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摘要：党的十八大提出了我国全面建成小康社会的宏伟目标，明确提出到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，即城乡居民收入倍增计划。本文认为要如期全面建成小康社会，必须充分发挥财政的积极作用，加大农村供给侧改革力度，进一步破解“三农”发展难题，填补农民收入翻番的“短板”。
关键词：农民收入倍增；财政政策
党的十八大提出了我国全面建成小康社会的宏伟目标，明确提出到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，即城乡居民收入倍增计划。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，近期公布的“十三五”规划正是紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定的。考虑到今后一个时期我国经济将保持中高速增长，农民非农就业机会增加以及非农就业工资水平提高，国家对“三农”投入的力度将继续加大等因素，我们有理由相信，农民收入翻番的目标一定能够实现。但与此同时也应该看到，低收入农户、西部地区农户收入翻番问题是农民收入增长的难点所在，农民收入的结构性转变等问题亟待解决。“小康不小康，关键看老乡。”如期全面建成小康社会，必须充分发挥财政的积极作用，加大农村供给侧改革力度，进一步破解“三农”发展难题，填补农民收入翻番的“短板”，这是当前和今后一个时期财政政策应该重点谋划的课题。
一、农民收入倍增的重大意义与现实条件
（一）农民收入倍增的基本内涵
1.农村居民纯收入的构成。
讨论农民收入倍增，首先要清楚农民收入的基本内涵。所谓农村居民纯收入，一般来说包含四部分内容，即家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。其中，家庭经营性收入是指农村住户以家庭为生产经营单位进行生产筹划和管理而获得的收入，主要通过出售农产品等方式取得，受农产品产量、销售状况、销售价格等因素影响较大；工资性收入是指农民受雇于单位与个人，依靠出卖自己的劳动而获得的收入，主要受劳动时间和单位时间劳动报酬影响；财产性收入是指通过家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券）和不动产（如房屋、车辆、收藏品等）所获得的收入，主要包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入以及财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等，受农民个人财产拥有状况与财产市场化程度影响较大；转移性收入是指农民无需付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等，一般情况下是指农民在二次分配中的所有收入，主要受财政补贴、他人赠予等因素影响。
2.收入倍增的具体含义。
党的十六大、十七大均对我国国民生产总值翻两番提出了要求，如十六大提出“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番”，十七大提出“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。但首次将经济总量倍增与人均收入倍增的目标同时提出还是在党的十八大报告中，其具体表述为：“转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”这就是收入倍增计划的来源。简要地说，收入倍增计划就是要实现到2020年城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，且是剔除物价上涨因素的实际增长。更通俗地说，收入倍增就是要让居民扣除交纳的所得税、个人交纳的社会保险费等税费后，能够自由支配使用的收入翻番。
（二）农民收入倍增的重大意义
1.统筹城乡发展的必然要求。
党的十六大报告率先提出了统筹城乡发展的思想，十六届三中全会上又将其纳入了“五个统筹”的发展理念。作为科学发展观“五个统筹”中的首位，统筹城乡发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。
要想统筹城乡发展，就必须让城市和农村有机互动起来，实现农村和城市之间农产品、工业制成品、资金等的有机流动和人员之间的良性互动。而当前农村主要供给农产品、劳动力和资金流向城市、工业制成品消费不足的现状十分突出，其根本原因在于农村居民收入低下，农村吸引力较弱。要想改变这种现状，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。
2.全面建成小康社会的重大任务。
党的十八大首次提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，为“十三五”时期我国经济社会发展指明了方向、勾画了蓝图。作为邓小平在20世纪70年代末80年代初规划中国经济社会发展蓝图时提出的战略构想，小康社会的衡量指标较多，主要包括人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入、恩格尔系数、城镇化率、居民家庭计算机普及率、大学入学率、每千人医生数等，其中居民收入增长指标占据着基础性乃至主导型的地位。
按照公安部门的户籍登记统计，当前我国农村人口数量占总人口数量的65%左右，没有农民收入的快速增长，多数农民就难以实现小康；没有占人口大多数农民的全面小康，我国建设全面小康社会的目标就难以实现。要实现全面建成小康社会的宏伟目标，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增，让全国各地的“老乡”都能分享发展成果，共享小康之惠。
3.转变经济发展方式的内在要求。
转变经济发展方式是转变经济增长方式的进一步深化与升华，主要是指实现从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长的转变。按照党的十八大报告要求，加快转变经济发展方式的主攻方向是推进经济结构的战略性调整，其中重要一点就是要改善需求结构。
当前，世界经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足在短时期内难以改变。要想改善我国的需求结构，就必须在努力稳定外需的同时着重扩大内需，而当前我国居民收入不高，尤其是农村居民收入较低、购买力缺乏，远远不能满足其消费意愿，制约了内需的扩大。因此，要想转变经济发展方式，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。 4.构建和谐社会的必然选择。
和谐社会是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。进入21世纪后，党的十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并将其作为加强党的执政能力建设的重要内容。
国家统计局公布的2014年全国居民收入基尼系数为0.469，城乡居民收入为2.92∶1。不难发现我国当前收入差距较大、农民收入低下，这直接影响了社会活力，且与公平正义不符，还是近年来某些社会事件爆发、对自然资源滥采滥伐的诱因。从长远来看，农民收入低下也对民主政治、诚信友爱社会的建设构成了障碍。因此，为了构建和谐社会，必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。
二、农民收入的趋势变化与增长难点所在
（一）农村居民人均纯收入增长的趋势变化与特征分析。
2005年至今，我国农民家庭人均年纯收入的变化及各组成部分的数据如表1所示，从表中可以看出，2013年的农村居民家庭人均年纯收入达到了2005年农村居民家庭人均年纯收入的2.73倍，实现了年均13.38 %的增长。其中，工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入分别达到了2005年的3.43倍、2.06倍、3.31倍、5.32倍，年均增速分别为16.66%、9.45%、16.14%、23.24%，且2013年工资性收入已经超过了家庭经营性收入，成为农村居民家庭人均年纯收入的第一大来源。
具体来看，财产性收入和转移性收入的增速较快，两者占农村居民家庭人均年纯收入的比例也在逐步上升，财产性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的2.72%上升至2013年的3.29%，转移性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的4.53%上升至2013年的8.82%。虽然工资性收入、家庭经营性收入两项之和占农村居民家庭人均年纯收入的比例有所下降，但截至2013年该比例仍然高达87.89%，其中，工资性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的36.08%上升至2013年的45.25%，家庭经营性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2003年的56.67%下降至2013年的42.64%（见表1）。
（二）城乡二元结构影响城镇化进程，导致城乡收入差距仍然较大
1958年1月召开的全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，也是我国城乡二元结构形成的开端。在城乡二元结构下，城市和乡村事实上被分成了两种不同的社会，公共资源如教育和公共设施的投入主要向城市集中，而农村地区相对缺乏，城乡差距越拉越大。虽然国家已推行户籍制度改革，城乡二元经济结构对农村经济发展的制约有所减弱，农民也可以通过务工等形式进城，但企业在用工制度上对农民工仍存歧视，同时农民工就业及工资收入增长仍然存在诸多障碍，导致农民工的就业状况依然不能和城市居民相比。此外，我国被纳入城镇常住人口范畴的农民工及其家属在教育、就业、保障性住房、医疗卫生等方面与原城镇户口居民相差甚远。农民工基本不能公平享受城市居民的社会保障等待遇，导致农民不能进城、不敢进城、无力进城，城镇化进展有限。虽然2014年按照常住人口统计的城镇化率已经达到54.77%，但户籍人口城镇化率不足40%，一旦城市就业岗位萎缩，大量农民工将被迫返乡。
城乡二元结构严重阻碍了城镇化进程，城乡收入差距仍然较大。虽然与2010年相比，城乡居民收入比已经从3.23∶1降到了2014年的2.92∶1，但城乡之间居民收入差距越拉越大，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的差值已经从13190.4元上涨至18952.0元，且有继续扩大的态势（见表2）。
（三）农民收入增长面临两个层面的难点
2010年，我国农村居民家庭人均年纯收入为5919.01元，如果目标得以实现，到2020年这一收入将达到11838.02元。考虑到2014年该收入已经达到9，892.00元，且保持每年1000元左右的增速，实现目标的难度不大（见表3）。然而农民收入倍增要求到2020年，无论是低收入群体或是高收入群体、沿海发达地区或是西部偏远山区，农民人均年收入均实现翻一番，此目标的实现面临两个层面的难点：一是到2020年，低收入农户实现自身收入水平翻一番容易，但达到全国农民平均水平翻一番的目标难；二是到2020年，较高收入农户达到全国农民平均水平翻一番的目标容易，但实现自身收入水平翻一番的目标有一定难度（见表3）。
第一，到2020年，低收入农户自身收入水平翻一番容易，但达到全国农民收入平均水平翻一番的目标难。根据国家统计局对近年来农民收入水平五等份分组的资料，2010年20%的低收入户农民人均纯收入为1870元。对这一收入组别的农户而言，实现收入翻一番，总收入只需要增加1870元，年均增加不到200元即可实现目标，实现较为容易。但该类农户的收入水平要实现全国农民平均纯收入水平翻一番的目标难度很大。若要在2020年达到全国农民人均纯收入翻一番的水平，即实现年收入11838元，不考虑价格变化因素，年人均收入1870元的低收入农户，2014—2020年间年均需要增长24.29%，超过4.17%的平均水平20.12个百分点。年均收入3621元的中低收入农户，年均需要增长11.53%，超过平均水平7.36个百分点。年均收入5222元的中等收入农户，年均需要增长5.87%，超过平均水平1.70个百分点。
第二，到2020年，较高收入农户达到全国平均水平翻番目标易，实现自身收入水平翻番目标有一定难度。2013年，20%的中等偏上户人均纯收入为11371元，离年收入11838元的目标已经不远；20%的高收入户人均纯收入为21273元，已经超过了11838元的目标。简言之，较高收入农户实现全国农民收入翻一番的任务和压力较轻。同时我们也要看到，当前世界经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足逐渐成为制约全球经济增长的最大因素，且我国经济处于增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的阶段，面临不断增多的制约因素。我们认为，受资源总量、就业总量、经济发展速度的制约，高收入农户实现自身人均收入倍增有一定难度， 同时2010—2013年间高收入户人均纯收入增长放缓的事实也佐证了我们的观点。 （四）财产性收入和工资性收入增长受到制度瓶颈制约
农民的工资性收入主要依靠农民出卖自己的劳动获得，受劳动时间和单位时间劳动报酬影响较大；而财产性收入主要是农民通过出让财产使用权，获得的利息、租金、专利收入以及财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等，受农民个人财产拥有状况与财产市场化程度影响较大。当前我国农民财产性收入和工资性收入增长均受到了制度瓶颈制约，短期内上涨空间有限。
