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摘 要 党的十八届三中全会对深化农村产权制度改革作出了全面部署。但受现行法律和政策限制，我国农村产权还难以合法流转，闲置的农村住房及撂荒的土地日益增多，导致农村尤其是西部欠发达地区的农村出现大量“空心村”。农村产权流转必须突破错综复杂的产权、法律、政策和意识瓶颈，大胆进行制度创新，以此赋予农村和农民完整明晰的产权，逐步实现农村产权的自由流转。
关键词 农业经济 产权流转 产权制度
作者简介：袁斌，西华师范大学马克思主义学院马克思主义中国化专业研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-207-02
本文研究的案例城市Z市，是我国西部一个欠发达人口大市、农业大市，2013年该市总人口760万，其中农业人口统计数占到58.7%，具有一定典型性和代表性。调研发现，Z市自2012年启动统筹城乡改革试点，实践发现推进农村产权制度改革仍面临产权不明晰、资源难盘活、政策难突破、体系不健全等问题，导致农村产权流转交易数量少、推进难。
一、农村产权流转交易现状
（一）农村资源长期低效利用
一是土地大量撂荒。截至去年，Z市耕地撂荒面积达90.57万亩，占耕地总面积的20%；撂荒承包耕地的农户数34.88万户，占农户总数20.49%。其中，因举家外出务工而撂荒的比重最大，占撂荒面积47.97%；其次是劳动力缺乏导致，占23.40%。二是房屋大量闲置。从农村宅基地利用情况看，农房空置较多与“一户多宅”并存。如下表所示，调查的4个村农房平均空置率达11%，约5%的农户在农村拥有两处以上的宅基地。其中，在城买房和农房空置成正比，如D村，因地处远郊，基础设施落后，生活诸多不便，多达27%的人举家外出务工，在城买房者达23%，房屋空置率达17%，而房屋流转量为0。
（二）农民产权退出意愿较低
调查发现仅有中远郊村的少数村民愿意有偿退出承包地、宅基地，近郊村没有村民愿意退出。在农村房屋自主流转方面，仅有B村因新农村综合体建设打造旅游业，房屋进行了整村流转，其余调查村基本无流转发生。调查发现，大部分村民仍然将土地作为生活保障的“最后一根稻草”，而且对于近郊区尤其是已经纳入城市规划区内的村民来讲，对征地拆迁抱有很高期望，导致农民不愿退出承包地等财产权益。
（三）产权交易质量不高
据调查，Z市仅部分区县建立了农村产权流转交易服务中心。以B村为例，该村建立了农村产权流转交易服务站，但大多仅为挂牌，没有实际运作。当前农村产权主要存在转包、转让、入股、合作、互换等流转形式，以及租赁、抵押、拍卖等交易形式。但就全市来看，农村产权交易中介组织极为缺乏，一般都是通过政府招商引资找业主，然后再找农户协商的办法转让土地等产权，除产业基础较好、连片规模较大的地方外，多数没有建立起为业主和农民服务的流转中介服务组织；加之乡镇机构改革后，农经管理机构撤销，以农村承包合同管理为重要内容的农经管理职能并入乡镇政府职能，而乡镇缺乏专业管理人员，导致当前Z市农村产权流转交易总体上还是以自发状态为主，主要表现在农民自发多，有组织的少；口头协议多，书面协议少；小面积多，整村整社和整乡推进少。目前，Z市土地流转交易仅占土地总量的20%。
二、农村产权流转交易面临的难题与制约因素
（一）农村产权权属不明晰
农村产权长期以来存在定位不准与权属界定模糊的问题，导致确权颁证以及产权流转交易困难重重。一是在土地承包经营权方面，《农村土地承包法》允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》却没有赋予家庭承包经营权抵押和担保贷款的权利。并且部分地方由于土地流转，进行了整理调形，原有地形已被破坏，原有界标已被打乱，确权困难。二是宅基地使用权方面，《物权法》明确债务人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押，但又规定农村宅基地不得抵押，这使得农民住宅无法进行物权登记，农村住房流转市场无法发展起来。三是在农村集体财产产权方面，因相关法律法规对农村集体经济组织定义不明确、农村集体经济组织成员定义不明确，导致农村土地所有权主体缺位、农民转户后农村集体经济组织成员身份存废难以判定等问题。四是在农村集体林权方面，林权虽属农村集体所有，但法律对采伐有严格限制，其抵押权较难实现。五是在农村房屋产权方面，很多地方农村房屋证件缺失，有的一地多证，有的一证多地，有的无证有地，有的有证无地，有的违规建房，等等。六是在小型水利工程产权方面，承包地上修建的小型水利工程等公益设施，完全打乱了原有土地类别，设施使用权属经营管理者，但其占用的土地使用权又属于村集体或个人，长期下去，产生的租金、固定设施权属确定等会成为遗留问题；有的水利设施因整合了多个部门项目资金，权属不明，确权颁证工作难度大。上述问题涉及众多法律法规，处理起来非常复杂，稍有不慎极易引发农村群体矛盾。
