保障，从总体上讲尚处在起步阶段，存在着一些发展中的困难和不足。
1．征地补偿政策不统一
目前，无锡市在征地中实行不同用途、不同地区不同补偿标准的政策，补偿的差异很大。其中环太湖公路征地补偿费每亩为I．2万元；重点交通、水利工程征地补偿费每亩为3万元；大学城工程建设征地补偿费每亩为8万元；其他建设征地补偿费标准也各不相同，农村大多在l一2万元之间。不同用途征地补偿标准不一，形成了同一地区低价征地与高价征地并存的现象。滨湖区太湖镇、崇安区广益镇等地甚至出现了同村同组同类地块有两种相差较大的安置补偿现象。各市(县)区的补偿政策也各不相同，市区范围执行政发[2002］343号文件，各县(市)区则执行各自的政策，镇与镇、开发区与开发区之间的安置补偿政策更是各不相同。补偿标准参差不齐，地区差别很大，造成同样是失地农民，得到的补偿却不一样。这不仅增加了工作难度，还容易诱发上访事件。
2．征地补偿标准偏低
征地补偿标准偏低，导致农民实际生活水平下降。在2000-2002年三年中，无锡市土地出让金为1 45．59亿元，征用土地补偿费为35．43亿元，其中为失地农民购买养老保险的金额为2．42亿元，分别仅占土地出让金总额和土地补偿费的1．7％和6．8％。具体表现在：一是国家、省重点建设项目的征地补偿标准太低，大多采取法律法规规定标准的下限，或采取低标准包干的办法，根本满足不了被征地农民继续生活、生产和纳入社会保障体系的需要。部分农业产业化程度高、农业经济效益好的地方，征地补偿标准显得更低，与其原来的生产经营收入相去甚远。二是房屋拆迁补偿标准太低，拆迁后的农民住房面积比原来面积减少许多，人均30-35平方米的居住面积，还达不到全面小康的人居标准。部分农民更是因为房屋拆迁，一方面丧失了出租房屋和从事手工业、小买卖等收入来源和谋生手段，另一方面住进公寓房后，生活费支出大大增加，如果没有正常的收入来源和社会保障，他们就会因为征地，由富足的农民变成贫困的市民。三是失地农民再就业培训费用未列入补偿范围。部分失地农民由于文化素质、劳动技能和年龄体能等方面的原因，在竞争日趋激烈的劳动力市场中必然处于被动地位，就业难的问题较为突出，绝大部分征用使用土地补偿未曾考虑农民再就业培训费用。四是部分镇村的补偿安置不到位，截留挪用征地补偿费用、乡镇用地不足额补偿等问题还时有发生。
3．征地补偿很少用于社保基金
尚未建立起有效的失地农民 社会保障机制，征地补偿资金很少用于农民投保。一是尚未建立起较为可行的失地农民社会保障体系。各地的失地农民社会保障政策不统一，各地各法，标准很低，尚未建立起统一的以公共财政托底的运行机制；失地农民社会保障工作没有作为年终考核干部的内容，工作的随意性很大。二是征地补偿费中，留给镇村集体的比例偏高，失地农民安置费比例偏低，用于为农民投保的则更低，失地农民投保资金仅占到土地补偿总额的6．8％，约有八成左右的失地农民没有参加任何保险，靠每月几十元的粮油补贴，如果没有工作，生活将十分艰难。三是无锡城区现行的社保政策，与嘉兴、杭州、宁波等地相比，一次性缴费高，而领取的退休金标准低，加上无锡市征地补偿费偏低，安置人员多，基层操作有较大困难。如广益镇打算为486名失地农民补缴保费，共需缴费2386万元，实在难以承受。四是农村乡镇征用土地保障安置基金难以保证。目前无锡市的乡镇工业开发，每亩镇级财政负债都要在10万元左右，失地农民生活补贴由各镇财政逐年發放，在面临支付巨额债务的同时，又要支付日益增加的失地农民生活补贴，难度和风险很大。
三、加强失地农民社会保障的对策建议
现行的征地制度和补偿办法，基本上仍属于计划经济时代的行政工作方式，通过一些强制性、垄断性的做法，把失地农民排斥在土地收益的利益分配体系之外，这是当前失地农民利益受损的症结所在。必须适应社会主义市场经济的要求，通过引入市场机制，对现有征地补偿办法进行完善。
1．严格耕地保护，避免失地农民的快速增加