具体而言，农民财产性收入的增长一方面受农民个人财产所限，银行存款、有价证券和房屋、车辆、收藏品有限，另一方面受个人财产市场化程度不高所限，难以变成货币资产。当前，农民拥有的最多、最大的财产是土地和房屋。但农民集体所有的土地、农民的宅基地和房屋的商品属性没有得到应有的体现。农用地转为建设用地只能由国家征用，征地补偿只能按农用地来计算，补偿的标准（价格）由政府单方面决定，农民不能讨价还价。至于农民的房屋财产，制度规定城镇居民不能购买农民的房屋，农民的房屋只能在农村内部买卖，同时强调农民实行一户一宅，事实上堵住了农民通过财产交换增加收入的路子。
就工资性收入而言，受全球宏观经济形势和我国所处阶段的制约，短期内难以实现快速增长。当前全球经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足逐渐成为制约全球经济增长的最大因素，在国际大环境下我国出口形势难言乐观，依靠外贸拉动经济增长的年代已一去不返。同时，我国部分第二产业产能过剩，PPP推行不及预期，民间投资乏力，政府投资受财政收入放缓制约，投资难以对经济增长形成强有力支撑。另外受居民收入水平较低的影响，内需也难以有效扩大。最后，我国大众创业、万众创新尚在征途，新的经济增长动力尚未形成。在这些因素的共同作用下，长期经济增速将转为中高速增长，能否提供足够的就业岗位尚未可知。即使能够提供足够的就业岗位，单位时间的农民工工资也难以有效提高，在物价不断高企的当下，农民工资性收入增长乏力。
三、财政政策支持农民增收的现状与问题
（一）近年来财政支持政策的演变。
自1978年改革开放以来，我国财政支持农民增收的政策可以分为三个阶段。第一阶段从 1978到2001年，政府通过建立以联产承包为主要内容的生产责任制，极大地解放了农村社会生产力，同时以法律形式确立了农产品最低保护价收购的政策，由财政资金予以保障。在这一阶段财政支持政策并没有突破传统的“取与予”格局。第二阶段从2002年至今，中央确立了重中之重、统筹城乡、“四化同步”等“三农”工作的战略思想，制定了“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等重大政策。在这一阶段，财政支持政策主要是通过改革农村税费制度，减免、取消农业税费，实行农业补贴等实施。其中，2006年1月1日起《农业税条例》 的废止直接标志着我国两千多年来这一“皇粮国税”制度的终结。
当前我国财政支持农民增收已经进入第三阶段，主要是要通过推进农村土地制度改革，构建新型农业经营体系，建立健全城乡发展一体化制度，以此提高农民收入。财政支持政策也正谋求改变以往以直补资金为主的支持方式，向支持农业产业化、现代化、推动农村深化改革、促进农村教育卫生文化等社会事业发展、支持农村扶贫开发、推进新型城镇化等多方面协同共进的方式转变，同时直补资金等的分配方式也在不断调整。
本世纪以来，我国先后建立了对农民的种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴，以及农业保险保费补贴、林业补贴、畜禽良种补贴等制度，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。但自实施以来，在多数地方，农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（以下简称农业“三项补贴”）已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产和农民增收的作用大大降低。基于此，2015年5月31日，财政部、农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农[2015]31号），决定在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营，并选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点，同时明确提出在2016年，将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开农业“三项补贴”改革。
（二）财政支农结构不合理，支持农民增收的效应欠佳。
当前，我国财政支农支出大致可以分为以下几类：一是支持粮食稳定生产和现代农业建设。主要包括大力支持农田水利等基础设施建设，如小型农田水利设施建设、中小河流治理、病险水库除险加固、农业综合开发土地治理等；支持农业科技进步；支持农业产业发展，如地方优势特色产业发展、现代种业发展、“菜篮子”生产等；支持农业防灾减灾能力建设，如农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等。二是推动农村深化改革。如推进农村综合改革，将改革的重点转向乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权经营制度等领域，以及支持农村金融、涉农税收、农产品流通、农口部门管理体制等相关改革。三是对农业农民实行直接补贴。包括对农民的种粮直补、农资整合直补、良种补贴和农机具购置补贴，还有农业保险保费补贴、林业补贴、畜禽良种补贴等。四是促进农村教育卫生文化等社会事业发展。如农村义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程等；新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度等；广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等。五是支持农村扶贫开发。
虽然财政支农方式众多，但当前财政以直接补贴为主，结构并不合理，农民增收缺乏机制性、根本性支持。我们以2014年全国公共财政支出中，农林水事务类中的农业支出及各项支出为例予以说明（数据来源：wind）。 2014年农业支出达到5816.57亿元，但农资综合补贴、农业生产资料与技术补贴、农业生产保险补贴分别达到1019.21亿元、531.02亿元、244.73亿元，三者占农业支出的比例达到了30.86%。同时，事业运行和行政运行两项达到了820.59亿元，占农业支出的比例达到了14.11%。而能够更好提高农业生产效率、促进农民增收的技术推广与培训、农村道路建设、灾害救助、统计监测与信息服务等项的支出较少，占比较低，农村基础设施仍然薄弱，不能给予农民增收机制性、根本性的支持。
（三）扶贫政策缺乏有力抓手，尚未真正产生“造血”机制。
20世纪80年代以来，党中央在全国范围内启动了有计划、有组织的大规模开发式扶贫，同时为了便于统筹、协调各部门扶贫开发工作，于1986年5月16日成立了国务院扶贫开发领导小组。经过多年努力，我国扶贫开发事业取得了丰硕成果。1978—2010年，按照中国扶贫标准，我国累计减少了2.5亿贫困人口，如果参考国际扶贫标准，则减少了6.6亿贫困人口。2011—2013年年底，中国在2300元新扶贫标准下又减少了近4000万贫困人口。
虽然扶贫工作成果显著，但当前扶贫政策主要以自上而下的财政投入为主，缺乏有力抓手，尚未真正产生“造血”机制。存在的问题主要有：一是部分干部和工作人员把扶贫当作上级指示，将扶贫工作理解为给物给钱，过分倚重于解决群众温饱等短期问题和速效产业，缺乏长期有效的发展战略和扶贫开发规划等。二是过于重视和依赖对贫困地区的外部经济注入，而忽视了对人口精神、思想观念、人力资本等方面的扶持。三是带有明显的计划经济烙印，缺乏必要的市场经济观念和方法，低效率、寻租现象明显。某些地方不顾自身实际上扶贫项目，造成了大量的人力、物力、财力浪费。四是过分强调和依赖政府的作用，社会扶贫参与度不够。同时全社会广泛参与扶贫的平台尚未建立，支持、引导、监管等政策也不够健全。
四、财政支持农民收入倍增的总体思路与主要原则
（一）总体思路。
1.构建城乡平等的要素交换关系，形成农民收入正常增长的体制机制
一个正常的农民收入增长机制应该是在财政提供公共物品、解决市场失灵、营造公平竞争机制、兜底困难农民生活的基础上，农民能够通过自身努力不断实现收入增长的机制。在此过程中，政府和农民之间应该有明确的定位，而目前我国政府职能在该领域的定位较为模糊，缺位、越位现象并存，其中较为突出的就是设置了很多障碍，使得城乡要素之间交换关系失衡。生产要素平等交换是市场经济的重要法则，也是构建公平的收入分配体系的基本出发点。而长期以来，我国城乡要素之间交换不平等，这直接制约着农民收入增长的空间，使得广大农民单纯依靠努力劳作已经很难实现收入增长。其中突出的表现有：（1）产品交换不对等。新中国成立以来，在农产品的交换过程中，农民一直处在不利的位置，传统计划经济时期的工农产品不等价交换，农民为国家的工业化、城镇化作出了数千亿元的贡献。上个世纪80年代，王耕金先生曾经计算，仅工农产品的不等价交换，农民就为工业和城市贡献8700多亿元。（2）劳动交换不对等。受城乡教育资源配置不公平影响，农民不能同等接受教育，农村的人力资源没有得到有效开发，这直接导致农民在劳动的交换中仍然处于不利位置。另外，农民在就业过程中，工种受限、同工不同酬、不能与城镇劳动者同样参加社会保障、不能根据自己的意愿迁入城镇等制度障碍，都直接制约着农民工资性收入的增长。（3）财产交换不对等。当前，农民拥有的最多、最大的财产是土地和房屋。但农民集体所有的土地、农民的宅基地和房屋的商品属性没有得到应有的体现。农用地转为建设用地只能由国家征用，征地补偿只能按农用地来计算，补偿的标准（价格）由政府单方面决定，农民不能讨价还价。至于农民的房屋财产，制度规定城镇居民不能购买农民的房屋，农民的房屋只能在农村内部买卖，同时强调农民实行一户一宅，事实上堵住了农民通过财产交换增加收入的路子。（4）金融服务不对等。在广大农村地区，农村信用合作社在农村金融服务中占据着主导的地位。虽然农村信用合作社的主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务，但近年来很多农信社纷纷谋求转型，转做农商行，将农民的存款放贷到城市地区。另外，部分商业银行在农村、乡镇设点吸纳存款的同时，对农民贷款惜贷、限贷，大量资金从农村流向了城市。在这样的情况下，农村金融生态十分严峻，大多数的农民、农业大户、农民合作组织、农村企业要想从金融机构借贷十分困难，即使借贷成功也得承受较高的利率。农村地区金融服务体系的缺乏一方面拉大了城乡之间的差距，另一方面遏制了农民的创富热情，致使部分农民通过自身努力实现收入增长的愿望被抹杀。
从全球范围来看，美日欧等国家与地区对农民收入增长的支持均是建立在合理、公平的城乡要素交换的基础上的。因此，要想构建农民收入正常增长的体制机制，必须改变城乡之间要素交换不合理的局面，使城乡产品交换、劳动交换、财产交换、金融服务等领域趋于一致。否则，一味寄希望通过财政补贴等形式实现农民收入增长只能是痴人说梦、南辕北辙。
2.明确财政在农民增收中的应有作用
财政支持农民增收有其必要性，因此要明确财政在农民增收中的应有作用，财政要通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，助力农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。简言之，要按公共财政体制的要求增加“三农”支出，发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，促进农民收入增长。
——导向作用。（1）为农民增收创造良好的外部环境。与社会资金追逐商业利益不同，公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目，尤其是农业农村发展所需的公共产品和准公共产品予以支持，有效改善农民的生产生活条件、市场交易的外部条件，明显提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。（2）促进农村剩余劳动力的转移。公共财政一方面可以通过税收优惠、财政支出等政策支持提供较多就业岗位的第二、三产业发展，吸纳较多的农村剩余劳动力；另一方面要加大财政资金支持新型城镇化的力度，积极稳妥地推进新型城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。（3）调整财政分配关系，实现农民增收。财政农业支出是国民收入宏观分配中对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。 ——乘数效应。财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其它经营性投入的多少和效益。乘数效应作用一方面是指财政投入过程中吸引金融资金和民间资金投入；另一方面是指财政投入的项目直接或间接地增加农民收入，并通过农民消费刺激需求，从而获得良好的经济效益和社会效益。徐详临教授在《三农问题论剑》中举例说：比如，政府有500亿元财政支出，运用这笔资金作为向农村投资的贷款贴息，以年利5%计算，可带动1万亿元资金投向农村，对农村改变落后面貌起到的作用是不言而喻的。假设其中的40%转化为农民的劳务收入，就会有1亿的农村劳动力一年增加4000元的货币收入。不仅农村和农民从这1万亿元的农村投资中获益，随着农民消费流动城里人从中所获利益比农村人还要大，所产生的投资乘数效应至少要达到3万亿元，政府也会在社会财富的增长中，获得比500亿元贴息多得多的财政收入。虽然这只是一个假设模型，但财政收入的乘数效应是存在的。