（二）政策法规“红线制约”
如党的十八届三中全会提出“要慎重稳妥推进农村房屋财产权、林权、承包经营权流转抵押融资”，但《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律法规却设立了大量限制性规定：《物权法》规定，农房无法单独作为抵押品，必须“房地一体”，而宅基地使用权属于法律明令禁止的抵押品。《土地管理法》规定，农村房屋的转让必须同时符合2个条件：受让方必须是同村村民，受让方必须是无房户。因此农房只限在村集体内部有条件的流转，不允许城镇居民或外村人购买，在很大程度上限制了农房流转和抵押资产变现。《土地承包法》规定承包土地经营权受让人应当具有农业经营能力，可抵押的范围狭窄、价值太低，从根本上未形成市场化的大环境。据调查了解，顺庆区搬罾镇已基本完成房屋产权的确权颁证，但无一户能够凭房屋产权向金融机构融资。
（三）交易服务体系建设滞后 Z市个别地方虽然建立了农村产权流转交易平台，但并未真正发挥作用。一是受法律制约，土地承包经营权、农村房屋产权等流转交易受限，无法在服务平台进行抵押贷款等自由流转。二是制度体系不健全，农村产权的评估、抵押、担保体系尚未建立，产权交易的审查、监管体制不健全。如林权流转交易必须有评估机构评估，但全省除省林业厅下属两家专业评估机构外，尚无其它评估机构，且门槛高、收费高，极大制约了产权流转。三是农村新型经营体系不健全。四是金融部门为确保零风险设置了很多前置条件，如抵押贷款必须有担保公司担保，农民要缴纳担保费用和保证金，如Z市某区担保公司要向农民收取贷款额2.5%的担保费、10-20%的保证金，且贷款利率远高于银行正常利率。过高的费用让贷款农民望而却步。
（四）融资化险能力较差
一是农村征信体系不完善。二是农村产权抵押变现难。由于法律法规的制约，对于农民抵押的承包经营权、宅基地使用权、林权等，金融机构很难处置。如国家要求保障农民基本的生产生活权利，金融机构即使将农民的土地承包经营权、宅基地使用权收回也无法收储变现；《森林管理法》从保护林业资源入手，对林木实行采伐许可证制度，严格限制采伐。一旦无法获得采伐许可证，林权根本无法变现，设定于其上的林权抵押形同虚设。三是农业保险支持力度低。如金融机构对林权很难有效监管，而保险公司仅对火险投保；比如Z市某县开展生猪价格指数保险，银行对一养殖公司1万头生猪进行保险，收取保险费22.5万元，但因市场价格波动赔了21.5万元，基本无利可赚。
（五）地方财力压力巨大
一是确权颁证经费压力大。以调研的区县为例，仅确权登记颁证，每个村需30万元左右，中央财政仅对土地承包经营权确权给予每亩10元的补贴，对其他农村产权确权未予补贴，地方财政压力巨大。二是平台建设资金压力大。据测算，建一个县级农村产权交易平台，软硬件共需投入400万元建设费用。三是风险调控资金不足。农业风险调控资金仍显薄弱。成都市之所以农村产权制度改革推进快，一个重要原因就在于对确权后的土地设立了耕保基金，标准为每年300-400元/亩，而Z市财力有限，无力效仿。与此同时，Z等欠发达地区财政拿不出钱来成立农村产权抵押融资风险基金。
三、推进农村产权流转交易的对策建议
推进农村产权流转交易必须具备几个基本条件：明晰的产权、完善的交易服务体系、配套的政策和机制，以及政府的大力扶持。概括起来就是5个词：变法、还权、筑台、化险、创新。
（一）变法
党的十八大、十八届三中全会对改革作出了一系列新的要求和安排，但现行法律法规和政策与改革精神存在诸多矛盾冲突，导致地方改革受阻，心有余而力不足，必须进行相应修正和调整。当前，国家应对《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律法规的部分条款进行修订。
（二）还权
