论文部分内容阅读
[摘 要]公民参与作为公共政策的基石，可以有效增强公共政策的合法性和科学性，并确保公共政策的公共利益价值取向。然而，我国公民参与政策制定的过程中，在政治文化、政府与公民的互信以及参与制度方面尚存在一定的困境。据此，应该研究相应的化解路径，以期推进我国公民参与公共政策制定的进程。
[关键词]公民参与；政策制定；公共利益；政治文化
[中图分类号]D03S [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)03-0026-02
公共政策是对社会价值的权威性分配，是政府增进公共利益的主要手段。随着现代社会事务的复杂性和多样性，良好的公共政策单靠政府作为惟一的权力中心，已无法胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同治理。最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。然而，按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门的专利，是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限，不但难保公共政策的民主合法性，而且也很难使其顺利地得以贯彻执行。而“随着更大部分公众政治参与的增加，政府的决定承担了更大的重要性和合法性”可见，公民参与公共政策的制定具有重要的现实意义。
一、公民参与公共政策制定的正向功能
1 增强公共政策的合法性
合法性是公共政策的生命。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受，当且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能，作为政策主体，公民有权向政策的制定者表达意见、愿望和利益要求，作为基本的政策对象，公民对政策的执行及其效力有着举足轻重的影响。“在所有的政策执行环境中，公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素。”如果公民对政策合法性确认不疑，对政府的信任感增强，不仅会以积极的态度推动政策的执行，而且还会减少政策执行的成本。
2 提高公共政策的科学性
全面的信息和知识是保证政策科学合理的基础。任何政府决策者的知识和技能都是有限的，仅靠政府决策群体去掌握所有的信息是不可能的。而吸纳公民参与政策过程，进行广泛的讨论和交流，是政府决策者搜集和获取信息的重要途径。对于每一个政策问题，我们不能设想都对应存在着一个明确的“政策相关(policy-relevant)”的专业知识领域，不同领域的人们的“合力”能够使得最后出台的政策正如数学中的“极限”运算一样，是无限地趋向于合理的，正如安德森所言，“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性。”公共政策过程中职业官员之外的专家参与和普通公民的参与正是在这个意义上保证了政策的科学制定。
3 确保公共政策的公共利益取向
“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所指定的行为准则。”由此可见，公共利益是公共政策的核心价值和制定的依据。“因为当代民主国家是人民主权国家，因此维护和增进社会公共利益是政府行动的最高义务和责任。政府制定的政策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据，以公共利益为政策的最高目标。”我国政府是为人民服务的政府，追求公众利益是惟一的价值诉求。公民通过合法的途径参与公共政策的制定，对政府的决策行为有一定的制约作用，使公共政策的制定不会偏离以公共利益为价值取向的轨道。
二、公民参与公共政策制定的现实困境
1 政治文化的制约
公民参与公共政策制定是一种政治行为，必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响，美国学者阿尔蒙德把政治文化分为三种类型，如下表所示:
从上表可以看出，在村民型的政治文化中，强调“官”的权威，公民根本没有参与的意识。在臣民型的政治文化中，公民虽然开始关心与自身利益相关的政策与法令，但参与只是被动的服从。而在参与型政治文化中，公民把参与当作是表达自己利益和要求的重要途径。然而，大多数公民参与只是政治性的参与，如选举权和被选举权，而公民参与公共政策却没有得到应有的重视。
我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想和臣民意识极大地压抑了公众参与，公众认为政策制定是政府的事情，作为百姓只有按章办事的份，形成了公民参与的与政治文化困境。民主社会要求公众普遍意识到自己是国家的主人，参与政策的制定是自己的一项政治权利，也是一项基本义务。在现代社会中，民众的角色已不是“臣民”，而是真正意义上的公民，如果做不到这一点，就很难摆脱政治文化所带来的制约公众参与的困境。
2 公民与政府部门在某种程度上缺乏互信
