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[摘要]减刑作为一种普遍使用的刑事奖励制度,是我国惩办与宽大、惩罚与改造相结合政策以及实行人道主义的具体体现。随着我国司法制度的改革,我国减刑制度在实践中的贯彻执行方面得到了很大发展。但由于立法不健全等原因,检察机关对刑罚执行特别是减刑进行法律监督存在困难。本文试就容易滋生腐败、权钱交易问题的减刑方面进行分析,剖析检察监督工作的不足和薄弱点,并结合当前实践提出若干思考问题
[关键词]减刑;监督;执行机关;检察机关
一、减刑制度的法律性质
有学者认为,减刑过程中既包含行政行为也包含了刑事行为。刑罚执行机关对罪犯进行行政审核,包括是否有立功或者重大立功表现,是否曾经受过行政处罚、受过何等行政处罚等情况并决定其是否能被提请呈报减刑。故说减刑工作的前期是行政行为,而之后刑罚执行机关向法院提请减刑建议书后,则启动了刑事审判程序,其后的工作和程序都要遵循刑事诉讼法的相关规定。
另外一种观点认为,减刑是一种特殊的刑事奖励。减刑活动的主体是刑罚执行机关对罪犯表现的审核认定及提请法院予以裁定。但减刑不是罪犯的权利,使其又不同于行政法中的受益型法律行为。减刑是减去义务,而一般的刑事活动是惩罚罪犯并剥夺权利的行为。所以减刑不同于一般的刑事活动。这就决定了罪犯在减刑过程中既没有类似刑事诉讼中的权利,也没有行政法中的权利。
笔者赞同第二种观点,减刑是一种特殊的刑事行为,在减刑中始终贯彻着刑法的强制性。减刑不是权利。
二、减刑的现状及认知
减刑作为一项制度是我国惩办与宽大、惩罚与改造相结合政策以及实行人道主义的具体体现。随着我国司法制度的改革,我国减刑制度在实践中得到了很大发展,也积累了丰富的实践经验。据统计,全国范围内获得减刑的人数逐年增加,减刑适用率呈逐年递增的趋势,减刑的总体比例约占在押犯总数的四分之一。我们知道,减刑的目的是为了鼓励罪犯改过。因此,裁定减刑的机关——人民法院,应有着专业的法律知识,同时了解该罪犯的改造情况,因为减刑工作并非只是判断是否符合法定条件那么简单,而是一项包含刑法学、矫正学、社会学、心理学、生理学等在内的工作,它决定了罪犯是否把减刑看作是对积极改造的奖励,并把它作为努力改造的驱动力。
目前我国法律规定,作为最了解罪犯改造情况的刑罚执行机关(监狱、看守所),其工作人员天天面对着罪犯,罪犯改造中的一举一动都在他们的视线之内,平日积累了丰富的管理经验和深入地了解罪犯的个体情况,从罪犯的表现到其内心悔罪与否,都在监管人员的掌握之中,却仅有权对罪犯作出是否提请呈报减刑的决定;而作为裁定减刑的机关——人民法院,实际上对罪犯的改造表现了解并不深入,却只根据书面材料了解罪犯的受奖受罚情况,对罪犯的了解也只停留在一份书面的材料之上,其所见所闻比较片面甚至可能是虚假的。因此这种情况也给减刑的实践工作带来了一定的困惑。有人提出在现行减刑制度中,监管机关决定是否提请减刑,法院根据提请减刑建议书对罪犯作出是否减刑、减去多少刑期的决定,这其中缺少监督和约束。在实践中应该要加强检察院对从呈报减刑到裁定减刑整个过程活动进行监督,使得法院的裁定减刑慎之又慎,否则将影响到对罪犯的减刑缺少监督和约束,会影响减刑的公平性。
笔者认为,总体而言,执行机关和人民法院在对罪犯办理减刑的实际工作中,绝大部分干警能够秉公执法,正确履行惩罚和改造罪犯的法定职责,从而确保了刑罚执行工作的公正性、客观性和严肃性。但也应该看到在减刑办理工作中,个别司法工作人员出于利益驱动,或者其他私情私利,弄虚作假,故意违背事实和法律的规定,对于不符合法律规定的减刑条件罪犯,也予以申报、裁定减刑,甚至出现“拿钱买刑”、“以钱赎刑”的现象,严重影响国家对罪犯改造工作的正常进行,破坏了刑事判决、刑事监管的严肃性。一些被违法减刑后出监的罪犯逍遥法外,在社会上蔑视法律,继续犯罪危害社会,这些行为不仅损害法制尊严和司法机关的形象,而且破坏了刑罚执行的严肃性,使犯罪分子得不到应有的制裁。产生以上问题的原因是少数干警自身的素质和品格存在问题,但也反映出我们的监督制度本身存在缺陷。笔者认为减刑工作在实际中有以下问题:
(一)现行立法对于减刑的规定较为原则,缺乏可操作性。因此各省、自治区、直辖市根据各地情况制定出各自的细则、实施意见、通知等有关减刑的具体制度,各不相同;实际上在地方,正是这些地方法规发挥着决定作用,才有碍减刑在全国的统一适用,造成各地减刑在实际中的差异。
(二)决定减刑的程序不公开、不透明,随意性较大。虽然各刑罚执行机关在规范减刑的工作中做了大量努力,但是仍然存在程序上不统一,操作上不规范的问题。如在监狱的申报减刑过程中,必须以罪犯的百分考核为基础,分数高才能获得减刑申报的资格;而在看守所的申报减刑过程中并没有此规定。可以说,是否存在悔改表现这一减刑的标准,更多来自于看守所监管干警的主观判断。
(三)提请机关与决定机关脱节,决定机关无法对执行机关提出的拟减刑人员的现实表现进行考核,仅凭提请机关提供的书面材料进行审核,一般是提请机关怎么说,决定机关就怎么裁定和决定,造成提出减刑建议的执行机关、裁定减刑的决定机关权利过大。
三、减刑监督工作中存在的问题
针对以上问题,除了完善立法之外,最重要的就是急需检察机关对此工作形成强有力的法律监督,即通过加大监督力度,强化刑罚执行的监督,尽力弥补刑罚执行程序上的缺陷。目前,法律对减刑的监督工作中存在几个问题:
(一)现行法律规定检察机关对减刑的监督是一种“后监督”。刑诉法第222条规定:“人民检察院认为法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”可见刑事诉讼法赋予检察机关这种监督,实质是一种“事后监督”,即在审判、执行机关的制约下的工作,检察监督是基于执行机关、决定机关已经发生或确定的后果这样一个事实开展的执行监督活动。笔者认为,从司法现实分析,这种“事后监督”是一种不完整的监督,一是由于监督的时间被置后,检察机关即使提出了纠正意见,但由于裁定已经生效执行,有的罪犯已经减去余刑或者罪犯已经出监,客观上给监督工作造成一定的难度;二是由于法律对决定机关将相关文书送达检察机关并没有具体明确的规定。司法实际中往往是决定机关一般没有及时将文书送达检察机关,有的单位甚至在文书生效半年后才送达,使检察机关的监督完全失去了意义,即使事后检察机关提出的纠正意见也经常只能是形式上的事后监督,监督的效果大打折扣;三是即使送达较及时,检察机关驻所检察室接到减刑的裁定书后,着手审查、调查后再提出纠正意见也往往超过了20日,人民法院即以超过法定纠正期限20日为由而裁定驳回不予受理,使监督工作无法有效开展。
(二)检察机关对刑罚执行机关呈报、决定机关裁定减刑的监督方式规定不力。我们知道减刑的裁定与刑事裁判的本质是相同的,检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉,必然启动再审程序。但刑事诉讼法对于减刑的监督方式由抗诉改为提出纠正意见,直接影响了监督的力度和效果,因为提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理,但做出的却是最终裁定。检察机关面对的是人民法院已经发生法律效力的裁定,以检察监督权制约同样具有国家性的法律文书,从形式上说是一种工作上的滞后,从本质和实践而言,是机制的滞后。笔者认为,减刑是变更刑罚执行期限的裁定,这种裁定更需要强有力的监督。