——“发动器”作用。我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业积累少；三是因为我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，反过来又促成了农业落后的局面，形成了恶性循环，阻碍了农业走上可持续发展道路。实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。实践证明财政对农业投资的效果十分明显，以农业基本建设投资为例，农业部信息中心1998年的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增加密切相关，1980—1997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。
3.转变财政支持方式
——从“黄箱”到“绿箱”。上世纪90年代，我国农业发展缓慢，为了扶持粮食生产，发展农业，国内出台了一系列扶持政策，包括价格支持措施（粮棉保护收购价格）、农业生产资料补贴、临时收储政策等。然而，全球持续10多年的国际农产品价格上涨周期已经结束，主要粮食品种的国际国内价格倒挂加剧。与此同时，国内粮食生产成本不断抬高。在这种双重挤压的状况下，单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小、效应越来越弱。适应国际趋势，有必要转变农业补贴机制，从“黄箱”向“绿箱”转型。2015年中央1号文件也指出，应该保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，充分发挥政策惠农增收效应。（1）探索实施新型“绿箱”政策措施，建立以种粮收入为保险标的物，通过农业保险方式保障农民种粮基本收益、促进粮食生产发展的“目标收益保险补贴支持制度”。（2）加强农业基础设施建设。进一步加大农业综合开发、土地整治等力度，建设旱涝保收高标准农田，全面提升耕地质量和土地产出水平。加快完善主产区利益补偿机制，继续加大对产粮大县的奖励力度，调动主产区生产积极性。（3）促进现代农业技术创新、应用与推广。重点支持优质良种培育、新型肥料农药、生产作业机械化等关键环节，推动农业加快转变发展方式，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路。加快粮食生产全程机械化进程，推进农机深松整地作业，进一步发挥农机在科技兴农中的载体作用。（4）加强农业社会化服务体系建设。鼓励农村金融机构、农产品加工企业、合作经济组织、专业技术协会、专业服务公司、农民经纪人等，为农产品产前产中产后提供综合服务，如生产信贷、农资供应、农机作业、农技指导、市场信息、农产品销售等。五要健全农业资源保护和生态修复机制。加大力度支持退耕还林、退牧还草，实现农业资源开发、利用与保护的协调和统一，建立促进农业可持续发展的体制机制与政策体系。
——从加大补贴到机制创新。新世纪以来，我国不断加大对农业的政策支持力度，采取粮食最低收购价、临时收储等价格支持政策，粮食直补、良种补贴、农资综合补贴与农机具购置补贴等直接补贴方式，以及农业基础设施建设、农业科研与推广等农业综合支持补贴措施，形成综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴支持政策体系，对保护农民种粮积极性、促进农业生产稳定发展，确保国家粮食安全、保障经济社会持续健康发展，发挥重要支撑作用。但是，在农业生产成本不断上升、农业比较效益持续下降、资源环境压力日益趋紧的新形势下，一些补贴政策已经难以适应农业发展的新挑战新要求。如临时收储等价格支持政策，市场扭曲效应日益明显；一些直接补贴措施，没有与农产品生产挂钩，缺乏“谁种补谁”、“多种多补”的导向机制等。顺应时代需要，必须按照2015年中央一号文件精神，创新补贴方式，改革农业支持政策机制，建立健全既符合我国基本国情农情、又适应国际规则的国家农业支持保护体系。（1）坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制。在保护农民利益的前提下，稳妥推动最低收购价、临时收储等政策逐步向农产品目标价格制度转变，减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向、市场引领机制。在总结大豆、棉花目标价格补贴试点经验基础上，适时启动重要农产品目标价格补贴改革。探索建立符合我国农业经营特征的套期保值、价格保险等市场风险管理工具，有效管控农产品市场波动风险。（2）改革完善现有补贴措施，建立政策补贴与重要农产品生产挂钩机制，促进提高政策效能与补贴效率。要根据农业经营体系变化的新形势，完善现行补贴措施，建立“谁种补谁”以及“多种多补、不种不补”机制，使政府补贴与农产品种植面积或产量挂钩，促进农民多种粮、种好粮。（3）创新补贴方式，探索实施新型补贴措施。要以增强政策的针对性和有效性为导向，以补贴重点产品、重要地区和关键环节为核心，以突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题为方向，创新补贴方式、探索实施新型直接补贴措施。主要包括：实施政策性农业灾害强制性保险，鼓励农户全面参保，由政府对保费给予补贴，切实建立农业生产自然风险管控体系；对新型农业经营主体用于农业基础设施建设和固定资产投资的信贷予以支持，给予投资补助和利息补贴；对资源节约、环境友好型农业生产方式给予补贴支持。 ——实现扶贫从“输血”到“造血”的转变。 当前，我国扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。要消除贫困、实现困难农民收入增长，必须改变传统的扶贫模式，通过创新让广大困难家庭早日摆脱贫困。应该认识到，新时期的扶贫已经不等同于传统意义上的“解决温饱，脱贫摘帽”，必须跳出扶贫看扶贫，把扶贫开发作为农民增收整体战略的重要组成部分、重要突破口！在扶贫过程中要不再局限于送油送米，送衣送被的传统“输血”扶贫模式，要着重提高贫困地区的“自我造血”能力，让更多的贫困户由“蹲身拾柿子”到“跳起摘桃子”，从而实现跳出扶贫抓扶贫，走出一条新型扶贫攻坚道路。（1）切实落实政府领导责任。把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制等真正落到实处。切实做到目标任务明确、完成时限明确、帮扶措施明确。特别是要严格落实党政一把手负总责的扶贫工作责任制，履行好扶贫第一责任人的职责，通过“硬”指标，形成“硬”约束，确保扶贫规划顺利实施。（2）切实做到精准扶贫。要摸清底数明“靶向”、对症下药除“穷根”。切实做到“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，彻底解决大水漫灌、走马观花、大而化之等问题，实现贫困人口精准脱贫。（3）切实强化社会合力。扶贫开发靠政府单独工作很难完成，必须调动一切因素，着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合和互为支撑的大扶贫格局。通过理顺管理体制，科学划分各级各部门事权，明确部门职责分工，整合各类扶贫资源，提高资金使用效率。特别是要吸引社会资金参与扶贫开发，真正形成全社会扶贫“大合唱”的局面。
（二）应当遵循的原则
现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。财政支农政策现实优化应遵循以下基本原则。
1.公共性支出原则。作为现代市场经济体系的两只手，政府和市场均有其不可替代的作用和优势。实践证明，在经济运行和资源配置中，“看不见的手”最具活力和效率；而在经济管理和调控方面，政府最为有效，两者均有各自发挥作用的领域。随着公共财政支出框架的建立，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正“越位”、弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。
2.市场导向原则。在财经支农政策选择和实施过程中，要遵循市场经济的客观要求，合理有效地安排财政资金的投向和规模，从而促进各种资源的优化配置，提高农业经济发展的能力。在土地市场上，虽然土地归国家或集体所有，但是在现行土地承包政策下，积极发展使用权转移市场大有可为。一方面，可以通过这种方式，把土地集中到少数种田能手手中，改变目前土地面积狭小所带来的规模不经济问题；另一方面，可以避免土地撂荒，提高土地利用率。在劳动力市场上，要积极打破建立在城乡分离的“二元结构”基础上的劳动力资源配置方式。在资本市场上，要在农业生产中引入市场机制，鼓励各种资本（包括外资）进入农业部门，加大对农业的投入。在农产品的市场化上，要完善农产品价格形成机制。在保护农民利益的前提下，稳妥推动最低收购价、临时收储等政策逐步向农产品目标价格制度转变，建立农产品生产的消费导向、市场引领机制。
3.突出重点的原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况，今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则，调整支出结构，形成支农资金合力，以发挥财政资金导向作用。
4.符合WTO的原则。我国已经加入WTO，财政支农时，要充分考虑WTO的规则，充分使用“绿箱”政策，正确利用“黄箱”政策。要按照2015年中央一号文件要求，“健全国家对农业的支持保护体系”，“保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，调整改进‘黄箱’支持政策，充分发挥政策惠农增收效应”，“提高补贴的导向性和效能”。
5.差异化支持原则。我国城乡之间差距较大、不同地区之间农民收入的差距也较大，为了更好地促进农民收入持续稳定增长，并不断缩小城乡之间、农民内部之间的差距，应该对不同对象差异化扶持，分层次解决农民增收问题。同时要将关注的重点放在促进低收入农民增收和中西部地区农户增收上，注重收入增加的全面性。具体而言，对低收入和西部地区，要着重满足农民提高农产品产量、开拓市场销售渠道、增加就业岗位的需求，对高收入农民，要着重营造良好的外部环境满足其自身通过努力提高收入的愿望。
五、财政支持农民收入倍增的政策建议
（一）完善财政支农机制，为农民收入倍增夯实坚实后盾。
当前，我们能够得知的财政“支农”支出最新数据是2011年全国财政“三农”支出和2013年中央财政的“三农”投入。由于时间间隔较远，我们选取财政支出中“农林水事务”支出科目（由2007年起财政部推行政府收支分类改革，将原财政支农资金〔支出〕调整而来）予以说明（见表4）。
不难发现，2007年以来国家财政支出中农林水事务支出的占比不足10%，且长期低于第一产业对GDP的贡献。虽然最近两年这一现象有所改观，但由于长期的历史欠账，加大财政支农支出仍是必要之举。另外，虽然2014年全国财政支出农林水事务中的农业支出达到了5816.57万元，但农资综合补贴、农业生产资料与技术补贴、农业生产保险补贴、事业运行和行政运行五项支出占到了农业总支出的44.97%，能够更好提高农业生产效率、促进农民增收的技术推广与培训、农村道路建设、灾害救助、统计监测与信息服务等项的支出较少，占比较低，财政支农结构并不合理。最后，我国现阶段直接参与管理和分配“三农”资金的中央部门有10多个，一些部门内部还有若干个机构（或司局）在分管支农资金。同时，中央层面安排的“三农”资金项目超过100项，省级普遍在100项左右，少的有几十项，多的达到几百项。由于管理部门众多，且“三农”支出中专项转移支付资金占比较高，财政支农资金运行效率还有待提高。 因此，为了促进农民收入增长，必须加大财政支农的投入力度、对支出结构进行调整，同时加强资金管理，提高资金使用效率。具体而言，一是必须坚持把农业农村作为各级财政支出的优先保障领域，加快建立投入稳定增长机制，持续增加财政农业农村支出，确保农业农村投入只增不减。二是优化财政支农支出结构，重点支持农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善、现代农业科技研发与推广、农民素质教育与技能培训、劳动力与农产品市场供需情况的信息化体系建设等。同时要转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用。改革涉农转移支付制度，下放审批权限，有效整合财政农业农村投入。要完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。三是要切实加强涉农资金监管，建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。要健全支农资金监管机制，完善绩效考评体系，建立财政农业专项资金分配与财政支农工作相挂钩的资金分配管理机制，确保财政支农资金安全高效使用。
（二）实施精准扶贫，支撑低收入农民收入增长。
据统计，2014年我国依然有7017万农村贫困人口。众所周知，没有低收入农民的收入增长，即使高收入群体的收入实现快速增长，农民收入倍增的目标也不能称作完成，同时收入差距的拉大还会影响社会和谐、与社会主义的要求也并不相容。由于贫困具有一定的代际传递特征，且多数低收入农民所处的地区自然条件恶劣、基础设施缺乏，单纯依靠农民自身很难实现收入增长，这必然需要外界支持。虽然近年来我国扶贫开发事业取得了丰硕成果，且专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合和互为支撑的大扶贫格局正在形成，但我国扶贫事业任务艰巨，还是得由政府主导、加大力度，同时扶贫的方式也需要转变，着力通过精准扶贫努力提高低收入农民的收入。
习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。“精准扶贫”意指针对不同的贫困区域环境、不同的贫困农户状况，要运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。简单地说，精准扶贫就是针对具体的贫困对象制定切实可行的目标进行扶贫，同时根据贫困原因的不同采取针对性的扶贫政策，在“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”这三大关键性问题上下足功夫、理清思路、取得成效。
