论文部分内容阅读
摘要：《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014—2020年）》提出，到2020年，全省常住人口城镇化率达到58%左右，力争达到全国平均水平，户籍人口城镇化率达到35%左右。要实现这一目标，要以“人的城镇化”为核心，着力解决过去湖南存在的常住人口城镇化高于户籍人口城镇化、土地城镇化快于人口城镇化的问题。解决城镇化用地问题，节约集约用地非常重要，目前湖南农村宅基地面积有增无减，其中宅基地闲置是主要问题，造成大量的土地浪费，这是新型城镇化需要解决的重要问题。
关键词：新型城镇化;农村闲置宅基地;盘活利用
一、湖南农村宅基地闲置现象的成因分析
随着湖南城镇化的不断发展，农村人口大量进城就业和举家迁城现象成为趋势，造成农村大量宅基地长期闲置，许多村庄成了名副其实的“空心村”。粗略估计目前湖南农村宅基地闲置大约10%-20%，个别地方达到30%以上。
造成宅基地闲置的原因很多，从表面上看，主要是农民进城务工、经商、陪子女读书或已在城市购房，举家迁居城镇，原农村住房无人居住;村民在村庄附近主要公路或街道新建的商业用房内居住，旧房闲置;旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地搁置荒废;城市人祖辈留下的农村宅基地无人居住。从深层次分析，主要是农村居民家庭资源禀赋的变化，如家庭经济收入、家庭成员、家庭结构与生活方式等变化，造成宅基地闲置;农民思想观念保守和节约集约用地意识缺乏;农村宅基地相关法律制度改革滞后，规划与管理不到位，宅基地流转难，监管缺失等等。
农村宅基地闲置，不仅浪费土地资源，降低土地利用率，而且容易引发村民纠纷，恶化农村生活和生态环境，引发不稳定因素，阻碍村庄的治理与发展。
二、农村宅基地制度改革试点经验（以瀏阳为例）
2015年3月浏阳启动宅基地改革试点，作为全国33个试点县之一，2017年底在长沙召开的鄂湘黔农村土地制度改革试点工作推进现场会上，浏阳市宅基地制度改革经验被得到充分肯定。
（一）宅基地自愿退出：允许进城农民在宅基地退出后仍保留原农村集体成员身份，需要重新返乡置业时仍可通过公开竞价取得宅基地使用权，为退出农民保留回乡通道，解决了农民后顾之忧。
（二）有偿使用：针对超面积者，浏阳市开出的良方便是收取有偿使用费。通过对试点区域的全面调研和深入研究，出台了《农村宅基地管理办法》，对宅基地法定面积标准予以明确，未超过法定面积的，无偿使用;超过法定面积的，超过部分实行有偿使用，有偿使用费“村收村支”，主要用于农村基础设施建设。
（三）宅基地跨村跨镇流转：打破了宅基地受村域流转的限制，探索市域内流转，即在当地农村集中居民点定居置业的外来人口，通过缴纳有偿使用费便可取得宅基地使用权。
（四）推进农村集体经营性建设用地入市试点：被称为“建设权证”制度。开发商可以直接同村集体合作，在集体建设用地上开发如工业、旅游等项目。“建设权证”，可视为使用上述集体建设用地的凭证。“建设权证”通过复垦复绿宅基地、闲置工业用地形成。
三、盘活农村宅基地闲置问题的思考
针对农村宅基地闲置突出和管理回收不足的状况，应该从长远着眼，从源头着手，从过程着力，通过宅基地取得分配、有偿使用和监督管理等方面的改革，以机制创新统筹解决宅基地闲置问题。
（一）改革宅基地取得分配制度
一是科学规划宅基地。结合土地利用总体规划，编制具体的乡村土地利用规划，合理确定和调整湖南小城镇和农村村民点的数量、范围和规模布局。及时制定和发布宅基地规划建设标准和图表等，指导农民按规划规范有序进行住房建设。
二是依法取得宅基地。完善农民宅基地权益保障和取得方式，探索不同区域农民户有所居的多种实现形式，依法维护农民宅基地取得权。农民申请宅基地的，应及时受理审查，对符合申请条件，及时按程序上报。及时完善宅基地审批办法，明确宅基地申请条件和办理时限，接受社会监督。
三是合理分配宅基地。严格执行“一户一宅”的法律规定。及时修订农村宅基地用地标准和农村人均建设用地空置标准。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地分配标准和宅基地申请条件。
（二）探索宅基地有偿退出机制
一是探索宅基地退出的多种形式。探索对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿，制定科学合理的补偿标准。组织开展闲置宅基地、一户多宅的调查清理工作，坚决处理违法行为，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。健全农村社会保障体系，逐步剥离宅基地的保障性功能，为实现宅基地回收创造条件。在有需要的地方，推广宅基地换养老等回收模式。
