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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》将“探索实行高水平大学联考”列入考试招生制度改革试点的重要内容。在此政策背景下，2011年度的自主招生中有34所国内知名高校以自愿联合结盟的形式亮相，引发了新一轮对高校自主招生的热议。笔者认为，目前尚处于试点阶段的自主招生改革，根本出发点是改变单一的高考模式，探索建立不拘一格选人才，让优秀人才、特殊人才脱颖而出的机制，其初衷无疑是好的。但是，看似热热闹闹的改革，不论在制度设计上还是在实施过程中，均未从根本上撼动计划经济时代遗留下来的高度集权体制，自主招生并不“自主”，所以不管怎么“改”都如同隔靴抓痒，甚至带来新的问题。
一、 自主招生遭遇尴尬，诸多问题饱受诟病
自主招生改革始于2001年江苏省的三所高校先行试点，2003年教育部发出《关于做好高等学校自主招生选拔录取改革试点工作的通知》后，试点高校逐年增加［1］，到2011年达到80余所，试点范围由部属重点院校扩大到部分省属院校面向本地自主招生，如湖南试点的省属院校达到5所，包含二本院校。十年来，自主招生一直仅仅停留在“试点”阶段，这在我国改革史上是一个非常奇特的现象。按照中国特色渐进式改革的策略，重大改革举措和政策一般在经过若干地区或单位试验后，成功与否就要全面推行或终止。比如，教育部从1999年起在广东等省进行高考“3+X”改革试点，三年后便在全国31个省（市、区）全面铺开［1］。广西于2002年进行本、专科分开考试的实验，由于结果不理想不得不于次年就“全面恢复原先的一次高考”［2］。由此可见，自主招生改革的复杂性和艰巨性,主管部门和高校对自主招生的推行十分谨慎，步子不敢迈得过大；同时在改革试点的历程中，社会对自主招生也一直褒贬不一，近年来成为媒体甚至“两会”的热门话题。
对自主招生的诟病主要集中在四个方面：一是饱受“掐尖”争议。中国农业大学校长柯柄生认为，现阶段的自主招生与99. 9%的考生无关。特别是近年来随着高校
之间的竞争日趋激烈，自主招生成为高校争夺优质生源的一种手段，目前的“招生结盟”被媒体形容为“掐尖大战 ”［3］。二是公平性受质疑。有资格推荐学生参加自主招生的中学一般是优质高中特别是城区名校，名气越大，指标越多，这对大多数普通中学、农村中学的学生是很不公平的。自主招生的程序公正也受到公众质疑，在一些学校自主招生沦为“特权的通道”，《新华视点》曾揭露自主招生过程中的乱象［4］。三是有加重学生负担之嫌。当前形成的“结盟联考”，与招生“自主”的本旨渐行渐远，越来越像是多了几次难度更大、实质无异的“小高考”，在强大的舆论造势下加重了考生的“应试”负担。四是对实际效果存有非议。自主招生每年吸引数十万学生参加考试，但通过并被录取的考生极少。今年属“北约”的某著名高校有5 000多考生参加笔试，最后仅200人获得自主招生资格，其中还可能有超过三成的考生因高考分数不够或有更好选择而流失。质疑的声音认为，为了极少数考生兴师动众，得不偿失。故此，多年来自主招生改革一直难以铺开，目前试行的80多所高校仅占全国二千多所高校的4%。正当自主招生联考有扩张之势时，教育部谨慎地收紧了自主选拔录取政策，使自主招生局势更不明朗［3］。
二、 高度集权体制不打破，高校自主招生难如愿
自主招生面临诸多困惑，其根源在于，按照国家指令性计划进行统一招生录取的体制框架没有改变，本质上没有真正体现高校的办学自主权，所以仅限于局部的技术性改革不仅难以取得突破性进展，甚至会适得其反。