第一，精确识别扶贫对象。通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。在这方面，四川省宜宾等地探索的“比选”确定扶贫对象的扶贫“首扶制度”可供借鉴。其具体作法是：根据国家公布的扶贫标准，村民先填申请表，首先由村民小组召开户主会进行比选，再由村“两委”召开村、组干部和村民代表会议进行比选，并张榜公示；根据公示意见，再次召开村、社两级干部和村民代表会议进行比选，并再次公示；如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。在这个过程中，基层民主得到了充分的发扬，也实现了贫困户认定的透明公开、相对公平。
第二，落实扶贫主体责任。加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。建立年度脱贫攻坚报告和督察制度，加强督察问责。把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。同时把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，选好一把手、配强领导班子。
第三，做到扶贫措施精准。要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。一是发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳 动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。二是易地搬迁脱贫一批，对于贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。三是生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。四是发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。五是社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。高度重视革命老区脱贫攻坚工作。
（三）改进农业生产模式，提升农民家庭经营性收入水平。
目前我国农业持续发展面临着生产成本上升（人工、农机作业、种子、化肥、农药等费用上涨很快）、产品提价空间有限（国内主要农产品价格已高于进口价格）、环境制约因素增多（长期大量使用化肥、农药等，生态环境受损严重、承载能力越来越接近极限）等限制，加之农业补贴中部分“黄箱”政策亟需调整，在这样的外部环境下，原有的生产模式已经很难为农民增收提供强大动力。而农民收入的最基本来源和大多数农民的主要来源还得依靠家庭经营性收入，因此必须在继续挖掘原有生产模式潜力的基础上，着力改变农业生产模式，推进农业现代化。
就挖掘现有潜力而言，一要改进农业基础设施、加大科技投入与推广力度。现有农产品产量较低一方面受农业基础设施薄弱所限，另一方面受技术水平低下制约。要加大财政投入，补齐农业基础设施的短板，另外要加大科学技术的研究与推广工作，让科技助力农民增收。二要调整农业产业结构。在保障粮食安全的基础上，积极发展经济作物、优化畜禽结构，并支持各地区立足自身资源优势，大力培育特色农业。同时要支持林业产业和特色经济林发展，并通过发展森林旅游、农业观光旅游、农家乐等休闲农业，拓展农业多种功能。三要适度延长农业产业链。单纯的农业初级产品受附加值低、储藏时间短、季节性强等影响，农民在产品销售过程中处于相对弱势地位，很难卖得一个满意的价格，在整个农产品消费链条中得到的收入占比较低。因此要支持粮食主产区适度发展粮食加工业，一方面减少季节性作物集中上市造成的产品价格下跌对农民收入的影响、提高议价能力，另一方面通过加工增加农产品的附加值。四要改变传统农业销售模式。传统的销售模式下，农民将农产品以较低价格出售给收购者，经过层层转让，到达消费者手中时，农产品价格已经翻了数番。在当前电商技术快速发展的基础上，要支持农村电商发展，加大农民和消费者直接接触的机会，让农民和消费者都享受电商带来的红利。 就农业现代化而言，主要是要稳步推进“三权分置”改革，加快构建新型农业经营体系。要通过落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，为农业适度规模经营创造良好的外部环境。同时，要在坚持家庭经营主体地位的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，创新农业经营组织方式，积极发展多种形式适度规模经营，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。需要注意的是，土地经营权流转过程中，要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。同时要尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止“非粮化”现象蔓延。
从长远来看，农业现代化的顺利推进有赖于新型城镇化的有序进行，这需要在尊重农业迁徙自由的基础上，完善农民从农村的退出机制。要在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，并完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，为农民从农村退出创造良好的外部环境。需要注意的是，在城市不能完全解决农民后顾之忧的时候，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩，否则会适得其反。同时要优化中西部中小城市、小城镇产业发展环境，为农民就地就近转移就业创造条件。
（四）改善农民就业环境，提高农民的工资性收入。
农民工资性收入主要受劳动时间和单位时间劳动报酬影响，在全球经济处在国际金融危机后的深度调整期和我国经济处于新常态的当下，我国农民工资性收入增长的最大障碍一方面在于就业岗位有限，存在部分农民隐性失业的问题，另一方面受教育水平、技能水平、收入分配体制等的限制，农民单位劳动报酬较低。为了提高农民工资性收入，一方面要稳定经济增长，提供足够的就业岗位，另一方面要加大农民技能培训，并配合以收入分配体制的改革。
当前我国处于跨越中等收入陷阱的关键时期，稳增长、调结构、促改革等的任务较重，一方面要保持一定的经济增速，另一方面又得对经济结构实行一定的调整。为了提供足够的就业岗位，为农民工资性收入增长提供支撑，有必要对那些既能稳增长、又能促改革的行业加大财政支持力度，尤其有必要通过财政补贴、税收优惠、“营改增”等制度改革等支持现代服务业和中小企业发展，发挥它们单位GDP提供就业岗位多的优势。
受城乡教育资源配置不公平影响，农民不能同等接受教育，农村的人力资源没有得到有效开发，这直接导致农民在劳动的交换中仍然处于不利位置。这就需要政府运用其“有形的手”的职能，加大公共财政在农村人力资源开发中的投入力度，通过职业教育、技能培训等措施提高农民的技能水平，同时可以鼓励用人企业针对农民工开展职业技能培训，对培训过程中产生的相关费用，给予企业税收政策优惠，提高农民的就业能力。另外，我国近年来收入分配体制改革迟缓，工人工资增速远远落后于公司利润增长和国民生产总值增速，有必要通过收入分配体制的改革，提高劳动者收入在初次分配中的比重，以此提高农民工资性收入。
大量的进城务工人员在城镇就业过程中，并不能平等享受城镇居民所享有的住房、教育、医疗和社保等公共服务，直接制约着农民工资性收入的增长。有必要通过改善农民工在城市的生活条件，通过减少支出变相提高其工资性收入。第一要保障进城农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服务，尤其是要完善随迁子女在当地接受义务教育和参加中高考相关政策，探索农民工享受城镇保障性住房的具体办法，同时要扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。第二要加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇，并通过财税体制改革，积极培育地方主体税种，确保各级政府有能力在农业人口市民化过程中，解决好他们面临的就业、社保等实际问题。同时要建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制，中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口因素。
（五）构建和完善多元化投融资体制，解决农民增收的融资需求。
农村金融是中国目前金融体系最薄弱的环节，也是农民增收和农业发展的重大制约因素。与工商企业相比，农民融资难的问题更加突出，其原因主要有：一是缺乏有效的抵押物。一般而言，农业经营主体可用于抵押的固定资产较少，其最有价值的资产一般是一定期限的土地经营权、宅基地使用权、林权等不动产用益权，动产一般仅限于自有农机具及农牧产品收益。而我国《物权法》、《担保法》等规定，农村土地承包经营权、宅基地使用权不得抵押，且广大金融机构不具有对农村土地财产权、农机具等进行交易变现的处置能力，加之直接面对众多农业生产经营主体开展金融业务成本过高，金融机构开展农村信贷的积极性不高。二是农村征信体系建设滞后。大部分农业企业并未建立完善、规范的财务制度和管理体制，且多数合作社管理松散，并未办理法人、税务登记等必要手续，要想对农业经营主体进行静态和动态信用数据收集十分困难。同时，受信息不对称影响，金融机构难以掌握农业经营主体的产销、成本、财务风险等信息，无法对贷款对象的信用和风险状况进行全程跟踪，制约了农业经营主体金融服务的开展和深化。
农业贷款的复杂性、特殊性和长期性决定了农村金融呈现出风险高但收益却很低且稳定性差的特征，依靠市场机构很难满足农村信贷需求，而农村金融服务对农村发展和农民增收至关重要，因此，必须加大财政对农村金融服务的支持力度。虽然我国建立了中国农业银行和中国农业发展银行支持农业发展，但从实际效果来看远不及预期。为了农村事业的长远发展，有必要构建和完善多元化的投融资体制。具体而言，需要从以下几方面入手： 第一，放宽市场准入构建多元化的农村金融体系。放宽市场准入是建立农村金融多元化体系的关键所在，引导社会资本进入农村市场，鼓励发展适合农村需要和以农村为服务主体的金融机构，如放宽村镇银行的准入门槛等。同时要对大量本已存在的农村信用合作组织进行引导和规范，把不符合发展要求和隐患较大的金融机构予以清理和取缔，同时对小额信贷公司进行指导和监督，引导其加大支农力度。并通过对重点涉农业务的适当扶持和激励，引导各类金融机构开展涉农贷款业务，增加涉农信贷投放额度，努力满足农村专业合作组织和种养大户的资金需求。另外，要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。
第二，对符合“三农”金融服务要求的县域农村商业银行和农村合作银行，适当降低存款准备金率。落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴政策。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，优先支持开展“三农”金融产品创新。同时大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。
第三，创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。
（六）加大农村供给侧改革力度，实现城乡基本公共服务均等化。
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。其一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
基本公共服务着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，是人民收入增长的最基础性的保障。然而，由于长期的二元经济格局，我国农村地区基本公共服务供给不足的现象十分突出，城乡之间基本公共服务之间的差距十分巨大。教育、就业、交通、通信、文化体育等公共服务的相对缺乏直接影响着农民的知识、技能水平，导致大多数农村孩子直接输在了人生的“起跑线”，极大地制约着农民收入的提高，同时社会保障、医疗卫生、住房保障等领域的缺乏一方面加大了农民的生活成本（如城市居民乘坐公共汽车20公里只需要花费1—2元钱，而农村居民乘坐乡间客车则需要5—10元），另一方面降低了农民抵御风险的能力（因病返贫等事件屡有发生）。
因此，为了构建农民收入增长的长效机制，必须着力提高农村地区基本公共服务供给，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，努力实现城乡基本公共服务均等化。具体而言，财政要在加大投入的同时，适当优化支出结构。第一，要从最广大农村人民群众的根本利益出发，解决最基本的交通、饮水、通邮通电通信等问题，改善农村居民的居住环境。要努力实现行政村通公路和客运班车、通电，邮政服务做到乡乡设所、村村通邮，同时要加强农村饮水安全工程建设，保障城乡饮用水安全。第二，要加大农村地区基本公共教育、劳动就业服务、公共文化体育等的提供，提高农民实现自我增收的能力。国家教育经费要向边疆地区、民族地区、革命老区、农村地区倾斜，全面改善农村义务教育学校基本办学条件，完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制，同时推进中等职业教育和职业技能培训全覆盖。另外要建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。第三，要加大农村地区社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等服务的提供，落实统一的城乡居民基本养老保险制度，全面开展城乡居民大病保险，加强农村基层基本医疗、公共卫生能力和乡村医生队伍建设，并加强农村最低生活保障制度规范管理，全面建立临时救助制度，兜底困难群众生活。