确权颁证是农村产权流转交易的基本前提，建议加大农村产权确权颁证力度。一是扩大确权范围。Z市在现有基础上两年内全面完成农村“七权”确权颁证目标。二是创新确权模式。在坚持政策底线、法律红线的基础上，个别情况特殊的地方，可因地制宜，采取村民自治、民主决策的办法，允许将农村产权股权量化到承包的基本单元，即可确权确地，也可确权确股。三是建立确权经费分级负担机制。确权经费以县（市、区）为主体，纳入本级财政预算，不足部分中央和省级财政应安排转移支付统筹解决。
（三）筑台
一是建立统一的农村产权交易流转服务平台。成立市场化运作的农村综合产权交易流转服务机构，负责农村综合产权交易流转信息的收集发布、组织交易流转、提供投融资服务、进行资产处置等。二是创新农村综合产权交易平台建立方式。以Z市为例，可依托成都市农村产权交易所，由市上牵头成立农村产权交易服务虚拟机构，直接链接成都产权交易所；也可由市上成立农村产权交易管理机构，依托现有的市产权交易中心，将农村综合产权流转交易业务打包进入其业务范畴。各县（市、区）设立分支机构，乡（镇、街道）设立联络站，形成省、市、县、乡、村一体的农村产权交易平台。三是完善配套机构和政策。设立农村综合产权流转监督管理机构，负责对农村产权进行登记和变更登记管理。建立农村产权价格形成机制和价值评估机制，培育农村产权评估中介组织、纠纷仲裁机构。
（四）化险
农村金融服务是实现农村产权流转交易必不可少的保障环节。一方面，要建立农村金融风险分担机制。县（市、区）政府应设立专项基金，对银行风险和让利进行补偿、贴息，并对抵押贷款实行年审制，在一定时期内对违约资产进行收储；将农村产权抵押贷款担保纳入Z市农业担保公司业务范畴；加强与保险公司协作，创新农村产权险种，充分发挥保险对农村产权融资的补偿保障作用。另一方面，要强化农村征信体系建设。加大农村信用文化建设，对信用进行全域评定，建立信用信息库，将信用等级与贷款贴息、担保及保险费减免、贷款额度和利率确定等进行挂钩，树立“穷也贷、富也贷，不讲信用不能贷”的观念意识。
（五）创新
一方面，对中央已经明确的，没有法律政策制约的改革事项，要本着“先易后难”的原则，尽快推进。另一方面，对法律政策尚未完全放开的改革事项，要深入研究，搞好试点。比如，建立农村产权放弃补偿机制，对自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地及其房屋的农户，给予合理补偿。
参考文献：
[1]周其仁.产权与制度变迁.北京大学出版社.2004.
[2]刘润秋.农村住房产权流转的瓶颈及政策建议.农村经济.2006（3）.
关键词 农业经济 产权流转 产权制度
作者简介：袁斌，西华师范大学马克思主义学院马克思主义中国化专业研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-207-02
本文研究的案例城市Z市，是我国西部一个欠发达人口大市、农业大市，2013年该市总人口760万，其中农业人口统计数占到58.7%，具有一定典型性和代表性。调研发现，Z市自2012年启动统筹城乡改革试点，实践发现推进农村产权制度改革仍面临产权不明晰、资源难盘活、政策难突破、体系不健全等问题，导致农村产权流转交易数量少、推进难。
一、农村产权流转交易现状
（一）农村资源长期低效利用
一是土地大量撂荒。截至去年，Z市耕地撂荒面积达90.57万亩，占耕地总面积的20%；撂荒承包耕地的农户数34.88万户，占农户总数20.49%。其中，因举家外出务工而撂荒的比重最大，占撂荒面积47.97%；其次是劳动力缺乏导致，占23.40%。二是房屋大量闲置。从农村宅基地利用情况看，农房空置较多与“一户多宅”并存。如下表所示，调查的4个村农房平均空置率达11%，约5%的农户在农村拥有两处以上的宅基地。其中，在城买房和农房空置成正比，如D村，因地处远郊，基础设施落后，生活诸多不便，多达27%的人举家外出务工，在城买房者达23%，房屋空置率达17%，而房屋流转量为0。
（二）农民产权退出意愿较低
调查发现仅有中远郊村的少数村民愿意有偿退出承包地、宅基地，近郊村没有村民愿意退出。在农村房屋自主流转方面，仅有B村因新农村综合体建设打造旅游业，房屋进行了整村流转，其余调查村基本无流转发生。调查发现，大部分村民仍然将土地作为生活保障的“最后一根稻草”，而且对于近郊区尤其是已经纳入城市规划区内的村民来讲，对征地拆迁抱有很高期望，导致农民不愿退出承包地等财产权益。
（三）产权交易质量不高