人与人之间的信任越多，他们之间的互信度越大，信任也是公民与政府交往所不可或缺的重要资本。肯尼斯·阿罗指出“实际上，每一起商业交易都内在地含有信任的成分。无疑，任何一种交易都要有一定的时间跨度。人们似乎有理由认为，经济落后很大程度上是由于缺乏互相信任造成的。”
政府机构在决策时，很多政府官员会认为大部分公民的文化素质不高和参与意识淡薄。加之很多政策问题比较专业化，担心公民参与可能影响政策制定的效率，片面强调“专家”和“精英”治国，从而导致公民与政府之间的距离越来越大，政府与公民处于一种紧张、陌生、不信任的状态之下，公民对政府缺乏信任，使政府公共政策的执行成本增大或难以执行。政府对公民缺乏信任，又会加剧公民对政府的不满，这样的恶性循环，会给公共政策的运行带来非常不利的后果。
3 制度化尚存有缺陷
“在行政官员个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：个人意志、团体意志和公意。按照自然的次序，这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意总是最弱的，团体意志位居第二，而个人意志则占一切之中的第一位。因此，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再后才是公民。而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”可见，要切实有效地防范和杜绝政府官员在制定政策时自利性的不良影响，就必须将公共政策的选择和制定过程置于社会公众的广泛监督之下，实行阳光行政、公开行政，从制度上和程序上保障公民的权利。
我国传统的政策制定模式。公民参与政策制定的权利和身份得不到政府的认可，公民参与渠道很少，政府对信息实行垄断等，这些都不可避免地形成公众参与的困境。随着改革开放步伐的加快，我国的政策形成环境发生了变化，社会利益的多元化和公众参政议政意识的提高都要求改革传统的政策制定模式。
三、化解公民政策参与困境的路径选择
“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”笔者 认为应从以下三方面来化解公民参与政策制定的困境。
1 培育参与型政治文化
参与型政治文化是指公民在对政治认知的基础上，通过政治社会化而形成的希望对政治形成一定影响的思想、心理和行为规范。参与型政治文化的存在，将会内在地推动公民的积极参与政策参与，发挥政策监督的制约作用，从而规范政府的决策行为。
参与型政治文化的培育需要正确的思想引导，坚持“百花齐放，百家争鸣”文化建设方针的同时，必须突出强调思想文化的主流是马克思主义，彻底摆脱传统顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态，建立参与型政治文化。同时，加速我国社会主义政治社会化的进程，把家庭教育、学校教育和社会教育尽快纳入科学化的轨道，建立一套行之有效的社会主义政治文化机制，为公民参与公共政策的制定提供良好的政治文化氛围。
2 增进政府与公民之间的互信与合作
一方面，政府要进行正确的角色定位。“公仆角色是社会主义国家制度对政府官员的本质定位规定，是一种包含了制度属性和道德规范的要求，要求所有的政府官员都要按照公仆角色规范自我行为，其本质是全心全意为人民服务。”这就要求政府在公共政策的制定中，政府与公民建立平等的对话机制，认同公民在政策制定中的主体地位，归还公民的话语权。
另一方面，必须提高公民的政策参与意识，适应时代发展的趋向，把教育重点转向为培养合格或优秀的公民，培育和传播以体现公民参与意识、主体意识为主旋律的公民文化。同时，加强新闻舆论的引导，使公民正确认识自己的权利和自由，塑造独立的政治人格。使公众真正充分了解政治体系，提高公民对政治体系的信赖感和支持程度，提高公民的参与意识，实现公民与政府的合作共治。
3 加强公民政策参与的制度化建设
亨廷顿指出：“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。参与的制度化可以使人们的行为成为一种预期的模式，免去为寻求参与渠道和途径而耗费的时间和精力，也减少了在制度之外进行参与甚至通过非法手段进行参与的可能性。无论对公民还是对政府而言，这样都可以降低成本。
加强公民政策参与的制度化建设。首先，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，完善人民代表大会制度是我国公民真正参与公共政策的一个重要突破口。应提高人大代表的直选层次，同时，采取人大代表自由竞选的方式，使广大选民能够对自己所选的代表有真正的了解，其次，应扩大我国举行公民听证会的政策问题的范围，让听证成为一个非常普遍的事情，比如在西方国家，大到制定一些涉及全社会公共利益的法律和政策，小到部分人的福利补贴等，都要举行听证会。同时，逐步完善听证会公民代表的遴选制度，完善听证程序制度和会后反馈制度。再次，社会公众的知情权是实现参政的基本前提，也是公民参与公共政策的最基本的权利，因此，有必要结合我国立法的情况和法律体系，以及参考借鉴国外行政公开立法的经验，制定一部与我国实际相结合的政务公开法。通过立法，确立政务公开的范围和方式，自上而下地强制实行政务公开。从而为公民参与政策制定提供一定的制度保障。
