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于都地处江西省赣州市东部，是国家贫困县、罗霄山连片特困地区扶贫攻坚片区县。全县共23个乡镇352个行政村105.4万人，其中农村人口82.5万人。经精准识别，目前全县有贫困村156个，贫困人口39401户181054人，贫困发生率为21.9%。对精准识别出来的贫困对象，于都县建立了“定对象、定措施、定政策、定责任、定目标”的帮扶机制，逐户精准施策。特别是安排财政扶贫产业化专项资金1000万元，依托农村信用社放大到户扶贫贷款1亿元，为有劳动能力和产业发展意愿的扶贫对象提供扶贫产业信贷。通过整合资源、组合式帮扶等精准扶持措施，帮助贫困农户快速发展产业，增加经济收入，有效地解决了脱贫发展难问题。
破题出思路，产业扶贫融资不再难
虽然在多年的扶贫开发实践中，大家都想过大力发展产业，希望以此带动千家万户脱贫致富。但实事求是地说，过去十余年，为尽快解决贫困村基础条件“五难”（行路难、上学难、看病难、饮水难、用电难）问题，扶贫资金用于支持贫困产业发展的额度偏少，金融部门一直为群众信用意识差、成本与收益反差太大以及金融债务维权难等问题所困扰，对发放农户特别是贫困农户贷款不积极，贫困农户产业经营融资渠道日益变窄，融资困难。为此，必须用好和用活财政扶贫资金，解决贫困农户借贷担保信用等问题，最大限度规避信贷资金风险，以吸引和撬动更多的金融资金支持贫困农户产业开发。
资金从哪里来？近年来，得益于国家新十年扶贫开发和赣南苏区振兴发展多项政策叠加效应，中央和省市级财政安排到于都的扶贫专项资金，近三年实现了翻番，去年近6千万元。然而按资金投向政策，用于产业的财政专项扶贫资金为1000万元，加上50万贷款贴息资金所撬动的扶贫贷款1000万元，拿来搞产业扶贫的资金也只有2000万元。按目前于都县有劳力能发展产业的扶贫对象22390户算，平均每户不到1000元。如果仅仅依靠这些资金投入，帮助贫困农户发展产业增收显然杯水车薪。据金融部门现行政策，假设能直接用财政扶贫资金1000万向银行抵押担保，贷款规模则放大到5-10倍，每年可以获取5千万到一个亿的投放量，落实到贫困户户均则可达5千至1万元以上，绝大多数农户的产业增收项目便有了资金保障。
基于以上考虑，于都县找出了一条解决贫困农户产业发展融资难问题的出路，2014年决定用省级特困片区和中央苏区产业化专项资金1000万元，在县农村信用联社开立“扶贫到户产业发展贷款担保基金”帐户，县农信社按1：10的比例放大贷款规模到1亿元，为全县贫困农户发展产业提供“助农保”担保贷款服务。
精细定规程，贷款运作机制有章法
于都在认真参照吸纳各地经验的基础上，研究制定于都特色的产业扶贫到户“助农保”信贷运作模式，制定出台了《于都县产业扶贫“助农保”信贷业务试点工作实施办法》。在坚持扶贫宗旨的前提下，《实施办法》重点明确贷款对象、期限、用途、运作机制、管理模式等，引导贫困农户积极借贷和金融机构积极开办业务，主动工作。
——扶持政策坚持扶贫宗旨。瞄准贫困农户是产业开发扶贫必须坚持的方针，是扶贫产业和其他农业产业的主要区别，也是实施产业开发扶贫的意义所在。所以于都县规定，“助农保”放贷对象必须是经县乡扶贫和移民部门审查推荐的建档贫困户及深山区移民对象，从而保证资金不偏离。贷款规模、周期和利率充分实行扶贫“特惠”政策。为鼓励贫困农户扩大产业经营规模，农户申请“助农保”额度上限可达5万元、农户互助合作经营项目可达50万元，贷款期限充分考虑种养业周期，可连续三年续贷，“助农保”利率执行国家公布的同期基准利率，贫困农户可享受《江西省深化扶贫贴息贷款管理体制改革实施方案》规定的扶贫贷款贴息政策。
——扶持项目只用于发展产业。“助农保”信贷只支持县农业产业化发展项目及与之配套的基础设施建设项目和深山区移民户搬迁安置后自主创业项目。产业支持项目充分尊重群众意愿，由贫困农户自主选择适宜发展的产业项目，优先支持在全县发展势头较好的脐橙、油茶、蔬菜、肉兔、生猪等主导产业和移民对象自主创业项目。该项贷款不得用于商住建房、治病就学、购买家电等非生产性项目支出或转借给他人使用。对经审核确定的“助农保”对象、贷款金额、贷款投向等内容在当地进行公示公告，接受群众监督。