实行最严格的耕地保护制度，这是我国人多地少的基本国情所决定的，是南农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“保命田”，就少一份生活保障。应该将严格耕地保护制度与经济发展、工业开发结合起来，城市化并不是消灭农业和农村，即使在沿海经济发达地区，农业也有其经济价值、生态价值和社会价值，也有其发展的合理性和必要性，不转农民而先转土地的做法更不可取。为此，各级政府要从全面、协调、可持续发展的高度出发，严格控制农地非农化。一要完善和规范公益性征地。对于以国家为投资主体、不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的项目用地，可以实施征地，但政府要有严格明确的具体界定，并依法由财政给予足额补偿。二要完善和规范土地的集约使用。无锡市人多地少(2002年时，人均0．04公顷)，土地后备资源的紧缺已越来越成为制约经济社会发展的重要因素。为促进经济社会的可持续发展，必须提高非农用地的门槛，坚持做到“三个不供地”，即不符合土地利用总体规划的坚决不供地，突破省政府规定的最低保护价的坚决不供地，不符合集约用地标准的坚决不供地。各级政府为主导的工业园区开发用地的科学规划尤其要提上议事日程。近年来，这类用地的数额越来越大，占到各类被征用土地量的一半之多，而相当一部分或是开而不发，或是低价转让，加上早期投入的基础设施费用，很难筹集资金对失地农民进行合理补偿；如果日后被证明投资失误，被水泥道路和厂房覆盖了的土地又很难恢复其耕种功能。
2．把征地及失地农民保障问题纳入法制化轨道
农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。如果说失地是农民对现代工业和城市建设所尽的义务，对社会作出的贡献，那妥善解决失地农民生活和工作及各类问题则是失地农民依法享有的一种权利，也是政府对失地农民应尽的一种责任。各级政府要从实践“三个代表”的要求出发，高度重视失地农民的征地补偿安置和社会保障工作，采取有效的措施保护农民的切身利益，正确处理好推进城市化、工业化进程与保护农民利益的关系，真正将失地农民融入城市。要根据《土地管理法》、《土地承包法》以及其它有关法律法规，同时制定相应的地方性法规，完善土地征用政策、制度，健全监督机构和监督机制，规范土地征用范围和用途，加强对土地征用过程的监督检查；规范土地征用补偿行为，规范补偿分配，切实保证征地补偿政策的落实到位，维护失地农民权益，让土地征用转让、补偿安置始终处在阳光之下。坚决杜绝动用行政手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地“黑市”和权钱交易；坚决杜绝利用未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途等违规做法侵犯农民利益的现象。
3．全面推进失地农民社会保障体系建设
全面推进失地农民社会保障体系建设，是政府的一项重要职责，也是解决失地农民问题的根本之举。目前政府没有将失地农民纳入城镇居发社会保障范围，而失地农民又只注重眼前利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，因此土地征用款便没有很好地用于解决实践中来农民社会养老保险。这个问题如不能得到重视，一方面农民利益受损，一方面将影响社会的长治久安。因此，要采取以下措施：一要建立全面稳定的社会保障安全网络。这个网络包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障，以及提供教育和培训的机会。提供法律援助等。当务之急是要结合实际情况，积极创造条件，建立完善的失地农民社会养老保障体系。城区应在现有的基础上进一步完善，尽快完成各类养老保险向社保的并轨。各市县区应参照市区的框架，尽快推进失地农民社会养老保障制度建设，要建立起国家、集体和个人共同负担的机制：对老人实行低门槛或无门槛保养，使达到退休年龄的农民，都能享受到养老保障待遇；对中、青年的失地农民，根据不同情况，分别采取货币安置、自谋职业、自主择业、发生活补贴等方式进行安置，并采取优惠政策帮助他们参加社会保险、基本医疗保险；对无法就业、生活特别困难的失地农民，享受最低生活保障待遇。二要建立社会保障基金。现行的补偿标准，一般按土地的农业产值来计算，没有充分考虑到农民的承包经营权、土地的使用价值和被征地农民重新安置、创业的需要，以及土地的潜在增值功能，因而比较低，很不合理。