因为,在刑事诉讼追究被告人刑事责任的过程中,尚有侦查机关的侦查、检察机关的审查批捕、审查起诉、审判机关的判决,期间还有律师参与其中,可以说,政法机关的配合和制约贯穿其中;而在减刑程序的过程中,从现有法律规定来看,提请权完全掌握在刑罚执行机关手中,裁定权则掌握在审判机关手中。所以检察机关在其中的监督非常重要,一方面,可以保证减刑落实的公正性;另一方面,也是防止国家机关对于处于弱势地位的罪犯合法权利的侵犯。因此,笔者认为,当前实际表现为——与如此重要的监督作用相矛盾的则是现有法律对监督方式规定不力。
(三)监督的程序和监督的主要内容不够明确、不够规范。我国《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规对监所检察的监督权如何行使规定的不具体、不明确,操作性差,导致对减刑的监督更是缺乏有效的可操作规定,主要体现在:其一,法律对监管活动的监督基本上没有涉及,对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定,无形中降低了监督的法律地位和权威性;其二,检察机关何时介入监督,监督的程度如何,被监督机关应提供的具体材料、检察机关如何体现监督的过程和结果等等,现有法律都没有具体明确的规定,实践中各地各单位操作的过程、内容不一;其三,监督与被监督的错位。如刑事诉讼法第222条规定:“人民检察院认为法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”而犯罪分子的减刑由中级人民法院组成合议庭进行审理。其审理后的裁定结果是否恰当、是否符合法律规定,应由中级人民法院的同级人民检察院进行监督,这样对执行机关实际监督的基层人民检察院,却对裁定的正确、恰当与否无权进行监督。
四、建立减刑监督机制的探索和思考
从法律监督本质而言,监督是一种手段而非目的。由于现有法律法规对减刑制度的不尽完善,笔者以为,可以从几个方面来加强监督:
一是变事后监督为全程监督。检察机关对刑罚变更执行的全过程进行监督,即检察机关在对减刑申报、裁定的整个过程中都要随时介入,监所检察人员可以参加执行机关对减刑的审核活动,认为不符合法定减刑条件,应随时提出建议;检察机关要建立与在押人员的随时约谈制度,全面掌握被监管人员的情况及是否有违法情况发生;如果需要,执行机关应向检察机关提供证明相关罪犯符合减刑的实体材料,以确保对罪犯的减刑活动是否依法进行。
二是实行减刑的“阳光工程”,即落实公示制度。看守所、监狱应对每一次所要呈报的减刑人员名单及其原因,先在狱所内通过广播、告示等形式告之全体监管干警及在押犯,然后对这些人员进行公示。公示期间,无论干警还是在押犯可以通过各种方式对这些人员进行监督。若有异议或有检举揭发材料可以通过各种渠道向驻所检察人员或狱所领导或监区干警反映。对反馈的情况,狱所领导及驻所检察人员认真核查,不搞形式主义。这样,既增加了执行的透明度,也显示公开、公平、公正的原则,杜绝了暗箱操作,同时对狱所内的在押犯也起到了一定的鞭策作用。
三是试行公开开庭审理或者对减刑的公开听证。按照《刑法》第79条的规定,对减刑的案件,由中级以上人民法院组成和议庭审理,这种审理本身包括书面审理和开庭审理两种形式,而法律并未规定减刑、假释案件只能实行书面审理。尝试对减刑案件的开庭审理,检察机关在其中以法律监督者的身份参加了审理,当庭发表意见,将会取得很好的法律效果和社会效果。此外,试行对减刑申报案件的公开听证,将减刑的条件公开,对拟减刑的人员实行公开听证,这样大大增加了执法透明度,避免了违法操作,完善了对减刑执行的监督审核机制。