[责任编辑：张振华]
[关键词]公民参与；政策制定；公共利益；政治文化
[中图分类号]D03S [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)03-0026-02
公共政策是对社会价值的权威性分配，是政府增进公共利益的主要手段。随着现代社会事务的复杂性和多样性，良好的公共政策单靠政府作为惟一的权力中心，已无法胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同治理。最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。然而，按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门的专利，是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限，不但难保公共政策的民主合法性，而且也很难使其顺利地得以贯彻执行。而“随着更大部分公众政治参与的增加，政府的决定承担了更大的重要性和合法性”可见，公民参与公共政策的制定具有重要的现实意义。
一、公民参与公共政策制定的正向功能
1 增强公共政策的合法性
合法性是公共政策的生命。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受，当且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能，作为政策主体，公民有权向政策的制定者表达意见、愿望和利益要求，作为基本的政策对象，公民对政策的执行及其效力有着举足轻重的影响。“在所有的政策执行环境中，公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素。”如果公民对政策合法性确认不疑，对政府的信任感增强，不仅会以积极的态度推动政策的执行，而且还会减少政策执行的成本。
2 提高公共政策的科学性
全面的信息和知识是保证政策科学合理的基础。任何政府决策者的知识和技能都是有限的，仅靠政府决策群体去掌握所有的信息是不可能的。而吸纳公民参与政策过程，进行广泛的讨论和交流，是政府决策者搜集和获取信息的重要途径。对于每一个政策问题，我们不能设想都对应存在着一个明确的“政策相关(policy-relevant)”的专业知识领域，不同领域的人们的“合力”能够使得最后出台的政策正如数学中的“极限”运算一样，是无限地趋向于合理的，正如安德森所言，“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性。”公共政策过程中职业官员之外的专家参与和普通公民的参与正是在这个意义上保证了政策的科学制定。
3 确保公共政策的公共利益取向
“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所指定的行为准则。”由此可见，公共利益是公共政策的核心价值和制定的依据。“因为当代民主国家是人民主权国家，因此维护和增进社会公共利益是政府行动的最高义务和责任。政府制定的政策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据，以公共利益为政策的最高目标。”我国政府是为人民服务的政府，追求公众利益是惟一的价值诉求。公民通过合法的途径参与公共政策的制定，对政府的决策行为有一定的制约作用，使公共政策的制定不会偏离以公共利益为价值取向的轨道。
二、公民参与公共政策制定的现实困境
1 政治文化的制约
公民参与公共政策制定是一种政治行为，必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响，美国学者阿尔蒙德把政治文化分为三种类型，如下表所示:
从上表可以看出，在村民型的政治文化中，强调“官”的权威，公民根本没有参与的意识。在臣民型的政治文化中，公民虽然开始关心与自身利益相关的政策与法令，但参与只是被动的服从。而在参与型政治文化中，公民把参与当作是表达自己利益和要求的重要途径。然而，大多数公民参与只是政治性的参与，如选举权和被选举权，而公民参与公共政策却没有得到应有的重视。
我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想和臣民意识极大地压抑了公众参与，公众认为政策制定是政府的事情，作为百姓只有按章办事的份，形成了公民参与的与政治文化困境。民主社会要求公众普遍意识到自己是国家的主人，参与政策的制定是自己的一项政治权利，也是一项基本义务。在现代社会中，民众的角色已不是“臣民”，而是真正意义上的公民，如果做不到这一点，就很难摆脱政治文化所带来的制约公众参与的困境。
2 公民与政府部门在某种程度上缺乏互信