即使是这种标准，在许多地方也没有完全到位。要改变一次性货币安置为主的做法，全面建立“以土地换社保”的安置新机制，在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一个比例，建立起失地农民社会保障基金。不管是政府重点基础设施项目，还是一般建设项目，都实行统一的征地拆迁安置补偿价格，公开、公平，严格依法补偿，使征地拆迁安置补偿费按标准足额到位，不以牺牲农民利益来推进工业化、城市化进程。所有经营性项目用 地都必须通过市场机制取得农民土地的使用权。对一些必须优惠地价的开发项目，应贯彻谁优惠谁兑现原则，不能就此而降低对农民的补偿标准，并根据本地区经济发展水平、农民人均收入水平、人均耕地面积和城镇居民最低生活保障水平等因素，适当提高征地拆迁的补偿标准。三要妥善解决历史遗留问题。对已经全部征地并发放过劳力安置费，但尚未入保的农民，其投保金可以由政府、镇村集体和农户个人按比例交纳。撤村建居的，要切实改变“要地不要人”的模式，加快城乡并轨，促进村民变市民、村庄变社区，让失地农民享受城市居民的社会保障待遇。四是完善和规范农房拆迁标准。农房不仅是农民最重要的生活基礎，有的还是农民重要的生产资料，是农民开展养殖业、手工业的重要场所和获取房租金的重要谋生渠道。对确实需要拆迁的农房，必须充分考虑宅基地的价值，进行合理评估，并按合法面积拆一还一的标准，给农民以补偿，确保农民的居住条件和生活水平不下降，尽可能使农民在满足自己居住的前提下，还有房子出租。五是由公共财政对失地农民社会保障进行托底支持。把失地农民纳入社会保障体系所需资金数额巨大，个人、集体难以承担，必须将其列入征地成本，由政府财政托底。一方面每年从出让土地的收益中划出一定比例充实养老基金；另一方面每年在政府财政预算中安排一定比例的款项作为失地农民的养老基金，以保证农民社会养老保险基金的正常运作。
4．切实做好失地农民的就业安置工作
找到一个稳定的工作，是失地农民增加收入、富裕生活的根本途径。失地农民要纳入城市居民的就业范围，享受下岗工人同等的就业政策。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度大，加强和规范对失地农民的技术培训和职业教育，尽快使其掌握就业技术。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念障碍，也需要给予正确引导，采取行政与市场相结合的方法，尽可能地为失地农民推介就业岗位。
5．加快推行各项配套改革
做好失地农民的社会保障工作，说到底，是国民经济分配格局的重新调整，涉及到方方面面的利益，必须同时加快推进各项配套改革。一要积极探索集体土地使用制度改革。目前全国许多地方都在积极试点，推进这项改革，应该坚持“还权于民、还利于农”的原则，积极探索建立土地所有权和使用权相分离的、符合市场经济要求的集体建设用地有偿使用和流转制度。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入有形的土地市场进行交易，真正实现“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。要研究和制定政策，允许和鼓励农民以租赁、参股等办法，参与土地收益的二次分配，使农民获得长期稳定的收益。二要加快推进农村集体资产产权制度改革。目前，无锡市正在推进村级集体经济股份合作制改革，以村为基本单位，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，通过土地等资产资源的受益，按股向农民分红利。股份合作制可以有效地界定村级集体经济组织成员，确认其参加集体经济分配的权利，使农民“手中有股、心中有底”。这对搞好征地补偿工作和农民权益保障有着十分重要的意义，应加大力度规范推进。三要建立留地安置制度。农村土地被征用后，村一级从土地上获得的收益大幅度降低，一定程度上会影响到村级机构的正常运转，也影响农民从村级集体经济中的利益获得。对土地征用面积超过一定数量的村，应允许其留用一定数量土地，用作对失地的补偿。办理留用地有关手续时，在费用上实行减免和优惠。留用地可由村集体按照统一规划，建造标准厂房、写字楼、商业用房、市场等，发展第三产业，收取土地租金，或用以土地作价投资入股，以壮大村级集体经济实力，并以村级集体经济的发展，通过股份量化形式反哺农民，使失地农民多一份分红收益，多一份社会保障。