结语:综上所述,我国的减刑制度在改造罪犯、预防犯罪等方面起到了不可替代的作用。但是随着社会进步和司法改革的发展,我国现行的减刑制度,在规定、执行和监督等方面都存在着一些问题,值得从事理论和实务的法律工作者进一步思考。
[作者简介]阙贵长,温州市泰顺县人民检察院。
[关键词]减刑;监督;执行机关;检察机关
一、减刑制度的法律性质
有学者认为,减刑过程中既包含行政行为也包含了刑事行为。刑罚执行机关对罪犯进行行政审核,包括是否有立功或者重大立功表现,是否曾经受过行政处罚、受过何等行政处罚等情况并决定其是否能被提请呈报减刑。故说减刑工作的前期是行政行为,而之后刑罚执行机关向法院提请减刑建议书后,则启动了刑事审判程序,其后的工作和程序都要遵循刑事诉讼法的相关规定。
另外一种观点认为,减刑是一种特殊的刑事奖励。减刑活动的主体是刑罚执行机关对罪犯表现的审核认定及提请法院予以裁定。但减刑不是罪犯的权利,使其又不同于行政法中的受益型法律行为。减刑是减去义务,而一般的刑事活动是惩罚罪犯并剥夺权利的行为。所以减刑不同于一般的刑事活动。这就决定了罪犯在减刑过程中既没有类似刑事诉讼中的权利,也没有行政法中的权利。
笔者赞同第二种观点,减刑是一种特殊的刑事行为,在减刑中始终贯彻着刑法的强制性。减刑不是权利。
二、减刑的现状及认知
减刑作为一项制度是我国惩办与宽大、惩罚与改造相结合政策以及实行人道主义的具体体现。随着我国司法制度的改革,我国减刑制度在实践中得到了很大发展,也积累了丰富的实践经验。据统计,全国范围内获得减刑的人数逐年增加,减刑适用率呈逐年递增的趋势,减刑的总体比例约占在押犯总数的四分之一。我们知道,减刑的目的是为了鼓励罪犯改过。因此,裁定减刑的机关——人民法院,应有着专业的法律知识,同时了解该罪犯的改造情况,因为减刑工作并非只是判断是否符合法定条件那么简单,而是一项包含刑法学、矫正学、社会学、心理学、生理学等在内的工作,它决定了罪犯是否把减刑看作是对积极改造的奖励,并把它作为努力改造的驱动力。
目前我国法律规定,作为最了解罪犯改造情况的刑罚执行机关(监狱、看守所),其工作人员天天面对着罪犯,罪犯改造中的一举一动都在他们的视线之内,平日积累了丰富的管理经验和深入地了解罪犯的个体情况,从罪犯的表现到其内心悔罪与否,都在监管人员的掌握之中,却仅有权对罪犯作出是否提请呈报减刑的决定;而作为裁定减刑的机关——人民法院,实际上对罪犯的改造表现了解并不深入,却只根据书面材料了解罪犯的受奖受罚情况,对罪犯的了解也只停留在一份书面的材料之上,其所见所闻比较片面甚至可能是虚假的。因此这种情况也给减刑的实践工作带来了一定的困惑。有人提出在现行减刑制度中,监管机关决定是否提请减刑,法院根据提请减刑建议书对罪犯作出是否减刑、减去多少刑期的决定,这其中缺少监督和约束。在实践中应该要加强检察院对从呈报减刑到裁定减刑整个过程活动进行监督,使得法院的裁定减刑慎之又慎,否则将影响到对罪犯的减刑缺少监督和约束,会影响减刑的公平性。
笔者认为,总体而言,执行机关和人民法院在对罪犯办理减刑的实际工作中,绝大部分干警能够秉公执法,正确履行惩罚和改造罪犯的法定职责,从而确保了刑罚执行工作的公正性、客观性和严肃性。但也应该看到在减刑办理工作中,个别司法工作人员出于利益驱动,或者其他私情私利,弄虚作假,故意违背事实和法律的规定,对于不符合法律规定的减刑条件罪犯,也予以申报、裁定减刑,甚至出现“拿钱买刑”、“以钱赎刑”的现象,严重影响国家对罪犯改造工作的正常进行,破坏了刑事判决、刑事监管的严肃性。一些被违法减刑后出监的罪犯逍遥法外,在社会上蔑视法律,继续犯罪危害社会,这些行为不仅损害法制尊严和司法机关的形象,而且破坏了刑罚执行的严肃性,使犯罪分子得不到应有的制裁。产生以上问题的原因是少数干警自身的素质和品格存在问题,但也反映出我们的监督制度本身存在缺陷。笔者认为减刑工作在实际中有以下问题:
(一)现行立法对于减刑的规定较为原则,缺乏可操作性。因此各省、自治区、直辖市根据各地情况制定出各自的细则、实施意见、通知等有关减刑的具体制度,各不相同;实际上在地方,正是这些地方法规发挥着决定作用,才有碍减刑在全国的统一适用,造成各地减刑在实际中的差异。
(二)决定减刑的程序不公开、不透明,随意性较大。虽然各刑罚执行机关在规范减刑的工作中做了大量努力,但是仍然存在程序上不统一,操作上不规范的问题。如在监狱的申报减刑过程中,必须以罪犯的百分考核为基础,分数高才能获得减刑申报的资格;而在看守所的申报减刑过程中并没有此规定。可以说,是否存在悔改表现这一减刑的标准,更多来自于看守所监管干警的主观判断。
(三)提请机关与决定机关脱节,决定机关无法对执行机关提出的拟减刑人员的现实表现进行考核,仅凭提请机关提供的书面材料进行审核,一般是提请机关怎么说,决定机关就怎么裁定和决定,造成提出减刑建议的执行机关、裁定减刑的决定机关权利过大。
三、减刑监督工作中存在的问题
针对以上问题,除了完善立法之外,最重要的就是急需检察机关对此工作形成强有力的法律监督,即通过加大监督力度,强化刑罚执行的监督,尽力弥补刑罚执行程序上的缺陷。目前,法律对减刑的监督工作中存在几个问题:
(一)现行法律规定检察机关对减刑的监督是一种“后监督”。刑诉法第222条规定:“人民检察院认为法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”可见刑事诉讼法赋予检察机关这种监督,实质是一种“事后监督”,即在审判、执行机关的制约下的工作,检察监督是基于执行机关、决定机关已经发生或确定的后果这样一个事实开展的执行监督活动。笔者认为,从司法现实分析,这种“事后监督”是一种不完整的监督,一是由于监督的时间被置后,检察机关即使提出了纠正意见,但由于裁定已经生效执行,有的罪犯已经减去余刑或者罪犯已经出监,客观上给监督工作造成一定的难度;二是由于法律对决定机关将相关文书送达检察机关并没有具体明确的规定。司法实际中往往是决定机关一般没有及时将文书送达检察机关,有的单位甚至在文书生效半年后才送达,使检察机关的监督完全失去了意义,即使事后检察机关提出的纠正意见也经常只能是形式上的事后监督,监督的效果大打折扣;三是即使送达较及时,检察机关驻所检察室接到减刑的裁定书后,着手审查、调查后再提出纠正意见也往往超过了20日,人民法院即以超过法定纠正期限20日为由而裁定驳回不予受理,使监督工作无法有效开展。
(二)检察机关对刑罚执行机关呈报、决定机关裁定减刑的监督方式规定不力。我们知道减刑的裁定与刑事裁判的本质是相同的,检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉,必然启动再审程序。但刑事诉讼法对于减刑的监督方式由抗诉改为提出纠正意见,直接影响了监督的力度和效果,因为提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理,但做出的却是最终裁定。检察机关面对的是人民法院已经发生法律效力的裁定,以检察监督权制约同样具有国家性的法律文书,从形式上说是一种工作上的滞后,从本质和实践而言,是机制的滞后。笔者认为,减刑是变更刑罚执行期限的裁定,这种裁定更需要强有力的监督。因为,在刑事诉讼追究被告人刑事责任的过程中,尚有侦查机关的侦查、检察机关的审查批捕、审查起诉、审判机关的判决,期间还有律师参与其中,可以说,政法机关的配合和制约贯穿其中;而在减刑程序的过程中,从现有法律规定来看,提请权完全掌握在刑罚执行机关手中,裁定权则掌握在审判机关手中。所以检察机关在其中的监督非常重要,一方面,可以保证减刑落实的公正性;另一方面,也是防止国家机关对于处于弱势地位的罪犯合法权利的侵犯。因此,笔者认为,当前实际表现为——与如此重要的监督作用相矛盾的则是现有法律对监督方式规定不力。
