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摘要：针对城市规划管理中出现的新趋向，从城市规划面临的挑战、到如何树立新意识迎接挑战，以及城市规划管理的影响方面等阐述了城市规划管理新思路。
关键词:城市规划，管理
Abstract: based on the analysis of urban planning and management of the new trend appears, from the city planning, to face the challenge of how to set up the new consciousness to meet the challenge, and urban planning management, describes the influence of urban planning management new ideas.
Key words: the city planning, management
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1.城市规划管理的四个挑战
在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。因此，现今的城市规划管理面临以下四个挑战。
首先，传统的规划管理强调的是计划性和强制性，缺乏弹性，特别是控制性详细规划，容易出现规划区域发展方向有所改变，而和规划相冲突，导致规划无法实施，或者规划频繁修编的浪费现象。
第二，城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，但目前我们的城市规划管理机构基本服从于政府，缺乏司法和立法上的独立地位，这样容易出现政府领导“说”规划，规划专业人员“画”规划的现象，而且每一次政府换届，都会带来新的城市发展概念，换届政府轻而易举就启动规划修编，甚至重编，导致规划无权威性和时效性。
第三，传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，尤其是市场经济环境下相对准确的经济评估，造成了规划目标僵化，难以操作，无法适应千变万化的市场。
第四，传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动。
第五，市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益，造成土地浪费、环境污染等问题，同时投资商又往往是当地政府的重要合作伙伴，作为城市整体利益的代表，城市规划部门缺乏足够的力量和独立性，以对这类行为进行有效的干预和调控，而公众利益一旦受到损害，城市规划部门往往成为众矢之的。
2.城市规划管理的四个意识
首先，要树立规划的法律意识。城市规划成果的法律地位屡遭挑战，归根到底是城市规划部门的行政从属地位，缺乏司法地位。城市规划部门并不需要司法机关的独立性，而是需要相对于政府的独立性，规划成果不仅仅具备法律地位，归人民代表大会及相关立法部门所辖，高层次的城市规划（城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等）的修编、重编等行为也应经由人民代表大会及相关立法部门所审核，政府提出的理由不得到立法部门的支持，无法启动对已有规划的修编等。
其次，要树立规划的资源意识。城市规划不仅是一种重要资源，而且是一种能直接产生经济效益的资源。市场经济条件下，土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让。土地出让转让的关键是土地价值问题。尽管影响土地价值的因素是多方面的，但就具体某一块用地来说，它的价值往往由城市基础 设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定。《城市规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定，明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定，这些开发要求直接左右着开发效益。因此，通过城市规划的科学测算，合理确定开发商与城市政府收益分配比例，可以为政府筹集大量的建设资金。具体地说，城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店” 等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益，但这不是项目开发本身产生的，而是政府长期基础设施投入的结果。这些收益必须首先为纳税人所得益，政府必须先满足当地公共利益的增长，然后再考虑开发商的利益。开发商只是规划实施的促进者，而不是主导者和主要得益者。因此，从一定意义上说，城市规划直接创造了经济效益。