(作者单位：中共无锡市委党校)
[责任编辑：浩宇]
一、无锡农村土地征用和失地农民的基本情况
1．上地征用使用情况
据不完全统计，在2000年至2002年的三年中(以下简称三年中)，无锡市因城市化、工业化的推进和农业结构的调整，共有601732亩农村土地被征用使用和流转。具体有四种情况：一是国家征用的重点工程建设用地，主要用于道路、水利等基础设施建设，共计16414亩。二是国家征用的工业用地，主要用于外向型经济和建设工业园区等，共计103577亩。三是集体使用的非农用地，包括乡镇改制企业的租赁用地、乡镇工业同区和第三产业等用地，共计88320亩。四是农用土地使用权流转的土地，主要用于农业结构调整和发展农业产业化，共计393421亩。无锡市208311亩国家征用和集体使用的非农用地，土地m让金为145．6亿元，支出各类补偿金354330万元，亩均17010元。其中国家征用土地119991亩，支付各类补偿金242003万元，亩均20160元；集体使用土地88320亩，支付各类补偿金112327万元，亩均12718元。2003年1—9月，无锡市新征用土地47165．2亩；1—10月的土地出让金额为202．9亿元，相当于从1991年到2001年土地出金额(200．33亿元，其中2001年102．22亿元)的总和。
2．失地农民社会保障情况
据无锡市社保管理中心统计，至2003年5月，农村居民参保人数30万人，占农村居民劳动时间段人数155．3万人的19．3％。农村居民参保人员构成情况为：一是乡镇企业从业人员参保。全市乡镇企业从业人员94．23万人，其中投保人员约22．5万人，参保率為23．8％。二是个体工商户参保。全市个体工商户从业人员约10万人，其中投保的约5000人。参保率为5％。三是其他人员参保。主要是农村干部等，投保人数约1．5万人。统计情况显示，无锡市失地农民社会保障体系建设滞后：一是失地农民参加社会养老保险人数较少。三年中，无锡市失地农民参加各类养老保险的为55350人，仅占失地农民的15％。二是失地农民中领取养老金的人数偏少。失地农民中达到领取养老年龄的有91827人，实际领取养老金的43118人，占47％。三是失地农民领取的各类补贴偏低。因集体使用土地和农业流转而失地的农民，每年仅领取每亩几百元至上千元不等的各类补贴。四是土地补偿费用于失地农民投保的数量偏少。三年中，无锡市土地出让金为145．6亿元，征用使用土地补偿金为354330万元，其中为失地农民购买养老保险的为24203万元，分别仅占无锡市土地出让金和土地补偿金总量的1．7％和6．8％。
3．失地农民的就业情况
无锡市失地农民中处于劳动时间段的约有42．6万人，其中有固定工作的21．9万人，占51．4％；有临时性工作的8．1万人，占19％；没有工作的1 2．6万人，点29．6％，失地农民的就业形势不容乐观。其中：征用使用土地造成的失地农民中，处于劳动时间段的约有2l万人，其中有同定工作的12．5万人，占59．7％；有临时性工作的5．3万人，点25．3％；没有工作的3．2万人，占15％。土地流转造成的失地农民中，处于劳动时间段的约有18．6万人，其中有固定工作的9．4万人，占50．5％；有临时性工作的2．8万人，占15．1％；没有工作的6．4万人，占34．4％。2003年l一9月，新统计未就业失地劳动力为10896人。
无锡市失地农民社会保障工作中的问题
无锡市失地农民的社会保障，从总体上讲尚处在起步阶段，存在着一些发展中的困难和不足。
1．征地补偿政策不统一