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责任编辑：洪峰
关键词：农民收入倍增；财政政策
党的十八大提出了我国全面建成小康社会的宏伟目标，明确提出到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，即城乡居民收入倍增计划。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，近期公布的“十三五”规划正是紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定的。考虑到今后一个时期我国经济将保持中高速增长，农民非农就业机会增加以及非农就业工资水平提高，国家对“三农”投入的力度将继续加大等因素，我们有理由相信，农民收入翻番的目标一定能够实现。但与此同时也应该看到，低收入农户、西部地区农户收入翻番问题是农民收入增长的难点所在，农民收入的结构性转变等问题亟待解决。“小康不小康，关键看老乡。”如期全面建成小康社会，必须充分发挥财政的积极作用，加大农村供给侧改革力度，进一步破解“三农”发展难题，填补农民收入翻番的“短板”，这是当前和今后一个时期财政政策应该重点谋划的课题。
一、农民收入倍增的重大意义与现实条件
（一）农民收入倍增的基本内涵
1.农村居民纯收入的构成。
讨论农民收入倍增，首先要清楚农民收入的基本内涵。所谓农村居民纯收入，一般来说包含四部分内容，即家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。其中，家庭经营性收入是指农村住户以家庭为生产经营单位进行生产筹划和管理而获得的收入，主要通过出售农产品等方式取得，受农产品产量、销售状况、销售价格等因素影响较大；工资性收入是指农民受雇于单位与个人，依靠出卖自己的劳动而获得的收入，主要受劳动时间和单位时间劳动报酬影响；财产性收入是指通过家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券）和不动产（如房屋、车辆、收藏品等）所获得的收入，主要包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入以及财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等，受农民个人财产拥有状况与财产市场化程度影响较大；转移性收入是指农民无需付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等，一般情况下是指农民在二次分配中的所有收入，主要受财政补贴、他人赠予等因素影响。
2.收入倍增的具体含义。
党的十六大、十七大均对我国国民生产总值翻两番提出了要求，如十六大提出“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番”，十七大提出“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。但首次将经济总量倍增与人均收入倍增的目标同时提出还是在党的十八大报告中，其具体表述为：“转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。”这就是收入倍增计划的来源。简要地说，收入倍增计划就是要实现到2020年城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，且是剔除物价上涨因素的实际增长。更通俗地说，收入倍增就是要让居民扣除交纳的所得税、个人交纳的社会保险费等税费后，能够自由支配使用的收入翻番。
（二）农民收入倍增的重大意义
1.统筹城乡发展的必然要求。
党的十六大报告率先提出了统筹城乡发展的思想，十六届三中全会上又将其纳入了“五个统筹”的发展理念。作为科学发展观“五个统筹”中的首位，统筹城乡发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。
要想统筹城乡发展，就必须让城市和农村有机互动起来，实现农村和城市之间农产品、工业制成品、资金等的有机流动和人员之间的良性互动。而当前农村主要供给农产品、劳动力和资金流向城市、工业制成品消费不足的现状十分突出，其根本原因在于农村居民收入低下，农村吸引力较弱。要想改变这种现状，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。
2.全面建成小康社会的重大任务。
党的十八大首次提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，为“十三五”时期我国经济社会发展指明了方向、勾画了蓝图。作为邓小平在20世纪70年代末80年代初规划中国经济社会发展蓝图时提出的战略构想，小康社会的衡量指标较多，主要包括人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入、恩格尔系数、城镇化率、居民家庭计算机普及率、大学入学率、每千人医生数等，其中居民收入增长指标占据着基础性乃至主导型的地位。
按照公安部门的户籍登记统计，当前我国农村人口数量占总人口数量的65%左右，没有农民收入的快速增长，多数农民就难以实现小康；没有占人口大多数农民的全面小康，我国建设全面小康社会的目标就难以实现。要实现全面建成小康社会的宏伟目标，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增，让全国各地的“老乡”都能分享发展成果，共享小康之惠。
3.转变经济发展方式的内在要求。
转变经济发展方式是转变经济增长方式的进一步深化与升华，主要是指实现从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长的转变。按照党的十八大报告要求，加快转变经济发展方式的主攻方向是推进经济结构的战略性调整，其中重要一点就是要改善需求结构。
当前，世界经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足在短时期内难以改变。要想改善我国的需求结构，就必须在努力稳定外需的同时着重扩大内需，而当前我国居民收入不高，尤其是农村居民收入较低、购买力缺乏，远远不能满足其消费意愿，制约了内需的扩大。因此，要想转变经济发展方式，就必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。 4.构建和谐社会的必然选择。
和谐社会是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。进入21世纪后，党的十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并将其作为加强党的执政能力建设的重要内容。
国家统计局公布的2014年全国居民收入基尼系数为0.469，城乡居民收入为2.92∶1。不难发现我国当前收入差距较大、农民收入低下，这直接影响了社会活力，且与公平正义不符，还是近年来某些社会事件爆发、对自然资源滥采滥伐的诱因。从长远来看，农民收入低下也对民主政治、诚信友爱社会的建设构成了障碍。因此，为了构建和谐社会，必须着力提高农村居民收入、努力实现农村居民收入倍增。
二、农民收入的趋势变化与增长难点所在
（一）农村居民人均纯收入增长的趋势变化与特征分析。
2005年至今，我国农民家庭人均年纯收入的变化及各组成部分的数据如表1所示，从表中可以看出，2013年的农村居民家庭人均年纯收入达到了2005年农村居民家庭人均年纯收入的2.73倍，实现了年均13.38 %的增长。其中，工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入分别达到了2005年的3.43倍、2.06倍、3.31倍、5.32倍，年均增速分别为16.66%、9.45%、16.14%、23.24%，且2013年工资性收入已经超过了家庭经营性收入，成为农村居民家庭人均年纯收入的第一大来源。
具体来看，财产性收入和转移性收入的增速较快，两者占农村居民家庭人均年纯收入的比例也在逐步上升，财产性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的2.72%上升至2013年的3.29%，转移性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的4.53%上升至2013年的8.82%。虽然工资性收入、家庭经营性收入两项之和占农村居民家庭人均年纯收入的比例有所下降，但截至2013年该比例仍然高达87.89%，其中，工资性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2005年的36.08%上升至2013年的45.25%，家庭经营性收入占农村居民家庭人均年纯收入的比例由2003年的56.67%下降至2013年的42.64%（见表1）。
（二）城乡二元结构影响城镇化进程，导致城乡收入差距仍然较大
1958年1月召开的全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，也是我国城乡二元结构形成的开端。在城乡二元结构下，城市和乡村事实上被分成了两种不同的社会，公共资源如教育和公共设施的投入主要向城市集中，而农村地区相对缺乏，城乡差距越拉越大。虽然国家已推行户籍制度改革，城乡二元经济结构对农村经济发展的制约有所减弱，农民也可以通过务工等形式进城，但企业在用工制度上对农民工仍存歧视，同时农民工就业及工资收入增长仍然存在诸多障碍，导致农民工的就业状况依然不能和城市居民相比。此外，我国被纳入城镇常住人口范畴的农民工及其家属在教育、就业、保障性住房、医疗卫生等方面与原城镇户口居民相差甚远。农民工基本不能公平享受城市居民的社会保障等待遇，导致农民不能进城、不敢进城、无力进城，城镇化进展有限。虽然2014年按照常住人口统计的城镇化率已经达到54.77%，但户籍人口城镇化率不足40%，一旦城市就业岗位萎缩，大量农民工将被迫返乡。
城乡二元结构严重阻碍了城镇化进程，城乡收入差距仍然较大。虽然与2010年相比，城乡居民收入比已经从3.23∶1降到了2014年的2.92∶1，但城乡之间居民收入差距越拉越大，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的差值已经从13190.4元上涨至18952.0元，且有继续扩大的态势（见表2）。
（三）农民收入增长面临两个层面的难点
2010年，我国农村居民家庭人均年纯收入为5919.01元，如果目标得以实现，到2020年这一收入将达到11838.02元。考虑到2014年该收入已经达到9，892.00元，且保持每年1000元左右的增速，实现目标的难度不大（见表3）。然而农民收入倍增要求到2020年，无论是低收入群体或是高收入群体、沿海发达地区或是西部偏远山区，农民人均年收入均实现翻一番，此目标的实现面临两个层面的难点：一是到2020年，低收入农户实现自身收入水平翻一番容易，但达到全国农民平均水平翻一番的目标难；二是到2020年，较高收入农户达到全国农民平均水平翻一番的目标容易，但实现自身收入水平翻一番的目标有一定难度（见表3）。
第一，到2020年，低收入农户自身收入水平翻一番容易，但达到全国农民收入平均水平翻一番的目标难。根据国家统计局对近年来农民收入水平五等份分组的资料，2010年20%的低收入户农民人均纯收入为1870元。对这一收入组别的农户而言，实现收入翻一番，总收入只需要增加1870元，年均增加不到200元即可实现目标，实现较为容易。但该类农户的收入水平要实现全国农民平均纯收入水平翻一番的目标难度很大。若要在2020年达到全国农民人均纯收入翻一番的水平，即实现年收入11838元，不考虑价格变化因素，年人均收入1870元的低收入农户，2014—2020年间年均需要增长24.29%，超过4.17%的平均水平20.12个百分点。年均收入3621元的中低收入农户，年均需要增长11.53%，超过平均水平7.36个百分点。年均收入5222元的中等收入农户，年均需要增长5.87%，超过平均水平1.70个百分点。
第二，到2020年，较高收入农户达到全国平均水平翻番目标易，实现自身收入水平翻番目标有一定难度。2013年，20%的中等偏上户人均纯收入为11371元，离年收入11838元的目标已经不远；20%的高收入户人均纯收入为21273元，已经超过了11838元的目标。简言之，较高收入农户实现全国农民收入翻一番的任务和压力较轻。同时我们也要看到，当前世界经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足逐渐成为制约全球经济增长的最大因素，且我国经济处于增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的阶段，面临不断增多的制约因素。我们认为，受资源总量、就业总量、经济发展速度的制约，高收入农户实现自身人均收入倍增有一定难度， 同时2010—2013年间高收入户人均纯收入增长放缓的事实也佐证了我们的观点。 （四）财产性收入和工资性收入增长受到制度瓶颈制约
农民的工资性收入主要依靠农民出卖自己的劳动获得，受劳动时间和单位时间劳动报酬影响较大；而财产性收入主要是农民通过出让财产使用权，获得的利息、租金、专利收入以及财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等，受农民个人财产拥有状况与财产市场化程度影响较大。当前我国农民财产性收入和工资性收入增长均受到了制度瓶颈制约，短期内上涨空间有限。
具体而言，农民财产性收入的增长一方面受农民个人财产所限，银行存款、有价证券和房屋、车辆、收藏品有限，另一方面受个人财产市场化程度不高所限，难以变成货币资产。当前，农民拥有的最多、最大的财产是土地和房屋。但农民集体所有的土地、农民的宅基地和房屋的商品属性没有得到应有的体现。农用地转为建设用地只能由国家征用，征地补偿只能按农用地来计算，补偿的标准（价格）由政府单方面决定，农民不能讨价还价。至于农民的房屋财产，制度规定城镇居民不能购买农民的房屋，农民的房屋只能在农村内部买卖，同时强调农民实行一户一宅，事实上堵住了农民通过财产交换增加收入的路子。