再次，要树立规划的整合意识。城市规划名目繁多，凡是拥有“较大的市”地位以上的城市都可以对自己的城市规划编制内容、种类等进行规范。以珠三角地区为例，广州、深圳及其它城市皆有不同的规划编制体系，其关系错中复杂，连规划管理部门都是各具特色，导致当地同城化进程一再受阻。因此，城市规划必须有全国统一，起码是省级统一的信息对接口，其规范、编制、管理部门应能够迅速整合。此外，城市规划和国土、水利规划依然是各自为政，这三个部门也应整合为大规划部门，统一规划。
最后，要树立规划的市场意识。规划管理要靠“两手”。市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式， 市场经济条件下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配置的 基本运行机制。这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用。在这种运行机制下，城市规划必须考虑市场因素。积极利用市场资源，引导市场，才能吸引社会资本，建设城市。与此同時，城市规划工作从本质上说是一种政府行为，是以政府的管理或干预的形式，维护公众利益的一种国家力量，规划对城市建设的市场行为应有较为准确的预测，并实施有效的调控，特别要维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业。
3．城市规划管理的资金问题。
当前城市规划管理中最迫切需要解决的问题就是建设资金问题。有资金才能改造城市，没有资金城市就难以发展。所以，城市建设资金问题，是我国乃至世界所有的城市所关注的问题。没有建设资金，规划得再好也没有用。在国际上，城市建设资金一般有三个来源：一是税收，西方国家和日本都是用税收来搞城市建设的。像日本大版市1996年的建设资金是1500多个亿。二是级差地租，以土地来挣钱，比较典型的是香港。三是各种收费，增加城市积累。就我国来说，税收不够，规划费用也太少，国务院早已明令禁止乱摊派。地方政府唯一能掌握的是级差地租。级差地租用不好，城市就不能发展；级差地租用得好，城市就会发展。温州市紧紧抓住这一点，五年内城市改造面达50％，创造了一个新的温州城。杭州、宁波等城市也充分发挥规划的调控手段，对旧城区进行成街、成片改造，取得了较好的效益。同时，有的市县尽管也利用级差地租的杠杆作用筹集资金进行旧城改造，但由于没有充分发挥规划部门的作用，缺乏科学的测算，在土地开发过程中造成了国有资产的流失，使一个本来可以给城市政府带来收益的成片开发项目入不敷出，成为政府的包袱。所以，我们必须充分利用规划的手段、级差地租的杠杆为城市建设筹集资金。
4.城市规划管理的影响
城市规划管理因其工作的综合性、复杂性、系统性、周期性、对投资环境的影响是全方位、多层次的、概括起来有以下两个方面：
一、调控。城市规划管理是政府对经济实行调控的主要手段之一。一方面，城市规划管理可以协调不同利益主体(如政府与投资者、投资者与投资者、投资者与当地居民)之间的利益关系；另一方面、城市规划管理可以控制投资开发方向、结构、空间、速度、节奏，它对投资的调控主要是通过规划编制、规划政策和规划项目的审批来实现。例如、以商住楼为主体的房地产投资过猛时，可以通过严格限制其它用地性质改为商住楼用地性质、严格控制商住楼用地的开发强度、严格要求商住楼规划设计质量、严格履行审批程序等措施对其抑制。
二、调控。投资行为是一个市场行为，而没有规范的市场行为只会导致市场秩序的混乱 和投资的失败。规范的市场才能使投资者(尤其是中长期投资者、境外投资考)有安全感。 城市规划管理对投资行为的规范作用是通过规划编制管理、规划审批管理和规划考察管理来实现的，它告诉投资考应该干什么，不应该干什么。如果投资者犯规，则将受到纠正。保障投资是有风险的，这种风险来自许多方面，其中一个风险来识于他人对投资者 利益的侵犯和损害。城市规划管理对投资者 合法利益的保障作用通过规划审批管理和规 划监察管理来实现。例如，当投资者已获得 菜一块土地开发的合法权力时，他人在该块 土地上违法进行建设，导致投资者在资金、机会、土地等方面的损失，这时对违法建设的查处就是对投资考合法权益的保护和对违 法者的惩罚。
5.结束语
规划管理应具有前瞻性，应能预测城市经济发展动向；应具有可操作性，并及时调整策略与手段，对投资环境的改善应该更多起引导作用；应具有可控的弹性，以引导为主，而少使用强制手段。规划管理与投资环境是一个动态平衡的开放系统。城市规划应为城市的建设和管理提供更好的策略平台，以支持城市的可持续发展，为市民提供更好的城市环境和发展机遇。
关键词:城市规划，管理
Abstract: based on the analysis of urban planning and management of the new trend appears, from the city planning, to face the challenge of how to set up the new consciousness to meet the challenge, and urban planning management, describes the influence of urban planning management new ideas.