——放贷操作程序规范明晰。《实施办法》对贷款审批发放程序作了制度安排，具有较强的操作性。分“对象申请、乡村初审、县级审查、公示公告、贷款发放”五个步骤。贫困户向行政村提出申请，深山区移民直接向安置区所在乡镇扶贫办提出申请。行政村、乡（镇）扶贫办在收到对象担保贷款申请后，依次规定时间内完成对其申请担保贷款的对象条件、产业项目等信息审查，然后将符合担保贷款条件的对象申请审批表和汇总表报县扶贫部门。县级审查时，扶贫部门重点对乡镇上报的对象的对象条件、贷款用途、贷款金额等进行审核。农信社则按照属地原则及权限管理规定，由相关信用社网点开展实地贷前调查。重点对申请人借款用途、还款资金来源，盈利能力等进行调查核实。核实后，根据对象经营与信用状况、还款能力、抵（质）押或保证等辅助担保等措施，确定贷与不贷、贷多贷少。县级审核确定的担保贷款对象名单，在行政村进行公示公告，接受群众监督。经公示公告无异议的最终对象，在当地信用社办理担保贷款手续，签订“助农保”贷款协议，获得贷款。
——贷款管理注重风险控制。“助农保” 扶贫贷款发放后，县扶贫办和农信联社共同对贷款项目进行贷后检查和跟踪服务，全面掌握贷款合同执行情况及项目经营状况，研究化解风险对策，促进贷款项目良性发展。贷款到期前一个月，当地信用社将贷款到期对象名单和还款催收通知书送至借款对象所在地乡镇、行政村，由乡镇和行政村督促对象按时归还借款。如未按期归还的，县农信社和县扶贫办两家协同当地乡（镇）村干部对逾期借款项目经营情况和贷款申请人经济状况进行实地调查评估。调查确认经批准后，按一定比例从担保基金中代为偿还借款。逾期借款用担保基金归还后，县乡扶贫部门将配合县农信社依法催收。对项目经营状况良好、具备偿还能力的、且无正当理由拒不归还的，由县农信社依法进行收缴，借款收回后及时归还担保基金账户。对项目经营失败或不可抗拒原因导致项目无法继续实施、又无经济偿还能力的，作延期处理。经法院确认无法追偿并认定为损失的贷款，由“于都县产业扶贫项目贷款担保基金”账户和县农村信用合作联社各承担50%责任。当不良贷款比例超过2%、存在较大信贷风险隐患或遇上级重大政策调整时，经县扶贫办和农信社共同对"助农保"运行情况进行全面检查评估后，可暂停或终止运行，并进行清查核算。 资源细整合，组合式帮扶措施更精准
扶贫开发在攻坚阶段事事俱难，而产业扶贫又恰恰是最难的。实施产业开发扶贫，不仅需要资金、技术支持，还必须搞好产业定位、产业规划，选准、选好项目，建立起有效的产业组织体系，打造品牌，开拓市场等。贫困农户在产业发展过程中起步低、规模小、竞争力不强，如仅仅是提供资金项目和技术，还不足以抵御自然灾害和市场的风险，甚至在收益低或经营受挫时，反而还会埋怨政府，从而将影响产业扶贫整体形象的提升和产业扶贫的持续发展。为此，于都县在为贫困群众产业经营项目提供便利的融资服务的同时，量身定做了一些针对性强、组合式的帮扶措施，以求增强贫困农户有效应对自然灾害和市场等风险的能力。
一是实施产业连片开发建设。将资源禀赋、发展条件、产业基础相近的贫困乡村进行集中连片布局，实现特色优势产业的连片规划开发，实现“一村一品”、“一乡一业”。重点打造以桥头乡为轴心的马安、银坑、仙下区域的肉兔养殖基地和以贡江、梓山、段屋、岭背等乡（镇）为核心的蔬菜、油茶、脐橙、花卉、优质稻、瓜果等现代农业产业带及其他养殖业。具体经营方式可选择“联户合作经营、产业大户托管、单户独自经营”三种模式。发展什么产业、建设多大的规模、选用什么品种，由农户民主决策。
二是创新项目资金扶持机制。除对贫困农户产业开发项目提供“助农保”信贷支持并给予扶贫项目贷款贴息政策外，同时安排资金采取“以奖代补”方式给予一定的前期投入扶持。对贫困农户在以奖代补方面实行“特惠制”，如参与主导产业油茶种植，一般农户的奖补标准是300元/亩，而贫困农户则是600元/亩。补贴标准虽不高，但有“四两拨千斤”之效，提高他们参与产业经营积极性。“以奖代补”采用“竞争入围、先建后补”的办法，激发贫困户发展产业的内生动力，防止个别贫困户将奖补资金用于它途。