就工资性收入而言，受全球宏观经济形势和我国所处阶段的制约，短期内难以实现快速增长。当前全球经济正处在国际金融危机后的深度调整期，国际市场有效需求不足逐渐成为制约全球经济增长的最大因素，在国际大环境下我国出口形势难言乐观，依靠外贸拉动经济增长的年代已一去不返。同时，我国部分第二产业产能过剩，PPP推行不及预期，民间投资乏力，政府投资受财政收入放缓制约，投资难以对经济增长形成强有力支撑。另外受居民收入水平较低的影响，内需也难以有效扩大。最后，我国大众创业、万众创新尚在征途，新的经济增长动力尚未形成。在这些因素的共同作用下，长期经济增速将转为中高速增长，能否提供足够的就业岗位尚未可知。即使能够提供足够的就业岗位，单位时间的农民工工资也难以有效提高，在物价不断高企的当下，农民工资性收入增长乏力。
三、财政政策支持农民增收的现状与问题
（一）近年来财政支持政策的演变。
自1978年改革开放以来，我国财政支持农民增收的政策可以分为三个阶段。第一阶段从 1978到2001年，政府通过建立以联产承包为主要内容的生产责任制，极大地解放了农村社会生产力，同时以法律形式确立了农产品最低保护价收购的政策，由财政资金予以保障。在这一阶段财政支持政策并没有突破传统的“取与予”格局。第二阶段从2002年至今，中央确立了重中之重、统筹城乡、“四化同步”等“三农”工作的战略思想，制定了“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等重大政策。在这一阶段，财政支持政策主要是通过改革农村税费制度，减免、取消农业税费，实行农业补贴等实施。其中，2006年1月1日起《农业税条例》 的废止直接标志着我国两千多年来这一“皇粮国税”制度的终结。
当前我国财政支持农民增收已经进入第三阶段，主要是要通过推进农村土地制度改革，构建新型农业经营体系，建立健全城乡发展一体化制度，以此提高农民收入。财政支持政策也正谋求改变以往以直补资金为主的支持方式，向支持农业产业化、现代化、推动农村深化改革、促进农村教育卫生文化等社会事业发展、支持农村扶贫开发、推进新型城镇化等多方面协同共进的方式转变，同时直补资金等的分配方式也在不断调整。
本世纪以来，我国先后建立了对农民的种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴，以及农业保险保费补贴、林业补贴、畜禽良种补贴等制度，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用。但自实施以来，在多数地方，农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策（以下简称农业“三项补贴”）已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮或者不种地，也能得到补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产和农民增收的作用大大降低。基于此，2015年5月31日，财政部、农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农[2015]31号），决定在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营，并选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点，同时明确提出在2016年，将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开农业“三项补贴”改革。
（二）财政支农结构不合理，支持农民增收的效应欠佳。
当前，我国财政支农支出大致可以分为以下几类：一是支持粮食稳定生产和现代农业建设。主要包括大力支持农田水利等基础设施建设，如小型农田水利设施建设、中小河流治理、病险水库除险加固、农业综合开发土地治理等；支持农业科技进步；支持农业产业发展，如地方优势特色产业发展、现代种业发展、“菜篮子”生产等；支持农业防灾减灾能力建设，如农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等。二是推动农村深化改革。如推进农村综合改革，将改革的重点转向乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权经营制度等领域，以及支持农村金融、涉农税收、农产品流通、农口部门管理体制等相关改革。三是对农业农民实行直接补贴。包括对农民的种粮直补、农资整合直补、良种补贴和农机具购置补贴，还有农业保险保费补贴、林业补贴、畜禽良种补贴等。四是促进农村教育卫生文化等社会事业发展。如农村义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程等；新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度等；广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等。五是支持农村扶贫开发。
虽然财政支农方式众多，但当前财政以直接补贴为主，结构并不合理，农民增收缺乏机制性、根本性支持。我们以2014年全国公共财政支出中，农林水事务类中的农业支出及各项支出为例予以说明（数据来源：wind）。 2014年农业支出达到5816.57亿元，但农资综合补贴、农业生产资料与技术补贴、农业生产保险补贴分别达到1019.21亿元、531.02亿元、244.73亿元，三者占农业支出的比例达到了30.86%。同时，事业运行和行政运行两项达到了820.59亿元，占农业支出的比例达到了14.11%。而能够更好提高农业生产效率、促进农民增收的技术推广与培训、农村道路建设、灾害救助、统计监测与信息服务等项的支出较少，占比较低，农村基础设施仍然薄弱，不能给予农民增收机制性、根本性的支持。
（三）扶贫政策缺乏有力抓手，尚未真正产生“造血”机制。
20世纪80年代以来，党中央在全国范围内启动了有计划、有组织的大规模开发式扶贫，同时为了便于统筹、协调各部门扶贫开发工作，于1986年5月16日成立了国务院扶贫开发领导小组。经过多年努力，我国扶贫开发事业取得了丰硕成果。1978—2010年，按照中国扶贫标准，我国累计减少了2.5亿贫困人口，如果参考国际扶贫标准，则减少了6.6亿贫困人口。2011—2013年年底，中国在2300元新扶贫标准下又减少了近4000万贫困人口。
虽然扶贫工作成果显著，但当前扶贫政策主要以自上而下的财政投入为主，缺乏有力抓手，尚未真正产生“造血”机制。存在的问题主要有：一是部分干部和工作人员把扶贫当作上级指示，将扶贫工作理解为给物给钱，过分倚重于解决群众温饱等短期问题和速效产业，缺乏长期有效的发展战略和扶贫开发规划等。二是过于重视和依赖对贫困地区的外部经济注入，而忽视了对人口精神、思想观念、人力资本等方面的扶持。三是带有明显的计划经济烙印，缺乏必要的市场经济观念和方法，低效率、寻租现象明显。某些地方不顾自身实际上扶贫项目，造成了大量的人力、物力、财力浪费。四是过分强调和依赖政府的作用，社会扶贫参与度不够。同时全社会广泛参与扶贫的平台尚未建立，支持、引导、监管等政策也不够健全。
四、财政支持农民收入倍增的总体思路与主要原则
（一）总体思路。
1.构建城乡平等的要素交换关系，形成农民收入正常增长的体制机制
一个正常的农民收入增长机制应该是在财政提供公共物品、解决市场失灵、营造公平竞争机制、兜底困难农民生活的基础上，农民能够通过自身努力不断实现收入增长的机制。在此过程中，政府和农民之间应该有明确的定位，而目前我国政府职能在该领域的定位较为模糊，缺位、越位现象并存，其中较为突出的就是设置了很多障碍，使得城乡要素之间交换关系失衡。生产要素平等交换是市场经济的重要法则，也是构建公平的收入分配体系的基本出发点。而长期以来，我国城乡要素之间交换不平等，这直接制约着农民收入增长的空间，使得广大农民单纯依靠努力劳作已经很难实现收入增长。其中突出的表现有：（1）产品交换不对等。新中国成立以来，在农产品的交换过程中，农民一直处在不利的位置，传统计划经济时期的工农产品不等价交换，农民为国家的工业化、城镇化作出了数千亿元的贡献。上个世纪80年代，王耕金先生曾经计算，仅工农产品的不等价交换，农民就为工业和城市贡献8700多亿元。（2）劳动交换不对等。受城乡教育资源配置不公平影响，农民不能同等接受教育，农村的人力资源没有得到有效开发，这直接导致农民在劳动的交换中仍然处于不利位置。另外，农民在就业过程中，工种受限、同工不同酬、不能与城镇劳动者同样参加社会保障、不能根据自己的意愿迁入城镇等制度障碍，都直接制约着农民工资性收入的增长。（3）财产交换不对等。当前，农民拥有的最多、最大的财产是土地和房屋。但农民集体所有的土地、农民的宅基地和房屋的商品属性没有得到应有的体现。农用地转为建设用地只能由国家征用，征地补偿只能按农用地来计算，补偿的标准（价格）由政府单方面决定，农民不能讨价还价。至于农民的房屋财产，制度规定城镇居民不能购买农民的房屋，农民的房屋只能在农村内部买卖，同时强调农民实行一户一宅，事实上堵住了农民通过财产交换增加收入的路子。（4）金融服务不对等。在广大农村地区，农村信用合作社在农村金融服务中占据着主导的地位。虽然农村信用合作社的主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务，但近年来很多农信社纷纷谋求转型，转做农商行，将农民的存款放贷到城市地区。另外，部分商业银行在农村、乡镇设点吸纳存款的同时，对农民贷款惜贷、限贷，大量资金从农村流向了城市。在这样的情况下，农村金融生态十分严峻，大多数的农民、农业大户、农民合作组织、农村企业要想从金融机构借贷十分困难，即使借贷成功也得承受较高的利率。农村地区金融服务体系的缺乏一方面拉大了城乡之间的差距，另一方面遏制了农民的创富热情，致使部分农民通过自身努力实现收入增长的愿望被抹杀。
从全球范围来看，美日欧等国家与地区对农民收入增长的支持均是建立在合理、公平的城乡要素交换的基础上的。因此，要想构建农民收入正常增长的体制机制，必须改变城乡之间要素交换不合理的局面，使城乡产品交换、劳动交换、财产交换、金融服务等领域趋于一致。否则，一味寄希望通过财政补贴等形式实现农民收入增长只能是痴人说梦、南辕北辙。
2.明确财政在农民增收中的应有作用
财政支持农民增收有其必要性，因此要明确财政在农民增收中的应有作用，财政要通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，助力农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。简言之，要按公共财政体制的要求增加“三农”支出，发挥其导向作用、乘数效应、“发动器”作用，促进农民收入增长。
——导向作用。（1）为农民增收创造良好的外部环境。与社会资金追逐商业利益不同，公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目，尤其是农业农村发展所需的公共产品和准公共产品予以支持，有效改善农民的生产生活条件、市场交易的外部条件，明显提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。（2）促进农村剩余劳动力的转移。公共财政一方面可以通过税收优惠、财政支出等政策支持提供较多就业岗位的第二、三产业发展，吸纳较多的农村剩余劳动力；另一方面要加大财政资金支持新型城镇化的力度，积极稳妥地推进新型城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。（3）调整财政分配关系，实现农民增收。财政农业支出是国民收入宏观分配中对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。 ——乘数效应。财政投入属于一种基础性投入，很大程度上能够决定和吸引其它经营性投入的多少和效益。乘数效应作用一方面是指财政投入过程中吸引金融资金和民间资金投入；另一方面是指财政投入的项目直接或间接地增加农民收入，并通过农民消费刺激需求，从而获得良好的经济效益和社会效益。徐详临教授在《三农问题论剑》中举例说：比如，政府有500亿元财政支出，运用这笔资金作为向农村投资的贷款贴息，以年利5%计算，可带动1万亿元资金投向农村，对农村改变落后面貌起到的作用是不言而喻的。假设其中的40%转化为农民的劳务收入，就会有1亿的农村劳动力一年增加4000元的货币收入。不仅农村和农民从这1万亿元的农村投资中获益，随着农民消费流动城里人从中所获利益比农村人还要大，所产生的投资乘数效应至少要达到3万亿元，政府也会在社会财富的增长中，获得比500亿元贴息多得多的财政收入。虽然这只是一个假设模型，但财政收入的乘数效应是存在的。
——“发动器”作用。我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业积累少；三是因为我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，反过来又促成了农业落后的局面，形成了恶性循环，阻碍了农业走上可持续发展道路。实现农业可持续发展需要外部力量的介入，财政投入是一个重要的外部作用因素。实践证明财政对农业投资的效果十分明显，以农业基本建设投资为例，农业部信息中心1998年的计算表明，农业基本建设投资与农业增加值和粮食产量的增加密切相关，1980—1997年间，每增加1亿元农业基建投资，可增加农业增加值38亿元，增加粮食产量39万吨。
3.转变财政支持方式