据调查，Z市仅部分区县建立了农村产权流转交易服务中心。以B村为例，该村建立了农村产权流转交易服务站，但大多仅为挂牌，没有实际运作。当前农村产权主要存在转包、转让、入股、合作、互换等流转形式，以及租赁、抵押、拍卖等交易形式。但就全市来看，农村产权交易中介组织极为缺乏，一般都是通过政府招商引资找业主，然后再找农户协商的办法转让土地等产权，除产业基础较好、连片规模较大的地方外，多数没有建立起为业主和农民服务的流转中介服务组织；加之乡镇机构改革后，农经管理机构撤销，以农村承包合同管理为重要内容的农经管理职能并入乡镇政府职能，而乡镇缺乏专业管理人员，导致当前Z市农村产权流转交易总体上还是以自发状态为主，主要表现在农民自发多，有组织的少；口头协议多，书面协议少；小面积多，整村整社和整乡推进少。目前，Z市土地流转交易仅占土地总量的20%。
二、农村产权流转交易面临的难题与制约因素
（一）农村产权权属不明晰
农村产权长期以来存在定位不准与权属界定模糊的问题，导致确权颁证以及产权流转交易困难重重。一是在土地承包经营权方面，《农村土地承包法》允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》却没有赋予家庭承包经营权抵押和担保贷款的权利。并且部分地方由于土地流转，进行了整理调形，原有地形已被破坏，原有界标已被打乱，确权困难。二是宅基地使用权方面，《物权法》明确债务人有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押，但又规定农村宅基地不得抵押，这使得农民住宅无法进行物权登记，农村住房流转市场无法发展起来。三是在农村集体财产产权方面，因相关法律法规对农村集体经济组织定义不明确、农村集体经济组织成员定义不明确，导致农村土地所有权主体缺位、农民转户后农村集体经济组织成员身份存废难以判定等问题。四是在农村集体林权方面，林权虽属农村集体所有，但法律对采伐有严格限制，其抵押权较难实现。五是在农村房屋产权方面，很多地方农村房屋证件缺失，有的一地多证，有的一证多地，有的无证有地，有的有证无地，有的违规建房，等等。六是在小型水利工程产权方面，承包地上修建的小型水利工程等公益设施，完全打乱了原有土地类别，设施使用权属经营管理者，但其占用的土地使用权又属于村集体或个人，长期下去，产生的租金、固定设施权属确定等会成为遗留问题；有的水利设施因整合了多个部门项目资金，权属不明，确权颁证工作难度大。上述问题涉及众多法律法规，处理起来非常复杂，稍有不慎极易引发农村群体矛盾。
（二）政策法规“红线制约”
如党的十八届三中全会提出“要慎重稳妥推进农村房屋财产权、林权、承包经营权流转抵押融资”，但《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律法规却设立了大量限制性规定：《物权法》规定，农房无法单独作为抵押品，必须“房地一体”，而宅基地使用权属于法律明令禁止的抵押品。《土地管理法》规定，农村房屋的转让必须同时符合2个条件：受让方必须是同村村民，受让方必须是无房户。因此农房只限在村集体内部有条件的流转，不允许城镇居民或外村人购买，在很大程度上限制了农房流转和抵押资产变现。《土地承包法》规定承包土地经营权受让人应当具有农业经营能力，可抵押的范围狭窄、价值太低，从根本上未形成市场化的大环境。据调查了解，顺庆区搬罾镇已基本完成房屋产权的确权颁证，但无一户能够凭房屋产权向金融机构融资。
（三）交易服务体系建设滞后 Z市个别地方虽然建立了农村产权流转交易平台，但并未真正发挥作用。一是受法律制约，土地承包经营权、农村房屋产权等流转交易受限，无法在服务平台进行抵押贷款等自由流转。二是制度体系不健全，农村产权的评估、抵押、担保体系尚未建立，产权交易的审查、监管体制不健全。如林权流转交易必须有评估机构评估，但全省除省林业厅下属两家专业评估机构外，尚无其它评估机构，且门槛高、收费高，极大制约了产权流转。三是农村新型经营体系不健全。四是金融部门为确保零风险设置了很多前置条件，如抵押贷款必须有担保公司担保，农民要缴纳担保费用和保证金，如Z市某区担保公司要向农民收取贷款额2.5%的担保费、10-20%的保证金，且贷款利率远高于银行正常利率。过高的费用让贷款农民望而却步。
（四）融资化险能力较差