二是有序开展进城农民宅基地退出工作。探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃农村宅基地，必须尊重其本人的意愿，不得强制或变相强制收回。在土地确权的基础上，使农民的承包地财产权益显化，变为可交易的财产，通过流转等形式实现宅基地自由、有偿退出。
三是适当引导农民集中居住。根据地区总体建设规划，因地制宜开展新农村建设和新型农村社区建设，采用合理补偿、集中安置等多种形式，引导农民集中居住，节约利用土地。加快旧村改造，通过集中居住盘活存量建设用地。制定分类激励措施，鼓励农民边集中居住边腾退多余宅基地。农民在规划区域集中建房，新建住宅后退出老宅基地的，要确保如期拆除旧房，及时交回老宅基地。
（三）完善宅基地监督管理体制
一是健全宅基地管理制度。建立宅基地审批责任和过错追究制度，规范宅基地的审批和使用。建立相关主体共同责任机制。强化县乡两级政府、国土资源管理部门和村委会在宅基地管理中的协调合作，建立监督管理联动机制，落实工作责任，合力破解闲置难题。
二是加快宅基地确权工作。加快宅基地确权登记发证相关政策的研究，抓紧制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作计划，明确工作开展的时间和进度，尽快完成确权工作，确保登记发证到户，内容规范清楚。加强确权登记发证工作规范化建设，减少确权登记发证过程中的不规范行为。妥善处理宅基地权属争议，维护农民合法居住权益。
三是强化村民自治组织管理职能。宅基地是农民作为农村集体成员的财产权利，因此要充分发挥以村委会为核心的村民自治组织在宅基地民主管理中的作用，强化村民自治组织作为权利主体依法管理宅基地的职能，依法保障村集体的所有权能，加强对宅基地的监管。在权属调查和纠纷处理中，发挥村民自治和集体经济的主体地位，通过民主的程序和方式，实现村民依法自我管理。
（四）探索集体经营性建设用地入市制度
可以采取直接就地入市、调整到产业集中区入市、城中村地块整治后入市等三种形式。进一步盘活要素资源，为项目建设提供更充足的土地，为企业落地创造更便利的服务，大幅提高农民财产性收入。
四、结语：
在新型城镇化推进过程中，我们应充分发挥土地政策的调控和引导作用，做出系统谋划，缩小城乡差距，解决农村宅基地闲置问题。
参考文献：
[1]李金花，塔娜.我国农村闲置宅基地再利用问题研究[A] .理论界，2013年10期.
[2]张容军，段建南.湖南农村闲置宅基地调查与分析.湖南农业科学，2017年05期.
[3]吴逸越.简析对农村闲置宅基地及地上房屋的合理利用[J].经济与社会发展，2011年04期.
作者简介：言雪（1985-），女，工程师，大学本科，现在主要从事城乡规划设计工作。
关键词：新型城镇化;农村闲置宅基地;盘活利用
一、湖南农村宅基地闲置现象的成因分析
随着湖南城镇化的不断发展，农村人口大量进城就业和举家迁城现象成为趋势，造成农村大量宅基地长期闲置，许多村庄成了名副其实的“空心村”。粗略估计目前湖南农村宅基地闲置大约10%-20%，个别地方达到30%以上。
造成宅基地闲置的原因很多，从表面上看，主要是农民进城务工、经商、陪子女读书或已在城市购房，举家迁居城镇，原农村住房无人居住;村民在村庄附近主要公路或街道新建的商业用房内居住，旧房闲置;旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地搁置荒废;城市人祖辈留下的农村宅基地无人居住。从深层次分析，主要是农村居民家庭资源禀赋的变化，如家庭经济收入、家庭成员、家庭结构与生活方式等变化，造成宅基地闲置;农民思想观念保守和节约集约用地意识缺乏;农村宅基地相关法律制度改革滞后，规划与管理不到位，宅基地流转难，监管缺失等等。
农村宅基地闲置，不仅浪费土地资源，降低土地利用率，而且容易引发村民纠纷，恶化农村生活和生态环境，引发不稳定因素，阻碍村庄的治理与发展。
二、农村宅基地制度改革试点经验（以瀏阳为例）
2015年3月浏阳启动宅基地改革试点，作为全国33个试点县之一，2017年底在长沙召开的鄂湘黔农村土地制度改革试点工作推进现场会上，浏阳市宅基地制度改革经验被得到充分肯定。
（一）宅基地自愿退出：允许进城农民在宅基地退出后仍保留原农村集体成员身份，需要重新返乡置业时仍可通过公开竞价取得宅基地使用权，为退出农民保留回乡通道，解决了农民后顾之忧。
（二）有偿使用：针对超面积者，浏阳市开出的良方便是收取有偿使用费。通过对试点区域的全面调研和深入研究，出台了《农村宅基地管理办法》，对宅基地法定面积标准予以明确，未超过法定面积的，无偿使用;超过法定面积的，超过部分实行有偿使用，有偿使用费“村收村支”，主要用于农村基础设施建设。