人与人之间的信任越多，他们之间的互信度越大，信任也是公民与政府交往所不可或缺的重要资本。肯尼斯·阿罗指出“实际上，每一起商业交易都内在地含有信任的成分。无疑，任何一种交易都要有一定的时间跨度。人们似乎有理由认为，经济落后很大程度上是由于缺乏互相信任造成的。”
政府机构在决策时，很多政府官员会认为大部分公民的文化素质不高和参与意识淡薄。加之很多政策问题比较专业化，担心公民参与可能影响政策制定的效率，片面强调“专家”和“精英”治国，从而导致公民与政府之间的距离越来越大，政府与公民处于一种紧张、陌生、不信任的状态之下，公民对政府缺乏信任，使政府公共政策的执行成本增大或难以执行。政府对公民缺乏信任，又会加剧公民对政府的不满，这样的恶性循环，会给公共政策的运行带来非常不利的后果。
3 制度化尚存有缺陷
“在行政官员个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：个人意志、团体意志和公意。按照自然的次序，这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意总是最弱的，团体意志位居第二，而个人意志则占一切之中的第一位。因此，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再后才是公民。而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”可见，要切实有效地防范和杜绝政府官员在制定政策时自利性的不良影响，就必须将公共政策的选择和制定过程置于社会公众的广泛监督之下，实行阳光行政、公开行政，从制度上和程序上保障公民的权利。
我国传统的政策制定模式。公民参与政策制定的权利和身份得不到政府的认可，公民参与渠道很少，政府对信息实行垄断等，这些都不可避免地形成公众参与的困境。随着改革开放步伐的加快，我国的政策形成环境发生了变化，社会利益的多元化和公众参政议政意识的提高都要求改革传统的政策制定模式。
三、化解公民政策参与困境的路径选择
“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”笔者 认为应从以下三方面来化解公民参与政策制定的困境。
1 培育参与型政治文化
参与型政治文化是指公民在对政治认知的基础上，通过政治社会化而形成的希望对政治形成一定影响的思想、心理和行为规范。参与型政治文化的存在，将会内在地推动公民的积极参与政策参与，发挥政策监督的制约作用，从而规范政府的决策行为。
参与型政治文化的培育需要正确的思想引导，坚持“百花齐放，百家争鸣”文化建设方针的同时，必须突出强调思想文化的主流是马克思主义，彻底摆脱传统顺从型政治文化的桎梏，转变消极被动的政治心态，建立参与型政治文化。同时，加速我国社会主义政治社会化的进程，把家庭教育、学校教育和社会教育尽快纳入科学化的轨道，建立一套行之有效的社会主义政治文化机制，为公民参与公共政策的制定提供良好的政治文化氛围。
2 增进政府与公民之间的互信与合作
一方面，政府要进行正确的角色定位。“公仆角色是社会主义国家制度对政府官员的本质定位规定，是一种包含了制度属性和道德规范的要求，要求所有的政府官员都要按照公仆角色规范自我行为，其本质是全心全意为人民服务。”这就要求政府在公共政策的制定中，政府与公民建立平等的对话机制，认同公民在政策制定中的主体地位，归还公民的话语权。
另一方面，必须提高公民的政策参与意识，适应时代发展的趋向，把教育重点转向为培养合格或优秀的公民，培育和传播以体现公民参与意识、主体意识为主旋律的公民文化。同时，加强新闻舆论的引导，使公民正确认识自己的权利和自由，塑造独立的政治人格。使公众真正充分了解政治体系，提高公民对政治体系的信赖感和支持程度，提高公民的参与意识，实现公民与政府的合作共治。
3 加强公民政策参与的制度化建设
亨廷顿指出：“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。参与的制度化可以使人们的行为成为一种预期的模式，免去为寻求参与渠道和途径而耗费的时间和精力，也减少了在制度之外进行参与甚至通过非法手段进行参与的可能性。无论对公民还是对政府而言，这样都可以降低成本。
加强公民政策参与的制度化建设。首先，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，完善人民代表大会制度是我国公民真正参与公共政策的一个重要突破口。应提高人大代表的直选层次，同时，采取人大代表自由竞选的方式，使广大选民能够对自己所选的代表有真正的了解，其次，应扩大我国举行公民听证会的政策问题的范围，让听证成为一个非常普遍的事情，比如在西方国家，大到制定一些涉及全社会公共利益的法律和政策，小到部分人的福利补贴等，都要举行听证会。同时，逐步完善听证会公民代表的遴选制度，完善听证程序制度和会后反馈制度。再次，社会公众的知情权是实现参政的基本前提，也是公民参与公共政策的最基本的权利，因此，有必要结合我国立法的情况和法律体系，以及参考借鉴国外行政公开立法的经验，制定一部与我国实际相结合的政务公开法。通过立法，确立政务公开的范围和方式，自上而下地强制实行政务公开。从而为公民参与政策制定提供一定的制度保障。
[责任编辑：张振华]