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国家是源于社会而又居于社会之上的公共权力,国家政权的实际运作必须与广泛的社会基础结合起来,才能发挥其权力效能.汉代的交通通讯条件非常落后,地理上的阻隔比现代大得多,“自年六七十翁亦未尝至市井”(《史记·律书》),绝大部分村夫农妇终生不出乡里,国家主要依靠乡里行政系统将国家意志落实到社会.