目前，无锡市在征地中实行不同用途、不同地区不同补偿标准的政策，补偿的差异很大。其中环太湖公路征地补偿费每亩为I．2万元；重点交通、水利工程征地补偿费每亩为3万元；大学城工程建设征地补偿费每亩为8万元；其他建设征地补偿费标准也各不相同，农村大多在l一2万元之间。不同用途征地补偿标准不一，形成了同一地区低价征地与高价征地并存的现象。滨湖区太湖镇、崇安区广益镇等地甚至出现了同村同组同类地块有两种相差较大的安置补偿现象。各市(县)区的补偿政策也各不相同，市区范围执行政发[2002］343号文件，各县(市)区则执行各自的政策，镇与镇、开发区与开发区之间的安置补偿政策更是各不相同。补偿标准参差不齐，地区差别很大，造成同样是失地农民，得到的补偿却不一样。这不仅增加了工作难度，还容易诱发上访事件。
2．征地补偿标准偏低
征地补偿标准偏低，导致农民实际生活水平下降。在2000-2002年三年中，无锡市土地出让金为1 45．59亿元，征用土地补偿费为35．43亿元，其中为失地农民购买养老保险的金额为2．42亿元，分别仅占土地出让金总额和土地补偿费的1．7％和6．8％。具体表现在：一是国家、省重点建设项目的征地补偿标准太低，大多采取法律法规规定标准的下限，或采取低标准包干的办法，根本满足不了被征地农民继续生活、生产和纳入社会保障体系的需要。部分农业产业化程度高、农业经济效益好的地方，征地补偿标准显得更低，与其原来的生产经营收入相去甚远。二是房屋拆迁补偿标准太低，拆迁后的农民住房面积比原来面积减少许多，人均30-35平方米的居住面积，还达不到全面小康的人居标准。部分农民更是因为房屋拆迁，一方面丧失了出租房屋和从事手工业、小买卖等收入来源和谋生手段，另一方面住进公寓房后，生活费支出大大增加，如果没有正常的收入来源和社会保障，他们就会因为征地，由富足的农民变成贫困的市民。三是失地农民再就业培训费用未列入补偿范围。部分失地农民由于文化素质、劳动技能和年龄体能等方面的原因，在竞争日趋激烈的劳动力市场中必然处于被动地位，就业难的问题较为突出，绝大部分征用使用土地补偿未曾考虑农民再就业培训费用。四是部分镇村的补偿安置不到位，截留挪用征地补偿费用、乡镇用地不足额补偿等问题还时有发生。
3．征地补偿很少用于社保基金
尚未建立起有效的失地农民 社会保障机制，征地补偿资金很少用于农民投保。一是尚未建立起较为可行的失地农民社会保障体系。各地的失地农民社会保障政策不统一，各地各法，标准很低，尚未建立起统一的以公共财政托底的运行机制；失地农民社会保障工作没有作为年终考核干部的内容，工作的随意性很大。二是征地补偿费中，留给镇村集体的比例偏高，失地农民安置费比例偏低，用于为农民投保的则更低，失地农民投保资金仅占到土地补偿总额的6．8％，约有八成左右的失地农民没有参加任何保险，靠每月几十元的粮油补贴，如果没有工作，生活将十分艰难。三是无锡城区现行的社保政策，与嘉兴、杭州、宁波等地相比，一次性缴费高，而领取的退休金标准低，加上无锡市征地补偿费偏低，安置人员多，基层操作有较大困难。如广益镇打算为486名失地农民补缴保费，共需缴费2386万元，实在难以承受。四是农村乡镇征用土地保障安置基金难以保证。目前无锡市的乡镇工业开发，每亩镇级财政负债都要在10万元左右，失地农民生活补贴由各镇财政逐年發放，在面临支付巨额债务的同时，又要支付日益增加的失地农民生活补贴，难度和风险很大。
三、加强失地农民社会保障的对策建议
现行的征地制度和补偿办法，基本上仍属于计划经济时代的行政工作方式，通过一些强制性、垄断性的做法，把失地农民排斥在土地收益的利益分配体系之外，这是当前失地农民利益受损的症结所在。必须适应社会主义市场经济的要求，通过引入市场机制，对现有征地补偿办法进行完善。
1．严格耕地保护，避免失地农民的快速增加
实行最严格的耕地保护制度，这是我国人多地少的基本国情所决定的，是南农业的基础地位决定的，更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“保命田”，就少一份生活保障。应该将严格耕地保护制度与经济发展、工业开发结合起来，城市化并不是消灭农业和农村，即使在沿海经济发达地区，农业也有其经济价值、生态价值和社会价值，也有其发展的合理性和必要性，不转农民而先转土地的做法更不可取。为此，各级政府要从全面、协调、可持续发展的高度出发，严格控制农地非农化。一要完善和规范公益性征地。对于以国家为投资主体、不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的项目用地，可以实施征地，但政府要有严格明确的具体界定，并依法由财政给予足额补偿。