(三)监督的程序和监督的主要内容不够明确、不够规范。我国《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规对监所检察的监督权如何行使规定的不具体、不明确,操作性差,导致对减刑的监督更是缺乏有效的可操作规定,主要体现在:其一,法律对监管活动的监督基本上没有涉及,对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定,无形中降低了监督的法律地位和权威性;其二,检察机关何时介入监督,监督的程度如何,被监督机关应提供的具体材料、检察机关如何体现监督的过程和结果等等,现有法律都没有具体明确的规定,实践中各地各单位操作的过程、内容不一;其三,监督与被监督的错位。如刑事诉讼法第222条规定:“人民检察院认为法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”而犯罪分子的减刑由中级人民法院组成合议庭进行审理。其审理后的裁定结果是否恰当、是否符合法律规定,应由中级人民法院的同级人民检察院进行监督,这样对执行机关实际监督的基层人民检察院,却对裁定的正确、恰当与否无权进行监督。
四、建立减刑监督机制的探索和思考
从法律监督本质而言,监督是一种手段而非目的。由于现有法律法规对减刑制度的不尽完善,笔者以为,可以从几个方面来加强监督:
一是变事后监督为全程监督。检察机关对刑罚变更执行的全过程进行监督,即检察机关在对减刑申报、裁定的整个过程中都要随时介入,监所检察人员可以参加执行机关对减刑的审核活动,认为不符合法定减刑条件,应随时提出建议;检察机关要建立与在押人员的随时约谈制度,全面掌握被监管人员的情况及是否有违法情况发生;如果需要,执行机关应向检察机关提供证明相关罪犯符合减刑的实体材料,以确保对罪犯的减刑活动是否依法进行。
二是实行减刑的“阳光工程”,即落实公示制度。看守所、监狱应对每一次所要呈报的减刑人员名单及其原因,先在狱所内通过广播、告示等形式告之全体监管干警及在押犯,然后对这些人员进行公示。公示期间,无论干警还是在押犯可以通过各种方式对这些人员进行监督。若有异议或有检举揭发材料可以通过各种渠道向驻所检察人员或狱所领导或监区干警反映。对反馈的情况,狱所领导及驻所检察人员认真核查,不搞形式主义。这样,既增加了执行的透明度,也显示公开、公平、公正的原则,杜绝了暗箱操作,同时对狱所内的在押犯也起到了一定的鞭策作用。
三是试行公开开庭审理或者对减刑的公开听证。按照《刑法》第79条的规定,对减刑的案件,由中级以上人民法院组成和议庭审理,这种审理本身包括书面审理和开庭审理两种形式,而法律并未规定减刑、假释案件只能实行书面审理。尝试对减刑案件的开庭审理,检察机关在其中以法律监督者的身份参加了审理,当庭发表意见,将会取得很好的法律效果和社会效果。此外,试行对减刑申报案件的公开听证,将减刑的条件公开,对拟减刑的人员实行公开听证,这样大大增加了执法透明度,避免了违法操作,完善了对减刑执行的监督审核机制。
结语:综上所述,我国的减刑制度在改造罪犯、预防犯罪等方面起到了不可替代的作用。但是随着社会进步和司法改革的发展,我国现行的减刑制度,在规定、执行和监督等方面都存在着一些问题,值得从事理论和实务的法律工作者进一步思考。
[作者简介]阙贵长,温州市泰顺县人民检察院。