（三）宅基地跨村跨镇流转：打破了宅基地受村域流转的限制，探索市域内流转，即在当地农村集中居民点定居置业的外来人口，通过缴纳有偿使用费便可取得宅基地使用权。
（四）推进农村集体经营性建设用地入市试点：被称为“建设权证”制度。开发商可以直接同村集体合作，在集体建设用地上开发如工业、旅游等项目。“建设权证”，可视为使用上述集体建设用地的凭证。“建设权证”通过复垦复绿宅基地、闲置工业用地形成。
三、盘活农村宅基地闲置问题的思考
针对农村宅基地闲置突出和管理回收不足的状况，应该从长远着眼，从源头着手，从过程着力，通过宅基地取得分配、有偿使用和监督管理等方面的改革，以机制创新统筹解决宅基地闲置问题。
（一）改革宅基地取得分配制度
一是科学规划宅基地。结合土地利用总体规划，编制具体的乡村土地利用规划，合理确定和调整湖南小城镇和农村村民点的数量、范围和规模布局。及时制定和发布宅基地规划建设标准和图表等，指导农民按规划规范有序进行住房建设。
二是依法取得宅基地。完善农民宅基地权益保障和取得方式，探索不同区域农民户有所居的多种实现形式，依法维护农民宅基地取得权。农民申请宅基地的，应及时受理审查，对符合申请条件，及时按程序上报。及时完善宅基地审批办法，明确宅基地申请条件和办理时限，接受社会监督。
三是合理分配宅基地。严格执行“一户一宅”的法律规定。及时修订农村宅基地用地标准和农村人均建设用地空置标准。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地分配标准和宅基地申请条件。
（二）探索宅基地有偿退出机制
一是探索宅基地退出的多种形式。探索对农民自愿退出的闲置住房和宅基地给予补偿，制定科学合理的补偿标准。组织开展闲置宅基地、一户多宅的调查清理工作，坚决处理违法行为，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。健全农村社会保障体系，逐步剥离宅基地的保障性功能，为实现宅基地回收创造条件。在有需要的地方，推广宅基地换养老等回收模式。
二是有序开展进城农民宅基地退出工作。探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。现阶段，农民工落户城镇，是否放弃农村宅基地，必须尊重其本人的意愿，不得强制或变相强制收回。在土地确权的基础上，使农民的承包地财产权益显化，变为可交易的财产，通过流转等形式实现宅基地自由、有偿退出。
三是适当引导农民集中居住。根据地区总体建设规划，因地制宜开展新农村建设和新型农村社区建设，采用合理补偿、集中安置等多种形式，引导农民集中居住，节约利用土地。加快旧村改造，通过集中居住盘活存量建设用地。制定分类激励措施，鼓励农民边集中居住边腾退多余宅基地。农民在规划区域集中建房，新建住宅后退出老宅基地的，要确保如期拆除旧房，及时交回老宅基地。
（三）完善宅基地监督管理体制
一是健全宅基地管理制度。建立宅基地审批责任和过错追究制度，规范宅基地的审批和使用。建立相关主体共同责任机制。强化县乡两级政府、国土资源管理部门和村委会在宅基地管理中的协调合作，建立监督管理联动机制，落实工作责任，合力破解闲置难题。
二是加快宅基地确权工作。加快宅基地确权登记发证相关政策的研究，抓紧制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作计划，明确工作开展的时间和进度，尽快完成确权工作，确保登记发证到户，内容规范清楚。加强确权登记发证工作规范化建设，减少确权登记发证过程中的不规范行为。妥善处理宅基地权属争议，维护农民合法居住权益。
三是强化村民自治组织管理职能。宅基地是农民作为农村集体成员的财产权利，因此要充分发挥以村委会为核心的村民自治组织在宅基地民主管理中的作用，强化村民自治组织作为权利主体依法管理宅基地的职能，依法保障村集体的所有权能，加强对宅基地的监管。在权属调查和纠纷处理中，发挥村民自治和集体经济的主体地位，通过民主的程序和方式，实现村民依法自我管理。
（四）探索集体经营性建设用地入市制度
可以采取直接就地入市、调整到产业集中区入市、城中村地块整治后入市等三种形式。进一步盘活要素资源，为项目建设提供更充足的土地，为企业落地创造更便利的服务，大幅提高农民财产性收入。
四、结语：
在新型城镇化推进过程中，我们应充分发挥土地政策的调控和引导作用，做出系统谋划，缩小城乡差距，解决农村宅基地闲置问题。
参考文献：
[1]李金花，塔娜.我国农村闲置宅基地再利用问题研究[A] .理论界，2013年10期.
[2]张容军，段建南.湖南农村闲置宅基地调查与分析.湖南农业科学，2017年05期.
[3]吴逸越.简析对农村闲置宅基地及地上房屋的合理利用[J].经济与社会发展，2011年04期.
作者简介：言雪（1985-），女，工程师，大学本科，现在主要从事城乡规划设计工作。