二要完善和规范土地的集约使用。无锡市人多地少(2002年时，人均0．04公顷)，土地后备资源的紧缺已越来越成为制约经济社会发展的重要因素。为促进经济社会的可持续发展，必须提高非农用地的门槛，坚持做到“三个不供地”，即不符合土地利用总体规划的坚决不供地，突破省政府规定的最低保护价的坚决不供地，不符合集约用地标准的坚决不供地。各级政府为主导的工业园区开发用地的科学规划尤其要提上议事日程。近年来，这类用地的数额越来越大，占到各类被征用土地量的一半之多，而相当一部分或是开而不发，或是低价转让，加上早期投入的基础设施费用，很难筹集资金对失地农民进行合理补偿；如果日后被证明投资失误，被水泥道路和厂房覆盖了的土地又很难恢复其耕种功能。
2．把征地及失地农民保障问题纳入法制化轨道
农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。如果说失地是农民对现代工业和城市建设所尽的义务，对社会作出的贡献，那妥善解决失地农民生活和工作及各类问题则是失地农民依法享有的一种权利，也是政府对失地农民应尽的一种责任。各级政府要从实践“三个代表”的要求出发，高度重视失地农民的征地补偿安置和社会保障工作，采取有效的措施保护农民的切身利益，正确处理好推进城市化、工业化进程与保护农民利益的关系，真正将失地农民融入城市。要根据《土地管理法》、《土地承包法》以及其它有关法律法规，同时制定相应的地方性法规，完善土地征用政策、制度，健全监督机构和监督机制，规范土地征用范围和用途，加强对土地征用过程的监督检查；规范土地征用补偿行为，规范补偿分配，切实保证征地补偿政策的落实到位，维护失地农民权益，让土地征用转让、补偿安置始终处在阳光之下。坚决杜绝动用行政手段圈占耕地，然后“暗箱操作”，形成土地“黑市”和权钱交易；坚决杜绝利用未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途等违规做法侵犯农民利益的现象。
3．全面推进失地农民社会保障体系建设
全面推进失地农民社会保障体系建设，是政府的一项重要职责，也是解决失地农民问题的根本之举。目前政府没有将失地农民纳入城镇居发社会保障范围，而失地农民又只注重眼前利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，因此土地征用款便没有很好地用于解决实践中来农民社会养老保险。这个问题如不能得到重视，一方面农民利益受损，一方面将影响社会的长治久安。因此，要采取以下措施：一要建立全面稳定的社会保障安全网络。这个网络包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障，以及提供教育和培训的机会。提供法律援助等。当务之急是要结合实际情况，积极创造条件，建立完善的失地农民社会养老保障体系。城区应在现有的基础上进一步完善，尽快完成各类养老保险向社保的并轨。各市县区应参照市区的框架，尽快推进失地农民社会养老保障制度建设，要建立起国家、集体和个人共同负担的机制：对老人实行低门槛或无门槛保养，使达到退休年龄的农民，都能享受到养老保障待遇；对中、青年的失地农民，根据不同情况，分别采取货币安置、自谋职业、自主择业、发生活补贴等方式进行安置，并采取优惠政策帮助他们参加社会保险、基本医疗保险；对无法就业、生活特别困难的失地农民，享受最低生活保障待遇。二要建立社会保障基金。现行的补偿标准，一般按土地的农业产值来计算，没有充分考虑到农民的承包经营权、土地的使用价值和被征地农民重新安置、创业的需要，以及土地的潜在增值功能，因而比较低，很不合理。即使是这种标准，在许多地方也没有完全到位。要改变一次性货币安置为主的做法，全面建立“以土地换社保”的安置新机制，在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一个比例，建立起失地农民社会保障基金。不管是政府重点基础设施项目，还是一般建设项目，都实行统一的征地拆迁安置补偿价格，公开、公平，严格依法补偿，使征地拆迁安置补偿费按标准足额到位，不以牺牲农民利益来推进工业化、城市化进程。