——从“黄箱”到“绿箱”。上世纪90年代，我国农业发展缓慢，为了扶持粮食生产，发展农业，国内出台了一系列扶持政策，包括价格支持措施（粮棉保护收购价格）、农业生产资料补贴、临时收储政策等。然而，全球持续10多年的国际农产品价格上涨周期已经结束，主要粮食品种的国际国内价格倒挂加剧。与此同时，国内粮食生产成本不断抬高。在这种双重挤压的状况下，单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小、效应越来越弱。适应国际趋势，有必要转变农业补贴机制，从“黄箱”向“绿箱”转型。2015年中央1号文件也指出，应该保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，充分发挥政策惠农增收效应。（1）探索实施新型“绿箱”政策措施，建立以种粮收入为保险标的物，通过农业保险方式保障农民种粮基本收益、促进粮食生产发展的“目标收益保险补贴支持制度”。（2）加强农业基础设施建设。进一步加大农业综合开发、土地整治等力度，建设旱涝保收高标准农田，全面提升耕地质量和土地产出水平。加快完善主产区利益补偿机制，继续加大对产粮大县的奖励力度，调动主产区生产积极性。（3）促进现代农业技术创新、应用与推广。重点支持优质良种培育、新型肥料农药、生产作业机械化等关键环节，推动农业加快转变发展方式，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路。加快粮食生产全程机械化进程，推进农机深松整地作业，进一步发挥农机在科技兴农中的载体作用。（4）加强农业社会化服务体系建设。鼓励农村金融机构、农产品加工企业、合作经济组织、专业技术协会、专业服务公司、农民经纪人等，为农产品产前产中产后提供综合服务，如生产信贷、农资供应、农机作业、农技指导、市场信息、农产品销售等。五要健全农业资源保护和生态修复机制。加大力度支持退耕还林、退牧还草，实现农业资源开发、利用与保护的协调和统一，建立促进农业可持续发展的体制机制与政策体系。
——从加大补贴到机制创新。新世纪以来，我国不断加大对农业的政策支持力度，采取粮食最低收购价、临时收储等价格支持政策，粮食直补、良种补贴、农资综合补贴与农机具购置补贴等直接补贴方式，以及农业基础设施建设、农业科研与推广等农业综合支持补贴措施，形成综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴支持政策体系，对保护农民种粮积极性、促进农业生产稳定发展，确保国家粮食安全、保障经济社会持续健康发展，发挥重要支撑作用。但是，在农业生产成本不断上升、农业比较效益持续下降、资源环境压力日益趋紧的新形势下，一些补贴政策已经难以适应农业发展的新挑战新要求。如临时收储等价格支持政策，市场扭曲效应日益明显；一些直接补贴措施，没有与农产品生产挂钩，缺乏“谁种补谁”、“多种多补”的导向机制等。顺应时代需要，必须按照2015年中央一号文件精神，创新补贴方式，改革农业支持政策机制，建立健全既符合我国基本国情农情、又适应国际规则的国家农业支持保护体系。（1）坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制。在保护农民利益的前提下，稳妥推动最低收购价、临时收储等政策逐步向农产品目标价格制度转变，减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向、市场引领机制。在总结大豆、棉花目标价格补贴试点经验基础上，适时启动重要农产品目标价格补贴改革。探索建立符合我国农业经营特征的套期保值、价格保险等市场风险管理工具，有效管控农产品市场波动风险。（2）改革完善现有补贴措施，建立政策补贴与重要农产品生产挂钩机制，促进提高政策效能与补贴效率。要根据农业经营体系变化的新形势，完善现行补贴措施，建立“谁种补谁”以及“多种多补、不种不补”机制，使政府补贴与农产品种植面积或产量挂钩，促进农民多种粮、种好粮。（3）创新补贴方式，探索实施新型补贴措施。要以增强政策的针对性和有效性为导向，以补贴重点产品、重要地区和关键环节为核心，以突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题为方向，创新补贴方式、探索实施新型直接补贴措施。主要包括：实施政策性农业灾害强制性保险，鼓励农户全面参保，由政府对保费给予补贴，切实建立农业生产自然风险管控体系；对新型农业经营主体用于农业基础设施建设和固定资产投资的信贷予以支持，给予投资补助和利息补贴；对资源节约、环境友好型农业生产方式给予补贴支持。 ——实现扶贫从“输血”到“造血”的转变。 当前，我国扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。要消除贫困、实现困难农民收入增长，必须改变传统的扶贫模式，通过创新让广大困难家庭早日摆脱贫困。应该认识到，新时期的扶贫已经不等同于传统意义上的“解决温饱，脱贫摘帽”，必须跳出扶贫看扶贫，把扶贫开发作为农民增收整体战略的重要组成部分、重要突破口！在扶贫过程中要不再局限于送油送米，送衣送被的传统“输血”扶贫模式，要着重提高贫困地区的“自我造血”能力，让更多的贫困户由“蹲身拾柿子”到“跳起摘桃子”，从而实现跳出扶贫抓扶贫，走出一条新型扶贫攻坚道路。（1）切实落实政府领导责任。把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制等真正落到实处。切实做到目标任务明确、完成时限明确、帮扶措施明确。特别是要严格落实党政一把手负总责的扶贫工作责任制，履行好扶贫第一责任人的职责，通过“硬”指标，形成“硬”约束，确保扶贫规划顺利实施。（2）切实做到精准扶贫。要摸清底数明“靶向”、对症下药除“穷根”。切实做到“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，彻底解决大水漫灌、走马观花、大而化之等问题，实现贫困人口精准脱贫。（3）切实强化社会合力。扶贫开发靠政府单独工作很难完成，必须调动一切因素，着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合和互为支撑的大扶贫格局。通过理顺管理体制，科学划分各级各部门事权，明确部门职责分工，整合各类扶贫资源，提高资金使用效率。特别是要吸引社会资金参与扶贫开发，真正形成全社会扶贫“大合唱”的局面。
（二）应当遵循的原则
现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化，不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求，应进行有针对性的调整。财政支农政策现实优化应遵循以下基本原则。
1.公共性支出原则。作为现代市场经济体系的两只手，政府和市场均有其不可替代的作用和优势。实践证明，在经济运行和资源配置中，“看不见的手”最具活力和效率；而在经济管理和调控方面，政府最为有效，两者均有各自发挥作用的领域。随着公共财政支出框架的建立，财政支农政策也应坚持公共支出的原则，本着纠正“越位”、弥补“缺位”的合理定位思路，财政支农范围要严格界定在非竞争领域，财政资金要退出农业的经营性、竞争性领域，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。
2.市场导向原则。在财经支农政策选择和实施过程中，要遵循市场经济的客观要求，合理有效地安排财政资金的投向和规模，从而促进各种资源的优化配置，提高农业经济发展的能力。在土地市场上，虽然土地归国家或集体所有，但是在现行土地承包政策下，积极发展使用权转移市场大有可为。一方面，可以通过这种方式，把土地集中到少数种田能手手中，改变目前土地面积狭小所带来的规模不经济问题；另一方面，可以避免土地撂荒，提高土地利用率。在劳动力市场上，要积极打破建立在城乡分离的“二元结构”基础上的劳动力资源配置方式。在资本市场上，要在农业生产中引入市场机制，鼓励各种资本（包括外资）进入农业部门，加大对农业的投入。在农产品的市场化上，要完善农产品价格形成机制。在保护农民利益的前提下，稳妥推动最低收购价、临时收储等政策逐步向农产品目标价格制度转变，建立农产品生产的消费导向、市场引领机制。
3.突出重点的原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况，今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则，调整支出结构，形成支农资金合力，以发挥财政资金导向作用。
4.符合WTO的原则。我国已经加入WTO，财政支农时，要充分考虑WTO的规则，充分使用“绿箱”政策，正确利用“黄箱”政策。要按照2015年中央一号文件要求，“健全国家对农业的支持保护体系”，“保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，调整改进‘黄箱’支持政策，充分发挥政策惠农增收效应”，“提高补贴的导向性和效能”。
5.差异化支持原则。我国城乡之间差距较大、不同地区之间农民收入的差距也较大，为了更好地促进农民收入持续稳定增长，并不断缩小城乡之间、农民内部之间的差距，应该对不同对象差异化扶持，分层次解决农民增收问题。同时要将关注的重点放在促进低收入农民增收和中西部地区农户增收上，注重收入增加的全面性。具体而言，对低收入和西部地区，要着重满足农民提高农产品产量、开拓市场销售渠道、增加就业岗位的需求，对高收入农民，要着重营造良好的外部环境满足其自身通过努力提高收入的愿望。
五、财政支持农民收入倍增的政策建议
（一）完善财政支农机制，为农民收入倍增夯实坚实后盾。
当前，我们能够得知的财政“支农”支出最新数据是2011年全国财政“三农”支出和2013年中央财政的“三农”投入。由于时间间隔较远，我们选取财政支出中“农林水事务”支出科目（由2007年起财政部推行政府收支分类改革，将原财政支农资金〔支出〕调整而来）予以说明（见表4）。
不难发现，2007年以来国家财政支出中农林水事务支出的占比不足10%，且长期低于第一产业对GDP的贡献。虽然最近两年这一现象有所改观，但由于长期的历史欠账，加大财政支农支出仍是必要之举。另外，虽然2014年全国财政支出农林水事务中的农业支出达到了5816.57万元，但农资综合补贴、农业生产资料与技术补贴、农业生产保险补贴、事业运行和行政运行五项支出占到了农业总支出的44.97%，能够更好提高农业生产效率、促进农民增收的技术推广与培训、农村道路建设、灾害救助、统计监测与信息服务等项的支出较少，占比较低，财政支农结构并不合理。最后，我国现阶段直接参与管理和分配“三农”资金的中央部门有10多个，一些部门内部还有若干个机构（或司局）在分管支农资金。同时，中央层面安排的“三农”资金项目超过100项，省级普遍在100项左右，少的有几十项，多的达到几百项。由于管理部门众多，且“三农”支出中专项转移支付资金占比较高，财政支农资金运行效率还有待提高。 因此，为了促进农民收入增长，必须加大财政支农的投入力度、对支出结构进行调整，同时加强资金管理，提高资金使用效率。具体而言，一是必须坚持把农业农村作为各级财政支出的优先保障领域，加快建立投入稳定增长机制，持续增加财政农业农村支出，确保农业农村投入只增不减。二是优化财政支农支出结构，重点支持农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善、现代农业科技研发与推广、农民素质教育与技能培训、劳动力与农产品市场供需情况的信息化体系建设等。同时要转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用。改革涉农转移支付制度，下放审批权限，有效整合财政农业农村投入。要完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。三是要切实加强涉农资金监管，建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，确保资金使用见到实效。要健全支农资金监管机制，完善绩效考评体系，建立财政农业专项资金分配与财政支农工作相挂钩的资金分配管理机制，确保财政支农资金安全高效使用。
（二）实施精准扶贫，支撑低收入农民收入增长。
据统计，2014年我国依然有7017万农村贫困人口。众所周知，没有低收入农民的收入增长，即使高收入群体的收入实现快速增长，农民收入倍增的目标也不能称作完成，同时收入差距的拉大还会影响社会和谐、与社会主义的要求也并不相容。由于贫困具有一定的代际传递特征，且多数低收入农民所处的地区自然条件恶劣、基础设施缺乏，单纯依靠农民自身很难实现收入增长，这必然需要外界支持。虽然近年来我国扶贫开发事业取得了丰硕成果，且专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合和互为支撑的大扶贫格局正在形成，但我国扶贫事业任务艰巨，还是得由政府主导、加大力度，同时扶贫的方式也需要转变，着力通过精准扶贫努力提高低收入农民的收入。
习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。“精准扶贫”意指针对不同的贫困区域环境、不同的贫困农户状况，要运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。简单地说，精准扶贫就是针对具体的贫困对象制定切实可行的目标进行扶贫，同时根据贫困原因的不同采取针对性的扶贫政策，在“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”这三大关键性问题上下足功夫、理清思路、取得成效。
第一，精确识别扶贫对象。通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。在这方面，四川省宜宾等地探索的“比选”确定扶贫对象的扶贫“首扶制度”可供借鉴。其具体作法是：根据国家公布的扶贫标准，村民先填申请表，首先由村民小组召开户主会进行比选，再由村“两委”召开村、组干部和村民代表会议进行比选，并张榜公示；根据公示意见，再次召开村、社两级干部和村民代表会议进行比选，并再次公示；如无异议，根据村内贫困农户指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困农户。在这个过程中，基层民主得到了充分的发扬，也实现了贫困户认定的透明公开、相对公平。