首先，从操作层面看，自主招生并没有脱离“政府集权、统一划线、以分录取”的桎梏。教育部明文规定，“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”，“入选考生须参加全国统考，成绩达到生源所在省级招办确定的与试点学校同批次录取控制分数线的”［1］才能投档录取。也就是说，分数线是考生和高校不可逾越的“鸿沟”。实际情况是，通过自主招生考试的考生一般能获得5~20分的优惠，不少考生仅凭高考分数就能录取甚至录到更好的学校，而真正的偏才、怪才极有可能被铁定的“控制线”挡之门外。媒体热炒的所谓“国学天才”因未“达到一本线”而无法被复旦破格录取，就是一个典型的案例。因此，有人指出，自主招生不过是“戴着镣铐舞蹈”的“伪自主招生”［3］。近乎僵化的“分数线”和计划管理体制让高校自主录取难有作为，所以只能在“怎么考”上折腾。
其次，从宏观层面看，高等教育管理“一统则死，一放就乱”的体制性弊病严重。事实上，近些年政府的简政放权使高校的权力得到了极大扩张，但这种放权更多的是出于经济利益和责任的考量［5］。比如，在教育产业化背景下，政府将财政投入的责任转嫁到高校的“自主办学”上，演变为高校在收费上获得的极大“自主权”［6］，但高校的人权、财权、招生权仍然由政府牢牢控制，高校并没有成为真正的办学主体。而且，政府所“下放”的这些权力（包括有限的招生自主权），由于其公权性质并未明确界定，很可能被高校用来谋取“私益”，进而导致“高等学校这一公共组织的变质”［5］，这是高校行政化、办学市场化、学术庸俗化等问题的制度根源。实际工作中，政府对高校的办学规模、专业设置、招生计划等，均通过行政审批、统一分配、直接操作等方式和手段进行全能式管理，而对于本来由政府负责的宏观调控、监督管理等职能却无力履行到位，现行的所谓“学校负责，招办监督”的机制基本上形同虚设。因此，在这样的体制下若让高校一下“自主”到位，将会出现行为失范、秩序失控的严重后果。
此外，目前的体制环境也制约了改革进程。当前我国社会诚信问题越来越突出，最根本的是对社会个体和机构没有一套完善、过硬的信用制度和约束机制。
相对于统一高考，高校自主招生从资格申请到面试、考核等都存在“可操作空间”，受不正之风的干扰更大。再者，正由于政府管了不该管的事，该管的事又没管好，致使
教育公共服务供给严重不足，考生与高校信息不对称，自主招生的社会监管乏力。法制不健全，缺乏良好的制度环境，也是改革难以顺利推进的重要原因。对于一项制度，人们首先想到的往往不是去如何执行，而是习惯性地去“找关系”，设法“钻空子”、打“擦边球”，以获取自己的既得利益。
三、 从体制建构入手，真正实现高校自主招生
考试招生制度作为整个人才培养体制的枢纽，往往是牵一发而动全身，必须站在宏观战略层面进行系统思考和探索。自主招生不仅是高考改革的方向，也是教育体制改革的内在要求和重要内容。但是，办学体制和教育管理体制改革不到位，办学不“自主”，要招生“自主”，是本末倒置，改革不可能取得成功。因此，实现高校自主招生，首要的是确立高校自主、独立的法人地位，明晰政府与学校的关系。应从公法的角度对高校法律定位给予规范［5］，特别要明确体现学术自由、自治、自主的招生等办学权应不容侵犯，并对其权力作出严格规制。高校按规定自主确定招生规模、计划分配和调节、考核和录取考生等，并对其行为完全负责，承担行为失范带来的后果。政府及主管部门应尽快实现由直接组织、具体操作和微观监控，到制订规范、宏观调控和指导监督的转变，把招生等办学权归还学校，将考试评价、质量信誉评估、信息服务等具体职能交由公信力和独立性强的专业化机构组织［6］，实现“政府宏观管理、高校依法自主招生、专业机构规范服务”的新型教育和考试招生管理体制。