一是农村征信体系不完善。二是农村产权抵押变现难。由于法律法规的制约，对于农民抵押的承包经营权、宅基地使用权、林权等，金融机构很难处置。如国家要求保障农民基本的生产生活权利，金融机构即使将农民的土地承包经营权、宅基地使用权收回也无法收储变现；《森林管理法》从保护林业资源入手，对林木实行采伐许可证制度，严格限制采伐。一旦无法获得采伐许可证，林权根本无法变现，设定于其上的林权抵押形同虚设。三是农业保险支持力度低。如金融机构对林权很难有效监管，而保险公司仅对火险投保；比如Z市某县开展生猪价格指数保险，银行对一养殖公司1万头生猪进行保险，收取保险费22.5万元，但因市场价格波动赔了21.5万元，基本无利可赚。
（五）地方财力压力巨大
一是确权颁证经费压力大。以调研的区县为例，仅确权登记颁证，每个村需30万元左右，中央财政仅对土地承包经营权确权给予每亩10元的补贴，对其他农村产权确权未予补贴，地方财政压力巨大。二是平台建设资金压力大。据测算，建一个县级农村产权交易平台，软硬件共需投入400万元建设费用。三是风险调控资金不足。农业风险调控资金仍显薄弱。成都市之所以农村产权制度改革推进快，一个重要原因就在于对确权后的土地设立了耕保基金，标准为每年300-400元/亩，而Z市财力有限，无力效仿。与此同时，Z等欠发达地区财政拿不出钱来成立农村产权抵押融资风险基金。
三、推进农村产权流转交易的对策建议
推进农村产权流转交易必须具备几个基本条件：明晰的产权、完善的交易服务体系、配套的政策和机制，以及政府的大力扶持。概括起来就是5个词：变法、还权、筑台、化险、创新。
（一）变法
党的十八大、十八届三中全会对改革作出了一系列新的要求和安排，但现行法律法规和政策与改革精神存在诸多矛盾冲突，导致地方改革受阻，心有余而力不足，必须进行相应修正和调整。当前，国家应对《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律法规的部分条款进行修订。
（二）还权
确权颁证是农村产权流转交易的基本前提，建议加大农村产权确权颁证力度。一是扩大确权范围。Z市在现有基础上两年内全面完成农村“七权”确权颁证目标。二是创新确权模式。在坚持政策底线、法律红线的基础上，个别情况特殊的地方，可因地制宜，采取村民自治、民主决策的办法，允许将农村产权股权量化到承包的基本单元，即可确权确地，也可确权确股。三是建立确权经费分级负担机制。确权经费以县（市、区）为主体，纳入本级财政预算，不足部分中央和省级财政应安排转移支付统筹解决。
（三）筑台
一是建立统一的农村产权交易流转服务平台。成立市场化运作的农村综合产权交易流转服务机构，负责农村综合产权交易流转信息的收集发布、组织交易流转、提供投融资服务、进行资产处置等。二是创新农村综合产权交易平台建立方式。以Z市为例，可依托成都市农村产权交易所，由市上牵头成立农村产权交易服务虚拟机构，直接链接成都产权交易所；也可由市上成立农村产权交易管理机构，依托现有的市产权交易中心，将农村综合产权流转交易业务打包进入其业务范畴。各县（市、区）设立分支机构，乡（镇、街道）设立联络站，形成省、市、县、乡、村一体的农村产权交易平台。三是完善配套机构和政策。设立农村综合产权流转监督管理机构，负责对农村产权进行登记和变更登记管理。建立农村产权价格形成机制和价值评估机制，培育农村产权评估中介组织、纠纷仲裁机构。
（四）化险
农村金融服务是实现农村产权流转交易必不可少的保障环节。一方面，要建立农村金融风险分担机制。县（市、区）政府应设立专项基金，对银行风险和让利进行补偿、贴息，并对抵押贷款实行年审制，在一定时期内对违约资产进行收储；将农村产权抵押贷款担保纳入Z市农业担保公司业务范畴；加强与保险公司协作，创新农村产权险种，充分发挥保险对农村产权融资的补偿保障作用。另一方面，要强化农村征信体系建设。加大农村信用文化建设，对信用进行全域评定，建立信用信息库，将信用等级与贷款贴息、担保及保险费减免、贷款额度和利率确定等进行挂钩，树立“穷也贷、富也贷，不讲信用不能贷”的观念意识。
（五）创新
一方面，对中央已经明确的，没有法律政策制约的改革事项，要本着“先易后难”的原则，尽快推进。另一方面，对法律政策尚未完全放开的改革事项，要深入研究，搞好试点。比如，建立农村产权放弃补偿机制，对自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地及其房屋的农户，给予合理补偿。
参考文献：
[1]周其仁.产权与制度变迁.北京大学出版社.2004.
[2]刘润秋.农村住房产权流转的瓶颈及政策建议.农村经济.2006（3）.