第二，落实扶贫主体责任。加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。建立年度脱贫攻坚报告和督察制度，加强督察问责。把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据，在脱贫攻坚第一线考察识别干部，激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。同时把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来，选好一把手、配强领导班子。
第三，做到扶贫措施精准。要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。一是发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳 动能力的人依靠自己的双手开创美好明天，立足当地资源，实现就地脱贫。二是易地搬迁脱贫一批，对于贫困人口很难实现就地脱贫的要实施易地搬迁，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。三是生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。四是发展教育脱贫一批，治贫先治愚，扶贫先扶智，国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。五是社会保障兜底一批，对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度。加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。高度重视革命老区脱贫攻坚工作。
（三）改进农业生产模式，提升农民家庭经营性收入水平。
目前我国农业持续发展面临着生产成本上升（人工、农机作业、种子、化肥、农药等费用上涨很快）、产品提价空间有限（国内主要农产品价格已高于进口价格）、环境制约因素增多（长期大量使用化肥、农药等，生态环境受损严重、承载能力越来越接近极限）等限制，加之农业补贴中部分“黄箱”政策亟需调整，在这样的外部环境下，原有的生产模式已经很难为农民增收提供强大动力。而农民收入的最基本来源和大多数农民的主要来源还得依靠家庭经营性收入，因此必须在继续挖掘原有生产模式潜力的基础上，着力改变农业生产模式，推进农业现代化。
就挖掘现有潜力而言，一要改进农业基础设施、加大科技投入与推广力度。现有农产品产量较低一方面受农业基础设施薄弱所限，另一方面受技术水平低下制约。要加大财政投入，补齐农业基础设施的短板，另外要加大科学技术的研究与推广工作，让科技助力农民增收。二要调整农业产业结构。在保障粮食安全的基础上，积极发展经济作物、优化畜禽结构，并支持各地区立足自身资源优势，大力培育特色农业。同时要支持林业产业和特色经济林发展，并通过发展森林旅游、农业观光旅游、农家乐等休闲农业，拓展农业多种功能。三要适度延长农业产业链。单纯的农业初级产品受附加值低、储藏时间短、季节性强等影响，农民在产品销售过程中处于相对弱势地位，很难卖得一个满意的价格，在整个农产品消费链条中得到的收入占比较低。因此要支持粮食主产区适度发展粮食加工业，一方面减少季节性作物集中上市造成的产品价格下跌对农民收入的影响、提高议价能力，另一方面通过加工增加农产品的附加值。四要改变传统农业销售模式。传统的销售模式下，农民将农产品以较低价格出售给收购者，经过层层转让，到达消费者手中时，农产品价格已经翻了数番。在当前电商技术快速发展的基础上，要支持农村电商发展，加大农民和消费者直接接触的机会，让农民和消费者都享受电商带来的红利。 就农业现代化而言，主要是要稳步推进“三权分置”改革，加快构建新型农业经营体系。要通过落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，为农业适度规模经营创造良好的外部环境。同时，要在坚持家庭经营主体地位的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，创新农业经营组织方式，积极发展多种形式适度规模经营，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。需要注意的是，土地经营权流转过程中，要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。同时要尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止“非粮化”现象蔓延。
从长远来看，农业现代化的顺利推进有赖于新型城镇化的有序进行，这需要在尊重农业迁徙自由的基础上，完善农民从农村的退出机制。要在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，并完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，为农民从农村退出创造良好的外部环境。需要注意的是，在城市不能完全解决农民后顾之忧的时候，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩，否则会适得其反。同时要优化中西部中小城市、小城镇产业发展环境，为农民就地就近转移就业创造条件。
（四）改善农民就业环境，提高农民的工资性收入。
农民工资性收入主要受劳动时间和单位时间劳动报酬影响，在全球经济处在国际金融危机后的深度调整期和我国经济处于新常态的当下，我国农民工资性收入增长的最大障碍一方面在于就业岗位有限，存在部分农民隐性失业的问题，另一方面受教育水平、技能水平、收入分配体制等的限制，农民单位劳动报酬较低。为了提高农民工资性收入，一方面要稳定经济增长，提供足够的就业岗位，另一方面要加大农民技能培训，并配合以收入分配体制的改革。
当前我国处于跨越中等收入陷阱的关键时期，稳增长、调结构、促改革等的任务较重，一方面要保持一定的经济增速，另一方面又得对经济结构实行一定的调整。为了提供足够的就业岗位，为农民工资性收入增长提供支撑，有必要对那些既能稳增长、又能促改革的行业加大财政支持力度，尤其有必要通过财政补贴、税收优惠、“营改增”等制度改革等支持现代服务业和中小企业发展，发挥它们单位GDP提供就业岗位多的优势。
受城乡教育资源配置不公平影响，农民不能同等接受教育，农村的人力资源没有得到有效开发，这直接导致农民在劳动的交换中仍然处于不利位置。这就需要政府运用其“有形的手”的职能，加大公共财政在农村人力资源开发中的投入力度，通过职业教育、技能培训等措施提高农民的技能水平，同时可以鼓励用人企业针对农民工开展职业技能培训，对培训过程中产生的相关费用，给予企业税收政策优惠，提高农民的就业能力。另外，我国近年来收入分配体制改革迟缓，工人工资增速远远落后于公司利润增长和国民生产总值增速，有必要通过收入分配体制的改革，提高劳动者收入在初次分配中的比重，以此提高农民工资性收入。
大量的进城务工人员在城镇就业过程中，并不能平等享受城镇居民所享有的住房、教育、医疗和社保等公共服务，直接制约着农民工资性收入的增长。有必要通过改善农民工在城市的生活条件，通过减少支出变相提高其工资性收入。第一要保障进城农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服务，尤其是要完善随迁子女在当地接受义务教育和参加中高考相关政策，探索农民工享受城镇保障性住房的具体办法，同时要扩大城镇社会保险对农民工的覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。第二要加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇，并通过财税体制改革，积极培育地方主体税种，确保各级政府有能力在农业人口市民化过程中，解决好他们面临的就业、社保等实际问题。同时要建立财政转移支付同农业转移人口市民化相挂钩的机制，中央和省级财政安排转移支付时要考虑常住人口因素。
（五）构建和完善多元化投融资体制，解决农民增收的融资需求。
农村金融是中国目前金融体系最薄弱的环节，也是农民增收和农业发展的重大制约因素。与工商企业相比，农民融资难的问题更加突出，其原因主要有：一是缺乏有效的抵押物。一般而言，农业经营主体可用于抵押的固定资产较少，其最有价值的资产一般是一定期限的土地经营权、宅基地使用权、林权等不动产用益权，动产一般仅限于自有农机具及农牧产品收益。而我国《物权法》、《担保法》等规定，农村土地承包经营权、宅基地使用权不得抵押，且广大金融机构不具有对农村土地财产权、农机具等进行交易变现的处置能力，加之直接面对众多农业生产经营主体开展金融业务成本过高，金融机构开展农村信贷的积极性不高。二是农村征信体系建设滞后。大部分农业企业并未建立完善、规范的财务制度和管理体制，且多数合作社管理松散，并未办理法人、税务登记等必要手续，要想对农业经营主体进行静态和动态信用数据收集十分困难。同时，受信息不对称影响，金融机构难以掌握农业经营主体的产销、成本、财务风险等信息，无法对贷款对象的信用和风险状况进行全程跟踪，制约了农业经营主体金融服务的开展和深化。
农业贷款的复杂性、特殊性和长期性决定了农村金融呈现出风险高但收益却很低且稳定性差的特征，依靠市场机构很难满足农村信贷需求，而农村金融服务对农村发展和农民增收至关重要，因此，必须加大财政对农村金融服务的支持力度。虽然我国建立了中国农业银行和中国农业发展银行支持农业发展，但从实际效果来看远不及预期。为了农村事业的长远发展，有必要构建和完善多元化的投融资体制。具体而言，需要从以下几方面入手： 第一，放宽市场准入构建多元化的农村金融体系。放宽市场准入是建立农村金融多元化体系的关键所在，引导社会资本进入农村市场，鼓励发展适合农村需要和以农村为服务主体的金融机构，如放宽村镇银行的准入门槛等。同时要对大量本已存在的农村信用合作组织进行引导和规范，把不符合发展要求和隐患较大的金融机构予以清理和取缔，同时对小额信贷公司进行指导和监督，引导其加大支农力度。并通过对重点涉农业务的适当扶持和激励，引导各类金融机构开展涉农贷款业务，增加涉农信贷投放额度，努力满足农村专业合作组织和种养大户的资金需求。另外，要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。
第二，对符合“三农”金融服务要求的县域农村商业银行和农村合作银行，适当降低存款准备金率。落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴政策。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，优先支持开展“三农”金融产品创新。同时大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。
第三，创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。
（六）加大农村供给侧改革力度，实现城乡基本公共服务均等化。
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。其一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
基本公共服务着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，是人民收入增长的最基础性的保障。然而，由于长期的二元经济格局，我国农村地区基本公共服务供给不足的现象十分突出，城乡之间基本公共服务之间的差距十分巨大。教育、就业、交通、通信、文化体育等公共服务的相对缺乏直接影响着农民的知识、技能水平，导致大多数农村孩子直接输在了人生的“起跑线”，极大地制约着农民收入的提高，同时社会保障、医疗卫生、住房保障等领域的缺乏一方面加大了农民的生活成本（如城市居民乘坐公共汽车20公里只需要花费1—2元钱，而农村居民乘坐乡间客车则需要5—10元），另一方面降低了农民抵御风险的能力（因病返贫等事件屡有发生）。
因此，为了构建农民收入增长的长效机制，必须着力提高农村地区基本公共服务供给，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进资源共建共享，努力实现城乡基本公共服务均等化。具体而言，财政要在加大投入的同时，适当优化支出结构。第一，要从最广大农村人民群众的根本利益出发，解决最基本的交通、饮水、通邮通电通信等问题，改善农村居民的居住环境。要努力实现行政村通公路和客运班车、通电，邮政服务做到乡乡设所、村村通邮，同时要加强农村饮水安全工程建设，保障城乡饮用水安全。第二，要加大农村地区基本公共教育、劳动就业服务、公共文化体育等的提供，提高农民实现自我增收的能力。国家教育经费要向边疆地区、民族地区、革命老区、农村地区倾斜，全面改善农村义务教育学校基本办学条件，完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制，同时推进中等职业教育和职业技能培训全覆盖。另外要建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。第三，要加大农村地区社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等服务的提供，落实统一的城乡居民基本养老保险制度，全面开展城乡居民大病保险，加强农村基层基本医疗、公共卫生能力和乡村医生队伍建设，并加强农村最低生活保障制度规范管理，全面建立临时救助制度，兜底困难群众生活。
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责任编辑：洪峰