在理顺管理体制的基础上，再来考虑如何建立自主招生的机制。国家教育规划纲要对考试招生改革作了系统、具体的设计。但笔者认为，鉴于现阶段的国情，改革的取向应坚持公平优先、兼顾效率，对现行的相对成熟、稳定、客观、公正的统一考试不宜“动”得太多、太大，否则很可能会带来非常严重的后果。应在打破僵化的录取体制上下功夫，拓宽思路，探索建立多元化自主招生机制。一是对现有自主招生重新评估和规范，实施动态调整和监控，使之成为统一招生的重要补充。对信誉好、质量高的高水平大学可以给予超过5%的自主招生额度，对问题多、反映大的高校调减其自主招生比例直至取消资格。自主招生高校不再组织笔试（也就不存在联考），可不以高考成绩为依据，完全凭学校组织的学习潜能考核、考生申报材料录取。二是扩大统一招生中高校的自主权。同样，对所有招生高校每年进行信誉评估，根据评估结果确定其投档比例，信誉好的最高可提高到150%，反之可降至110%以下。在按分数线实施平行志愿投档后［7］，由学校组织对已投档学生组织综合测试、考核，以此为依据重新排队录取。此外，还可取消现行的“执行分数线”，实施“录取指导线”上的综合评价录取，类似于中南大学的做法；实施对单科成绩优秀考生的逐级破格录取，但要建立专门的评审程序和议事机制（在这方面，湖南已经有了成功的实践），等等。对于自主招生，都应通过国家、省、市、县以及学校互通的公共网络建立公示和投诉平台，全面接受社会监督。
［参考文献］
［１］ 《中国考试》杂志社组编. 恢复高考30年［C］. 北京：中国传媒大学出版社，2007：415，368.
［２］ 刘海峰. 高考改革推进的制度和条件［J］. 大学教育科学，2010（4）：19.
［３］ 崔晓火. 高校自主招生成“掐尖”大战屡遭诟病，被指前景模糊［OB/OL］. http://www.chinanews.com /edu/2011/02-17/2850162.shtm1.
［4］ 李舒，凌军辉，黄兴华，谢樱. 新华视点：透视高招背后的乱象［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/edu/2010-07/06/c_12305350.
［5］ 劳凯声.对高等教育收费和公平问题的思考［J］. 教育发展研究，2008（7）：01-05.
［6］ 张和生.教育考试管理体制改革的困惑与对策［J］. 中国考试，2008（5）：27-28.
［7］ 张和生. 尊重和满足考生的选择权［N］. 中国教育报，2007-11-08（11）.
(责任编辑 李震声)
一、 自主招生遭遇尴尬，诸多问题饱受诟病
自主招生改革始于2001年江苏省的三所高校先行试点，2003年教育部发出《关于做好高等学校自主招生选拔录取改革试点工作的通知》后，试点高校逐年增加［1］，到2011年达到80余所，试点范围由部属重点院校扩大到部分省属院校面向本地自主招生，如湖南试点的省属院校达到5所，包含二本院校。十年来，自主招生一直仅仅停留在“试点”阶段，这在我国改革史上是一个非常奇特的现象。按照中国特色渐进式改革的策略，重大改革举措和政策一般在经过若干地区或单位试验后，成功与否就要全面推行或终止。比如，教育部从1999年起在广东等省进行高考“3+X”改革试点，三年后便在全国31个省（市、区）全面铺开［1］。广西于2002年进行本、专科分开考试的实验，由于结果不理想不得不于次年就“全面恢复原先的一次高考”［2］。由此可见，自主招生改革的复杂性和艰巨性,主管部门和高校对自主招生的推行十分谨慎，步子不敢迈得过大；同时在改革试点的历程中，社会对自主招生也一直褒贬不一，近年来成为媒体甚至“两会”的热门话题。
对自主招生的诟病主要集中在四个方面：一是饱受“掐尖”争议。中国农业大学校长柯柄生认为，现阶段的自主招生与99. 9%的考生无关。特别是近年来随着高校