所有经营性项目用 地都必须通过市场机制取得农民土地的使用权。对一些必须优惠地价的开发项目，应贯彻谁优惠谁兑现原则，不能就此而降低对农民的补偿标准，并根据本地区经济发展水平、农民人均收入水平、人均耕地面积和城镇居民最低生活保障水平等因素，适当提高征地拆迁的补偿标准。三要妥善解决历史遗留问题。对已经全部征地并发放过劳力安置费，但尚未入保的农民，其投保金可以由政府、镇村集体和农户个人按比例交纳。撤村建居的，要切实改变“要地不要人”的模式，加快城乡并轨，促进村民变市民、村庄变社区，让失地农民享受城市居民的社会保障待遇。四是完善和规范农房拆迁标准。农房不仅是农民最重要的生活基礎，有的还是农民重要的生产资料，是农民开展养殖业、手工业的重要场所和获取房租金的重要谋生渠道。对确实需要拆迁的农房，必须充分考虑宅基地的价值，进行合理评估，并按合法面积拆一还一的标准，给农民以补偿，确保农民的居住条件和生活水平不下降，尽可能使农民在满足自己居住的前提下，还有房子出租。五是由公共财政对失地农民社会保障进行托底支持。把失地农民纳入社会保障体系所需资金数额巨大，个人、集体难以承担，必须将其列入征地成本，由政府财政托底。一方面每年从出让土地的收益中划出一定比例充实养老基金；另一方面每年在政府财政预算中安排一定比例的款项作为失地农民的养老基金，以保证农民社会养老保险基金的正常运作。
4．切实做好失地农民的就业安置工作
找到一个稳定的工作，是失地农民增加收入、富裕生活的根本途径。失地农民要纳入城市居民的就业范围，享受下岗工人同等的就业政策。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度大，加强和规范对失地农民的技术培训和职业教育，尽快使其掌握就业技术。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念障碍，也需要给予正确引导，采取行政与市场相结合的方法，尽可能地为失地农民推介就业岗位。
5．加快推行各项配套改革
做好失地农民的社会保障工作，说到底，是国民经济分配格局的重新调整，涉及到方方面面的利益，必须同时加快推进各项配套改革。一要积极探索集体土地使用制度改革。目前全国许多地方都在积极试点，推进这项改革，应该坚持“还权于民、还利于农”的原则，积极探索建立土地所有权和使用权相分离的、符合市场经济要求的集体建设用地有偿使用和流转制度。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入有形的土地市场进行交易，真正实现“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。要研究和制定政策，允许和鼓励农民以租赁、参股等办法，参与土地收益的二次分配，使农民获得长期稳定的收益。二要加快推进农村集体资产产权制度改革。目前，无锡市正在推进村级集体经济股份合作制改革，以村为基本单位，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，通过土地等资产资源的受益，按股向农民分红利。股份合作制可以有效地界定村级集体经济组织成员，确认其参加集体经济分配的权利，使农民“手中有股、心中有底”。这对搞好征地补偿工作和农民权益保障有着十分重要的意义，应加大力度规范推进。三要建立留地安置制度。农村土地被征用后，村一级从土地上获得的收益大幅度降低，一定程度上会影响到村级机构的正常运转，也影响农民从村级集体经济中的利益获得。对土地征用面积超过一定数量的村，应允许其留用一定数量土地，用作对失地的补偿。办理留用地有关手续时，在费用上实行减免和优惠。留用地可由村集体按照统一规划，建造标准厂房、写字楼、商业用房、市场等，发展第三产业，收取土地租金，或用以土地作价投资入股，以壮大村级集体经济实力，并以村级集体经济的发展，通过股份量化形式反哺农民，使失地农民多一份分红收益，多一份社会保障。
(作者单位：中共无锡市委党校)
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