Key words: the city planning, management
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1.城市规划管理的四个挑战
在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市建设的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市建设也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。因此，现今的城市规划管理面临以下四个挑战。
首先，传统的规划管理强调的是计划性和强制性，缺乏弹性，特别是控制性详细规划，容易出现规划区域发展方向有所改变，而和规划相冲突，导致规划无法实施，或者规划频繁修编的浪费现象。
第二，城市规划代表的是城市的整体利益和长远利益，但目前我们的城市规划管理机构基本服从于政府，缺乏司法和立法上的独立地位，这样容易出现政府领导“说”规划，规划专业人员“画”规划的现象，而且每一次政府换届，都会带来新的城市发展概念，换届政府轻而易举就启动规划修编，甚至重编，导致规划无权威性和时效性。
第三，传统的城市规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，尤其是市场经济环境下相对准确的经济评估，造成了规划目标僵化，难以操作，无法适应千变万化的市场。
第四，传统城市规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城市规划对城市土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动。
第五，市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益，造成土地浪费、环境污染等问题，同时投资商又往往是当地政府的重要合作伙伴，作为城市整体利益的代表，城市规划部门缺乏足够的力量和独立性，以对这类行为进行有效的干预和调控，而公众利益一旦受到损害，城市规划部门往往成为众矢之的。
2.城市规划管理的四个意识
首先，要树立规划的法律意识。城市规划成果的法律地位屡遭挑战，归根到底是城市规划部门的行政从属地位，缺乏司法地位。城市规划部门并不需要司法机关的独立性，而是需要相对于政府的独立性，规划成果不仅仅具备法律地位，归人民代表大会及相关立法部门所辖，高层次的城市规划（城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等）的修编、重编等行为也应经由人民代表大会及相关立法部门所审核，政府提出的理由不得到立法部门的支持，无法启动对已有规划的修编等。
其次，要树立规划的资源意识。城市规划不仅是一种重要资源，而且是一种能直接产生经济效益的资源。市场经济条件下，土地使用权的取得主要通过有偿出让、转让。土地出让转让的关键是土地价值问题。尽管影响土地价值的因素是多方面的，但就具体某一块用地来说，它的价值往往由城市基础 设施配套完善情况和城市规划确定的开发条件来决定。《城市规划法》“城市规划区内的土地利用和各项建设必须服从城市规划”的规定，明确了城市开发用地的性质、功能和容积率等开发要求由城市规划来确定，这些开发要求直接左右着开发效益。因此，通过城市规划的科学测算，合理确定开发商与城市政府收益分配比例，可以为政府筹集大量的建设资金。具体地说，城市建设中容积率的提高、原有建筑的加层、“破墙开店” 等用地性质功能的改变都可以产生很高的级差收益，但这不是项目开发本身产生的，而是政府长期基础设施投入的结果。这些收益必须首先为纳税人所得益，政府必须先满足当地公共利益的增长，然后再考虑开发商的利益。开发商只是规划实施的促进者，而不是主导者和主要得益者。因此，从一定意义上说，城市规划直接创造了经济效益。