之间的竞争日趋激烈，自主招生成为高校争夺优质生源的一种手段，目前的“招生结盟”被媒体形容为“掐尖大战 ”［3］。二是公平性受质疑。有资格推荐学生参加自主招生的中学一般是优质高中特别是城区名校，名气越大，指标越多，这对大多数普通中学、农村中学的学生是很不公平的。自主招生的程序公正也受到公众质疑，在一些学校自主招生沦为“特权的通道”，《新华视点》曾揭露自主招生过程中的乱象［4］。三是有加重学生负担之嫌。当前形成的“结盟联考”，与招生“自主”的本旨渐行渐远，越来越像是多了几次难度更大、实质无异的“小高考”，在强大的舆论造势下加重了考生的“应试”负担。四是对实际效果存有非议。自主招生每年吸引数十万学生参加考试，但通过并被录取的考生极少。今年属“北约”的某著名高校有5 000多考生参加笔试，最后仅200人获得自主招生资格，其中还可能有超过三成的考生因高考分数不够或有更好选择而流失。质疑的声音认为，为了极少数考生兴师动众，得不偿失。故此，多年来自主招生改革一直难以铺开，目前试行的80多所高校仅占全国二千多所高校的4%。正当自主招生联考有扩张之势时，教育部谨慎地收紧了自主选拔录取政策，使自主招生局势更不明朗［3］。
二、 高度集权体制不打破，高校自主招生难如愿
自主招生面临诸多困惑，其根源在于，按照国家指令性计划进行统一招生录取的体制框架没有改变，本质上没有真正体现高校的办学自主权，所以仅限于局部的技术性改革不仅难以取得突破性进展，甚至会适得其反。
首先，从操作层面看，自主招生并没有脱离“政府集权、统一划线、以分录取”的桎梏。教育部明文规定，“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”，“入选考生须参加全国统考，成绩达到生源所在省级招办确定的与试点学校同批次录取控制分数线的”［1］才能投档录取。也就是说，分数线是考生和高校不可逾越的“鸿沟”。实际情况是，通过自主招生考试的考生一般能获得5~20分的优惠，不少考生仅凭高考分数就能录取甚至录到更好的学校，而真正的偏才、怪才极有可能被铁定的“控制线”挡之门外。媒体热炒的所谓“国学天才”因未“达到一本线”而无法被复旦破格录取，就是一个典型的案例。因此，有人指出，自主招生不过是“戴着镣铐舞蹈”的“伪自主招生”［3］。近乎僵化的“分数线”和计划管理体制让高校自主录取难有作为，所以只能在“怎么考”上折腾。
其次，从宏观层面看，高等教育管理“一统则死，一放就乱”的体制性弊病严重。事实上，近些年政府的简政放权使高校的权力得到了极大扩张，但这种放权更多的是出于经济利益和责任的考量［5］。比如，在教育产业化背景下，政府将财政投入的责任转嫁到高校的“自主办学”上，演变为高校在收费上获得的极大“自主权”［6］，但高校的人权、财权、招生权仍然由政府牢牢控制，高校并没有成为真正的办学主体。而且，政府所“下放”的这些权力（包括有限的招生自主权），由于其公权性质并未明确界定，很可能被高校用来谋取“私益”，进而导致“高等学校这一公共组织的变质”［5］，这是高校行政化、办学市场化、学术庸俗化等问题的制度根源。实际工作中，政府对高校的办学规模、专业设置、招生计划等，均通过行政审批、统一分配、直接操作等方式和手段进行全能式管理，而对于本来由政府负责的宏观调控、监督管理等职能却无力履行到位，现行的所谓“学校负责，招办监督”的机制基本上形同虚设。因此，在这样的体制下若让高校一下“自主”到位，将会出现行为失范、秩序失控的严重后果。
此外，目前的体制环境也制约了改革进程。当前我国社会诚信问题越来越突出，最根本的是对社会个体和机构没有一套完善、过硬的信用制度和约束机制。
相对于统一高考，高校自主招生从资格申请到面试、考核等都存在“可操作空间”，受不正之风的干扰更大。再者，正由于政府管了不该管的事，该管的事又没管好，致使
教育公共服务供给严重不足，考生与高校信息不对称，自主招生的社会监管乏力。法制不健全，缺乏良好的制度环境，也是改革难以顺利推进的重要原因。对于一项制度，人们首先想到的往往不是去如何执行，而是习惯性地去“找关系”，设法“钻空子”、打“擦边球”，以获取自己的既得利益。