三是落实干部结对帮扶责任。于都结合“送政策、送温暖、送服务”工作落实干部产业帮扶措施。全县单位除教师医生外的5158名公职人员按“8531”（即：县级领导每人重点帮扶8户，单位、乡镇科级正职领导每人重点帮扶5户，单位、乡镇科级副职领导每人重点帮扶3户，其他干部每人重点帮扶1户）模式安排帮扶对象，安排今年重点帮扶的贫困对象为9891户。帮扶侧重点是帮助所联系村建立产业发展平台，成立农业专业合作社，积极当好信息指导员、信贷服务员、手续代办员，使扶贫对象产业发展得到更多的资金、技术、市场、信息等帮扶。
四是强化农户产业合作经营。积极培育和发展农民专业合作、股份合作、劳务合作、投资合作等新型合作经营主体，推进产业开发项目家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种农业经营方式共同发展。鼓励贫困农户以土（林）地承包经营权作价入股，参与家庭农场、合作农场、联户经营和农民合作社等新型农业经营主体。支持贫困乡村畜禽、种子种苗基地建设，为帮扶对象种养业项目无偿提供优质可靠的种子、种苗。
五是健全产业社会服务机制。依托农业产业龙头企业，在资金、技术、信息、市场服务等方面加大扶持力度，提高产业项目经营水平和抵御风险能力。推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，通过“公司+农户”模式或采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，增加贫困农民劳务、租金、股息、红利等财产性收入。对乡村与产业相关的农资供应、农产品运销组织，每年也给一定的扶持，增强其产业服务能力。组织专家队伍和技术人才进村入户推广实用技术、组织实施产业标准化生产。广泛开展扶贫对象产业项目技能培训，提升扶贫对象的产业参与能力。
六是做实组织协调推进工作。各乡（镇）政府负责组织村组户的产业项目规划和组织实施，农林部门负责提供技术培训、推广和指导，水利、交通等部门负责完善产业相关灌溉设施、道路硬化，扶贫部门负责产业项目计划安排、督导检查和绩效考评，农信社负责提供信贷业务服务，财政、审计部门负责项目奖补资金落实、拨付和监管审计。在这样一股扶贫主导、部门联动、上下互动的合力助推下，于都产业到户“助农保”信贷扶贫试点起步良好，为贫困农户铺就了一条发展产业增收入、脱贫致富奔小康的稳健之路。
[作者简介]
何志强，于都县扶贫和移民办公室
■责任编辑：程文燕
破题出思路，产业扶贫融资不再难
虽然在多年的扶贫开发实践中，大家都想过大力发展产业，希望以此带动千家万户脱贫致富。但实事求是地说，过去十余年，为尽快解决贫困村基础条件“五难”（行路难、上学难、看病难、饮水难、用电难）问题，扶贫资金用于支持贫困产业发展的额度偏少，金融部门一直为群众信用意识差、成本与收益反差太大以及金融债务维权难等问题所困扰，对发放农户特别是贫困农户贷款不积极，贫困农户产业经营融资渠道日益变窄，融资困难。为此，必须用好和用活财政扶贫资金，解决贫困农户借贷担保信用等问题，最大限度规避信贷资金风险，以吸引和撬动更多的金融资金支持贫困农户产业开发。
资金从哪里来？近年来，得益于国家新十年扶贫开发和赣南苏区振兴发展多项政策叠加效应，中央和省市级财政安排到于都的扶贫专项资金，近三年实现了翻番，去年近6千万元。然而按资金投向政策，用于产业的财政专项扶贫资金为1000万元，加上50万贷款贴息资金所撬动的扶贫贷款1000万元，拿来搞产业扶贫的资金也只有2000万元。按目前于都县有劳力能发展产业的扶贫对象22390户算，平均每户不到1000元。如果仅仅依靠这些资金投入，帮助贫困农户发展产业增收显然杯水车薪。据金融部门现行政策，假设能直接用财政扶贫资金1000万向银行抵押担保，贷款规模则放大到5-10倍，每年可以获取5千万到一个亿的投放量，落实到贫困户户均则可达5千至1万元以上，绝大多数农户的产业增收项目便有了资金保障。
基于以上考虑，于都县找出了一条解决贫困农户产业发展融资难问题的出路，2014年决定用省级特困片区和中央苏区产业化专项资金1000万元，在县农村信用联社开立“扶贫到户产业发展贷款担保基金”帐户，县农信社按1：10的比例放大贷款规模到1亿元，为全县贫困农户发展产业提供“助农保”担保贷款服务。
