[摘 要] 城中村改造成为很多城市城市化进程和提升城市形象的重要组成部分,但是在城中村改造过程中出现了很多亟待解决的问题,这其中城中村村名权益的保障又成为这些问题的核心;本文从制度角度对西安市城中村改造村民的权益进行了探讨。
　　[关键词]城中村 博弈
　　
　　1.问题引出
　　自2002年西安市正式启动城中村改造工作以来,截止到2009年4月,已整村拆除55个村,涉及26710户90523人,拆除房屋面积932.88万平方米计划建设安置房53433套,在建安置房351万平方米。2009年,西安市投资75亿元进行城中村和棚户区改造工作,计划投资50亿元,完成28个城中村共计350万平方米的整村拆除工作,其中二环路内整村拆除16个村。开工建设200万平方米的安置房,竣工面积60万平方米,回迁6个村共3315户、9298人。同时,投资25亿元启动6个棚户区项目和原拆迁项目扫尾共计130万平方米的拆迁安置工作。根据相关统计数据目前西安市城中村和棚户区改造项目的拆迁过渡群众已达16.6万人,力争年内实现6个村回迁,城中村和棚户区的回迁总人数达到15972人。为确保群众按期回迁,西安市将把回迁安置作为城改工作的重中之重,当年拆迁、当年建设。
　　通过整村拆迁改造,使城市面貌发生了改变,村民也得到了实惠。但由于城中村改造涉及面广、政策性强,又关系到老百姓的切身利益,情况比较复杂,目前还面临着许多困难和问题,特别是有关补偿方面的问题更是层出不穷。实际上,西安市在2006年出台的《西安市城中村改造管理办法》就明确规定了补偿标准:城中村房屋拆迁时,将实行产权调换和货币补偿两种补偿安置方式,被拆迁人可以自主选择。实行货币补偿的,根据被拆迁房屋的区位、使用性质、产权建筑面积、房屋结构等因素,以房屋市场评估价确定补偿数额;实行房屋产权调换的,以转户前城中村在册户籍人口为依据,人均建筑安置面积原则上不少于65平方米,并结合原房屋产权建筑面积进行安置。为保障被拆迁人的合法权益,《管理办法》明确要求被拆迁人在外自行过渡的期限不得超过30个月,超过拆迁安置补偿协议所规定过渡期限的,从逾期之月起由改造实施主体按不低于原过渡补助费的两倍向被拆迁人支付过渡补偿费,超过6个月的,从第7个月起按不低于原标准的三倍支付过渡费。
　　2.存在的问题
　　通过以上论述可以看出村民的权利得到了保障,但是由于补偿存在差异性,导致不公平现象的诞生,从而引发纠纷。具体问题如下:
　　2.1补偿费用太低
　　根据2008年的一项调查结果显示,村民拿到土地补偿费大部分将其用于家庭日常费用支出及购置房产,这两项之和占到总数的66%,对500户被征地村民进行的典型调查,2005年这些被征地村民人均补偿按照当地目前的物价水平,仅能维持两年半的基本生活。这一补偿额无论是相对于村民留用土地的预期收益而言,还是相对于政府出让征用土地后的收益而言都偏低,严重偏离了土地的市场价格。
　　2.2制度缺陷导致的补偿不公平
　　法律规定的最低补偿与最高补偿标准相差3倍,客观上为低价补偿留下了很大的操作空间。这样,政府和开发商可以用行政手段按计划经济的方式低价征地,再按市场经济模式以土地的市场价格有偿出让土地,征地与供地之间的巨大差额由政府和开发商获得,使被征地农民心理无法平衡。征地低成本,供地高收益成为诱发地方政府和开发商大量征地的利益驱动,是导致征地行为大量发生乃至泛滥的根源。同时,由于测算依据不全面,相邻地价相差悬殊,导致城中村村民之间的分配比较混乱,不同村进行分配的依据相差很大,农业户口、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据,而不同的依据会产生错综复杂的矛盾。
　　3.原因分析
　　依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:征用土地按土地的原用途给予补偿,其补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍。这种传统的征用土地的补偿标准都是着眼于农地的生产性功能,仅包括基于原农业用途的土地补偿费、普遍意义上的劳动力安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,对于农地能够为农民提供的基本社会保障功能和作为非农用资产增值功能考虑不足或没有考虑。现有征地制度的弊端表现如下:
　　3.1以产值作为补偿标准不尽合理
　　首先,产值是产出品价值,包括物质费用、劳动力价值转移和利润三大块,所以产值高并不等于新增价值大或利润高,产值的高低并不能完全等同于收益的大小;其次,产值不能反映耕地所在位置和土地级别,同一地段的土地不论是荒芜还是种植何种农作物,其土地价值应该是一样的;再次,实践中由于土地利用结构变动大,同一块地不同年间产值差异悬殊,尤其是征地当年与前三年的种养结构差异所导致的产值差异。
　　3.2征地补偿标准中未包含土地价值的增值部分,城中村村民未享受城镇化带来的好处
　　土地是稀缺性资源,其市场价格包括生产的边际成本和资源的稀缺成本。征用土地的稀缺成本在市场经济下会随着数量的减少而不断上升。根据马克思的地租分配理论,级差地租I应归土地所有者拥有,级差地租II应归土地所有者和征地者共同所有。依据土地供求理论,土地征用后之所以会产生增值,是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两方面造成的,增值部分理所应当包括两种形态的级差地租。因此,对增值部分的分配应考虑城中村村民的利益,而现行补偿相对于政府出让征用土地的收益而言,没有包含土地增值收益部分,因此城中村村民并未享受城镇化带来的好处。
　　3.3城中村改造村民的长远利益得不到保障
　　对大部分城中村村民来说,失去了土地也就意味着失去了最根本的就业岗位。城中村村民向非农就业转移过程中,除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外,由于大多数城中村村民的文化素质和劳动技能普遍很低,在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势,难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力,尤为突出。
　　4.解决对策
　　4.1从制度上构建地方政府和城中村改造村民的利益相关体
　　目前的城中村改造的三方——地方政府、开发商和村民处于一个特定的利益博弈体系中,在这个体系中开发商和村民是利益对立的博弈主体,地方政府是利益攸关的第三方。本来在这个二元博弈体系中分散的村民处于弱势,开发商处于强势,如果没有地方政府的参与,开发商会获得超额收益;所以需要政府来保证村民的权益。在目前的政策下,地方政府重视政绩,更加关心城中村改造的结果,而结果是开发商何时能改造完成。所以,从这个角度来说地方政府和开发商容易形成利益相关体,从而导致村民在这个博弈体系中更加弱势,利益更得不到保证。所以,要从制度上打破这种地方政府和开发商的利益相关体,转而构建地方政府和村民的相关体以保障村民的权益。
　　4.2保障村民的长期和短期利益
　　目前的补偿标准是对城中村村民的短期补偿,对其进行住房和货币补偿,但是并未涉及长期补偿,所以应考虑在短期补偿的基础上对村民给与长期补偿。
　　首先,应该对城中村土地进行正确度量。现在城中村土地多采用拍卖的形式,表面上看定价似乎非常的合理和公正。其实不然。公平包括几个环节,起点的公平,过程的公平,规则的公平和结果的公平。土地价值的准确度量是整个土地定价工作的起点,未来土地价值的分配是结果,仅仅只有拍卖这个形式的貌似公正是远远不够的。因此,土地价值的正确度量是至关重要的。根据地租理论,对于城中村土地而言,土地的区位是决定地租高低的主要原因,因此在确定土地级别时由土地的区位条件和收益决定。由于农地的不同用途对土地所有者和土地使用者所产生的效益不同,因而其流转的价格也有所不同。
　　其次,应该对城中村村民的长期利益给予补偿。城中村改造村民有很多是既无知识又无技术加之年龄超过35岁的就业弱势群体,城中村改造完成后这些人失去了原有的生活基础(土地和房租所得),就业也非常困难。这样,城中村村民的长期利益的不到保障。所以为了保障城中村村民的长期利益,应该由政府和开发商对城中村村民进行长期规划,以保障其长远利益。例如,开发商在以后的开发过程中优先录用本城中村村民中的弱势就业群体,开发完成后优先录用本城中村村民中的弱势就业群体参加物业和安保等工作。