三、 从体制建构入手，真正实现高校自主招生
考试招生制度作为整个人才培养体制的枢纽，往往是牵一发而动全身，必须站在宏观战略层面进行系统思考和探索。自主招生不仅是高考改革的方向，也是教育体制改革的内在要求和重要内容。但是，办学体制和教育管理体制改革不到位，办学不“自主”，要招生“自主”，是本末倒置，改革不可能取得成功。因此，实现高校自主招生，首要的是确立高校自主、独立的法人地位，明晰政府与学校的关系。应从公法的角度对高校法律定位给予规范［5］，特别要明确体现学术自由、自治、自主的招生等办学权应不容侵犯，并对其权力作出严格规制。高校按规定自主确定招生规模、计划分配和调节、考核和录取考生等，并对其行为完全负责，承担行为失范带来的后果。政府及主管部门应尽快实现由直接组织、具体操作和微观监控，到制订规范、宏观调控和指导监督的转变，把招生等办学权归还学校，将考试评价、质量信誉评估、信息服务等具体职能交由公信力和独立性强的专业化机构组织［6］，实现“政府宏观管理、高校依法自主招生、专业机构规范服务”的新型教育和考试招生管理体制。
在理顺管理体制的基础上，再来考虑如何建立自主招生的机制。国家教育规划纲要对考试招生改革作了系统、具体的设计。但笔者认为，鉴于现阶段的国情，改革的取向应坚持公平优先、兼顾效率，对现行的相对成熟、稳定、客观、公正的统一考试不宜“动”得太多、太大，否则很可能会带来非常严重的后果。应在打破僵化的录取体制上下功夫，拓宽思路，探索建立多元化自主招生机制。一是对现有自主招生重新评估和规范，实施动态调整和监控，使之成为统一招生的重要补充。对信誉好、质量高的高水平大学可以给予超过5%的自主招生额度，对问题多、反映大的高校调减其自主招生比例直至取消资格。自主招生高校不再组织笔试（也就不存在联考），可不以高考成绩为依据，完全凭学校组织的学习潜能考核、考生申报材料录取。二是扩大统一招生中高校的自主权。同样，对所有招生高校每年进行信誉评估，根据评估结果确定其投档比例，信誉好的最高可提高到150%，反之可降至110%以下。在按分数线实施平行志愿投档后［7］，由学校组织对已投档学生组织综合测试、考核，以此为依据重新排队录取。此外，还可取消现行的“执行分数线”，实施“录取指导线”上的综合评价录取，类似于中南大学的做法；实施对单科成绩优秀考生的逐级破格录取，但要建立专门的评审程序和议事机制（在这方面，湖南已经有了成功的实践），等等。对于自主招生，都应通过国家、省、市、县以及学校互通的公共网络建立公示和投诉平台，全面接受社会监督。
［参考文献］
［１］ 《中国考试》杂志社组编. 恢复高考30年［C］. 北京：中国传媒大学出版社，2007：415，368.
［２］ 刘海峰. 高考改革推进的制度和条件［J］. 大学教育科学，2010（4）：19.
［３］ 崔晓火. 高校自主招生成“掐尖”大战屡遭诟病，被指前景模糊［OB/OL］. http://www.chinanews.com /edu/2011/02-17/2850162.shtm1.
［4］ 李舒，凌军辉，黄兴华，谢樱. 新华视点：透视高招背后的乱象［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/edu/2010-07/06/c_12305350.
［5］ 劳凯声.对高等教育收费和公平问题的思考［J］. 教育发展研究，2008（7）：01-05.
［6］ 张和生.教育考试管理体制改革的困惑与对策［J］. 中国考试，2008（5）：27-28.
［7］ 张和生. 尊重和满足考生的选择权［N］. 中国教育报，2007-11-08（11）.
(责任编辑 李震声)