再次，要树立规划的整合意识。城市规划名目繁多，凡是拥有“较大的市”地位以上的城市都可以对自己的城市规划编制内容、种类等进行规范。以珠三角地区为例，广州、深圳及其它城市皆有不同的规划编制体系，其关系错中复杂，连规划管理部门都是各具特色，导致当地同城化进程一再受阻。因此，城市规划必须有全国统一，起码是省级统一的信息对接口，其规范、编制、管理部门应能够迅速整合。此外，城市规划和国土、水利规划依然是各自为政，这三个部门也应整合为大规划部门，统一规划。
最后，要树立规划的市场意识。规划管理要靠“两手”。市场经济是以市场方式按价值规律配置资源的一种经济方式， 市场经济条件下，城市一切经济活动都直接或间接处于市场关系之中，市场机制是推动生产力要素流动和城市土地资源优化配置的 基本运行机制。这种运行机制对形成城市土地市场和带动城市建设起了十分重要的的作用。在这种运行机制下，城市规划必须考虑市场因素。积极利用市场资源，引导市场，才能吸引社会资本，建设城市。与此同時，城市规划工作从本质上说是一种政府行为，是以政府的管理或干预的形式，维护公众利益的一种国家力量，规划对城市建设的市场行为应有较为准确的预测，并实施有效的调控，特别要维护城市正常功能的绿地、道路交通设施等公益事业。
3．城市规划管理的资金问题。
当前城市规划管理中最迫切需要解决的问题就是建设资金问题。有资金才能改造城市，没有资金城市就难以发展。所以，城市建设资金问题，是我国乃至世界所有的城市所关注的问题。没有建设资金，规划得再好也没有用。在国际上，城市建设资金一般有三个来源：一是税收，西方国家和日本都是用税收来搞城市建设的。像日本大版市1996年的建设资金是1500多个亿。二是级差地租，以土地来挣钱，比较典型的是香港。三是各种收费，增加城市积累。就我国来说，税收不够，规划费用也太少，国务院早已明令禁止乱摊派。地方政府唯一能掌握的是级差地租。级差地租用不好，城市就不能发展；级差地租用得好，城市就会发展。温州市紧紧抓住这一点，五年内城市改造面达50％，创造了一个新的温州城。杭州、宁波等城市也充分发挥规划的调控手段，对旧城区进行成街、成片改造，取得了较好的效益。同时，有的市县尽管也利用级差地租的杠杆作用筹集资金进行旧城改造，但由于没有充分发挥规划部门的作用，缺乏科学的测算，在土地开发过程中造成了国有资产的流失，使一个本来可以给城市政府带来收益的成片开发项目入不敷出，成为政府的包袱。所以，我们必须充分利用规划的手段、级差地租的杠杆为城市建设筹集资金。
4.城市规划管理的影响
城市规划管理因其工作的综合性、复杂性、系统性、周期性、对投资环境的影响是全方位、多层次的、概括起来有以下两个方面：
一、调控。城市规划管理是政府对经济实行调控的主要手段之一。一方面，城市规划管理可以协调不同利益主体(如政府与投资者、投资者与投资者、投资者与当地居民)之间的利益关系；另一方面、城市规划管理可以控制投资开发方向、结构、空间、速度、节奏，它对投资的调控主要是通过规划编制、规划政策和规划项目的审批来实现。例如、以商住楼为主体的房地产投资过猛时，可以通过严格限制其它用地性质改为商住楼用地性质、严格控制商住楼用地的开发强度、严格要求商住楼规划设计质量、严格履行审批程序等措施对其抑制。
二、调控。投资行为是一个市场行为，而没有规范的市场行为只会导致市场秩序的混乱 和投资的失败。规范的市场才能使投资者(尤其是中长期投资者、境外投资考)有安全感。 城市规划管理对投资行为的规范作用是通过规划编制管理、规划审批管理和规划考察管理来实现的，它告诉投资考应该干什么，不应该干什么。如果投资者犯规，则将受到纠正。保障投资是有风险的，这种风险来自许多方面，其中一个风险来识于他人对投资者 利益的侵犯和损害。城市规划管理对投资者 合法利益的保障作用通过规划审批管理和规 划监察管理来实现。例如，当投资者已获得 菜一块土地开发的合法权力时，他人在该块 土地上违法进行建设，导致投资者在资金、机会、土地等方面的损失，这时对违法建设的查处就是对投资考合法权益的保护和对违 法者的惩罚。
5.结束语
规划管理应具有前瞻性，应能预测城市经济发展动向；应具有可操作性，并及时调整策略与手段，对投资环境的改善应该更多起引导作用；应具有可控的弹性，以引导为主，而少使用强制手段。规划管理与投资环境是一个动态平衡的开放系统。城市规划应为城市的建设和管理提供更好的策略平台，以支持城市的可持续发展，为市民提供更好的城市环境和发展机遇。