精细定规程，贷款运作机制有章法
于都在认真参照吸纳各地经验的基础上，研究制定于都特色的产业扶贫到户“助农保”信贷运作模式，制定出台了《于都县产业扶贫“助农保”信贷业务试点工作实施办法》。在坚持扶贫宗旨的前提下，《实施办法》重点明确贷款对象、期限、用途、运作机制、管理模式等，引导贫困农户积极借贷和金融机构积极开办业务，主动工作。
——扶持政策坚持扶贫宗旨。瞄准贫困农户是产业开发扶贫必须坚持的方针，是扶贫产业和其他农业产业的主要区别，也是实施产业开发扶贫的意义所在。所以于都县规定，“助农保”放贷对象必须是经县乡扶贫和移民部门审查推荐的建档贫困户及深山区移民对象，从而保证资金不偏离。贷款规模、周期和利率充分实行扶贫“特惠”政策。为鼓励贫困农户扩大产业经营规模，农户申请“助农保”额度上限可达5万元、农户互助合作经营项目可达50万元，贷款期限充分考虑种养业周期，可连续三年续贷，“助农保”利率执行国家公布的同期基准利率，贫困农户可享受《江西省深化扶贫贴息贷款管理体制改革实施方案》规定的扶贫贷款贴息政策。
——扶持项目只用于发展产业。“助农保”信贷只支持县农业产业化发展项目及与之配套的基础设施建设项目和深山区移民户搬迁安置后自主创业项目。产业支持项目充分尊重群众意愿，由贫困农户自主选择适宜发展的产业项目，优先支持在全县发展势头较好的脐橙、油茶、蔬菜、肉兔、生猪等主导产业和移民对象自主创业项目。该项贷款不得用于商住建房、治病就学、购买家电等非生产性项目支出或转借给他人使用。对经审核确定的“助农保”对象、贷款金额、贷款投向等内容在当地进行公示公告，接受群众监督。
——放贷操作程序规范明晰。《实施办法》对贷款审批发放程序作了制度安排，具有较强的操作性。分“对象申请、乡村初审、县级审查、公示公告、贷款发放”五个步骤。贫困户向行政村提出申请，深山区移民直接向安置区所在乡镇扶贫办提出申请。行政村、乡（镇）扶贫办在收到对象担保贷款申请后，依次规定时间内完成对其申请担保贷款的对象条件、产业项目等信息审查，然后将符合担保贷款条件的对象申请审批表和汇总表报县扶贫部门。县级审查时，扶贫部门重点对乡镇上报的对象的对象条件、贷款用途、贷款金额等进行审核。农信社则按照属地原则及权限管理规定，由相关信用社网点开展实地贷前调查。重点对申请人借款用途、还款资金来源，盈利能力等进行调查核实。核实后，根据对象经营与信用状况、还款能力、抵（质）押或保证等辅助担保等措施，确定贷与不贷、贷多贷少。县级审核确定的担保贷款对象名单，在行政村进行公示公告，接受群众监督。经公示公告无异议的最终对象，在当地信用社办理担保贷款手续，签订“助农保”贷款协议，获得贷款。
——贷款管理注重风险控制。“助农保” 扶贫贷款发放后，县扶贫办和农信联社共同对贷款项目进行贷后检查和跟踪服务，全面掌握贷款合同执行情况及项目经营状况，研究化解风险对策，促进贷款项目良性发展。贷款到期前一个月，当地信用社将贷款到期对象名单和还款催收通知书送至借款对象所在地乡镇、行政村，由乡镇和行政村督促对象按时归还借款。如未按期归还的，县农信社和县扶贫办两家协同当地乡（镇）村干部对逾期借款项目经营情况和贷款申请人经济状况进行实地调查评估。调查确认经批准后，按一定比例从担保基金中代为偿还借款。逾期借款用担保基金归还后，县乡扶贫部门将配合县农信社依法催收。对项目经营状况良好、具备偿还能力的、且无正当理由拒不归还的，由县农信社依法进行收缴，借款收回后及时归还担保基金账户。对项目经营失败或不可抗拒原因导致项目无法继续实施、又无经济偿还能力的，作延期处理。经法院确认无法追偿并认定为损失的贷款，由“于都县产业扶贫项目贷款担保基金”账户和县农村信用合作联社各承担50%责任。当不良贷款比例超过2%、存在较大信贷风险隐患或遇上级重大政策调整时，经县扶贫办和农信社共同对"助农保"运行情况进行全面检查评估后，可暂停或终止运行，并进行清查核算。 资源细整合，组合式帮扶措施更精准
扶贫开发在攻坚阶段事事俱难，而产业扶贫又恰恰是最难的。实施产业开发扶贫，不仅需要资金、技术支持，还必须搞好产业定位、产业规划，选准、选好项目，建立起有效的产业组织体系，打造品牌，开拓市场等。贫困农户在产业发展过程中起步低、规模小、竞争力不强，如仅仅是提供资金项目和技术，还不足以抵御自然灾害和市场的风险，甚至在收益低或经营受挫时，反而还会埋怨政府，从而将影响产业扶贫整体形象的提升和产业扶贫的持续发展。为此，于都县在为贫困群众产业经营项目提供便利的融资服务的同时，量身定做了一些针对性强、组合式的帮扶措施，以求增强贫困农户有效应对自然灾害和市场等风险的能力。
一是实施产业连片开发建设。将资源禀赋、发展条件、产业基础相近的贫困乡村进行集中连片布局，实现特色优势产业的连片规划开发，实现“一村一品”、“一乡一业”。重点打造以桥头乡为轴心的马安、银坑、仙下区域的肉兔养殖基地和以贡江、梓山、段屋、岭背等乡（镇）为核心的蔬菜、油茶、脐橙、花卉、优质稻、瓜果等现代农业产业带及其他养殖业。具体经营方式可选择“联户合作经营、产业大户托管、单户独自经营”三种模式。发展什么产业、建设多大的规模、选用什么品种，由农户民主决策。
二是创新项目资金扶持机制。除对贫困农户产业开发项目提供“助农保”信贷支持并给予扶贫项目贷款贴息政策外，同时安排资金采取“以奖代补”方式给予一定的前期投入扶持。对贫困农户在以奖代补方面实行“特惠制”，如参与主导产业油茶种植，一般农户的奖补标准是300元/亩，而贫困农户则是600元/亩。补贴标准虽不高，但有“四两拨千斤”之效，提高他们参与产业经营积极性。“以奖代补”采用“竞争入围、先建后补”的办法，激发贫困户发展产业的内生动力，防止个别贫困户将奖补资金用于它途。
三是落实干部结对帮扶责任。于都结合“送政策、送温暖、送服务”工作落实干部产业帮扶措施。全县单位除教师医生外的5158名公职人员按“8531”（即：县级领导每人重点帮扶8户，单位、乡镇科级正职领导每人重点帮扶5户，单位、乡镇科级副职领导每人重点帮扶3户，其他干部每人重点帮扶1户）模式安排帮扶对象，安排今年重点帮扶的贫困对象为9891户。帮扶侧重点是帮助所联系村建立产业发展平台，成立农业专业合作社，积极当好信息指导员、信贷服务员、手续代办员，使扶贫对象产业发展得到更多的资金、技术、市场、信息等帮扶。
四是强化农户产业合作经营。积极培育和发展农民专业合作、股份合作、劳务合作、投资合作等新型合作经营主体，推进产业开发项目家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种农业经营方式共同发展。鼓励贫困农户以土（林）地承包经营权作价入股，参与家庭农场、合作农场、联户经营和农民合作社等新型农业经营主体。支持贫困乡村畜禽、种子种苗基地建设，为帮扶对象种养业项目无偿提供优质可靠的种子、种苗。
五是健全产业社会服务机制。依托农业产业龙头企业，在资金、技术、信息、市场服务等方面加大扶持力度，提高产业项目经营水平和抵御风险能力。推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，通过“公司+农户”模式或采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，增加贫困农民劳务、租金、股息、红利等财产性收入。对乡村与产业相关的农资供应、农产品运销组织，每年也给一定的扶持，增强其产业服务能力。组织专家队伍和技术人才进村入户推广实用技术、组织实施产业标准化生产。广泛开展扶贫对象产业项目技能培训，提升扶贫对象的产业参与能力。
六是做实组织协调推进工作。各乡（镇）政府负责组织村组户的产业项目规划和组织实施，农林部门负责提供技术培训、推广和指导，水利、交通等部门负责完善产业相关灌溉设施、道路硬化，扶贫部门负责产业项目计划安排、督导检查和绩效考评，农信社负责提供信贷业务服务，财政、审计部门负责项目奖补资金落实、拨付和监管审计。在这样一股扶贫主导、部门联动、上下互动的合力助推下，于都产业到户“助农保”信贷扶贫试点起步良好，为贫困农户铺就了一条发展产业增收入、脱贫致富奔小康的稳健之路。
[作者简介]
何志强，于都县扶贫和移民办公室
■责任编辑：程文燕