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一、导言
伴随着改革开放的不断深入，社会主体日益多元化，社会结构日益分化和松散化，社会利益关系日益复杂化，社会事务不断累积，社会矛盾不断加剧。面对这种急剧的社会变革，政府机构不能与时俱进地回应社会诉求并跟进服务，组织管理不能高效规范地开放运作并吸纳民智，规章制度不能及时变革并释放社会活力，很多公务人员不作为或乱作为，整个社会呈现出控制有余发展不力、内耗太多张力不足、管制强化服务短缺、善后太多预前不够等现象。
一些地方城市，开始把目光转移到撤销街道办上。但是，这些问题的产生，既有经济社会快速发展的惯性与体制机制改革的滞后性之间的矛盾所带来的客观原因，也有改革缺乏整体设计、政府职能转变缓慢、制度变革跟不上以及大量政府不作为现象等主观原因。显然，这些问题不可能通过撤销街道办迎刃而解。本文通过对街道办建制的产生发展的研述，结合街道制改革实践，展开探讨。
二、街道制的变革历程
1.萌芽阶段
建国后，受抗战时期政权管理思想的影响，也是迫于当时的国际国内环境，在城市社会逐渐确立了一种以单位制组织为依托的高度集权化的管控方式。“单位”是中国社会民众对自己所就业于其中的社会组织或机构的“统称”，是城市社会组织的基本单元。单位不仅是城市社会秩序的基础，而且是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节，是当时中国政治、经济和社会体制的基础。恰恰在这个意义上，当时的社会被称为“单位社会”。在这种社会体制下，单位是国家治理的载体，国家依照各类单位组织的行政层级和社会分工。
而当时的街居制是对单位制这种社会调控体系的重要补充。在那一时期是起着过渡性阶段作用的。街居制主要针对的是那些没有单位的人或者是离开（离退休或被开除）单位的人，具体而言主要是家庭妇女、社会闲散人员、两劳（劳改、劳教）释放人员以及离退休人员。实际工作中多是配合国家各职能单位设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮管、税务、公安派出所等部门的工作。
2.1954年到1978年，建立和发生变化的初始阶段
1954年12月，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，“街居制”在名称、性质、任务和机构设置上实现了全国统一，并且被正式纳入国家法律，有了法律上的保证，成为城市基层管理的重要载体。1958年大跃进高潮时，街道办纷纷合并，组建城市人民公社，改称“城市人民公社”，职能扩展到经济领域，人员激长。1966年“文革”开始后，城市人民公社又改称“街道革命委员会”，大搞政治运动，街道办的功能发生改变。实际上成为城市的基层政权组织。在这一阶段里，与高度计划经济体制相适应的“单位制”在全国范围内建立起来，意味着街道办的功能发生弱化。
中国城市治理结构转型与社会经济体制的历史及其变革进路紧密相关。还没等到单位制组织实现对所有城市居民的吸纳，1978年中国改革开放的序幕拉开。随着改革的深化，当大批企业单位组织解体，众多“单位人”被迫转变为“社会人”时，以单位制为基础的城市治理体制就不得不进行转型。
3.1978年到1985年，恢复重建阶段
1979年，《地方组织法》明文规定街道办事处是派出机关，而非一级政府。1980年，全国人大重新颁布1954年的《城市街道办事处组织条例》。在这些新的法律条文颁布实施的同时，全国各地逐步恢复城市街道办的建制，并按照民政部的统一部署和城市管理的实际，实行简政放权，街道办恢复派出机关的性质。
改革开放以后，城市行政管理体制的改革也拉开了帷幕，集中体现在权力的下放和城市管理重心的下移。在街道层面，一方面，原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街道，给街道增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目；另一方面，随着“单位制”濒于解体，原来附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，回归给政府和社会，大量的工作被沉淀回落到街道。街道办事处逐渐承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设、精神文明等更多的任务，远远突破了1954年《城市街道办事处组织条例》的规定。
三、部分城市街道制改革实践
1.强化“街道办”模式及实践
强化街道办事处的“赋权”模式，即赋予街道办事处具体的财权、人事自治权和行政审批权，或直接将街道办事处由此前的政府派出机构升格为一级政府部门。在国家倡导减少行政层级、实现社会管理扁平化的背景下，增加政府组织的主张反响不大，而撤销区政府、强化街道办的主张更符合社会管理扁平化的目标，深圳倡导的就是这种改革模式。
深圳市为了明确划分市、区、街道事权，转变政府职能，创新政府管理机制，在2008年11月19日的经济特区工作会议上提出，深圳计划用五年时间，“逐步将区和街道全部变成政府派出机构，实行一级政府三级管理”的改革模式。
2.弱化“街道办”模式及实践
弱化街道办事处的“削权”模式，即将街道办事处的多种功能上收区政府或下沉社区，削弱或直接撤销街道办，安徽铜陵改革就采取了直接撤销街道办的模式。
2010年7月，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区，社区事务实行居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办。改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。
四、结语
从历史沿革来看，基于上世纪50年代时的公共管理需要，行政公署、区公所与街道办事处相继设立，这三类在一定行政区域内设立的政府派出机关，在政权建设和城市治理中曾发挥重要作用。随着经济体制改革的推进，区公所和行政公署在上世纪80年代末至90年代初，就已陆续退出了历史舞台，唯一保留的就是街道办事处。
而街道办是否撤销并非关键，重点是要对现有社区重新整合，科学规划，有序推进，按照一定的规模、一定的比例，實现资源的合理配置。撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治不能简单地停留在机构上的加减撤并，而是要以一个系统工程统筹设计，尤其要着眼于政社分开、转换政府治理理念与治理模式，放松社会管制，完善社会规制。强化街道办职权的，理应加强对公权力的监督事项。综上论述，无论街道办的存或废，能够更有效率有质量的提供公共服务是唯一的衡量标准。当然，也应加强相关立法工作的规定。
参考文献：
[1]原珂.《论撤销街道办事处的理由与可行性》，人民论坛，2012年第26期.
作者简介：
崔沐涵，西北政法大学宪法与行政法专业研究生。
（作者单位：西北政法大学）
伴随着改革开放的不断深入，社会主体日益多元化，社会结构日益分化和松散化，社会利益关系日益复杂化，社会事务不断累积，社会矛盾不断加剧。面对这种急剧的社会变革，政府机构不能与时俱进地回应社会诉求并跟进服务，组织管理不能高效规范地开放运作并吸纳民智，规章制度不能及时变革并释放社会活力，很多公务人员不作为或乱作为，整个社会呈现出控制有余发展不力、内耗太多张力不足、管制强化服务短缺、善后太多预前不够等现象。
一些地方城市，开始把目光转移到撤销街道办上。但是，这些问题的产生，既有经济社会快速发展的惯性与体制机制改革的滞后性之间的矛盾所带来的客观原因，也有改革缺乏整体设计、政府职能转变缓慢、制度变革跟不上以及大量政府不作为现象等主观原因。显然，这些问题不可能通过撤销街道办迎刃而解。本文通过对街道办建制的产生发展的研述，结合街道制改革实践，展开探讨。
二、街道制的变革历程
1.萌芽阶段
建国后，受抗战时期政权管理思想的影响，也是迫于当时的国际国内环境，在城市社会逐渐确立了一种以单位制组织为依托的高度集权化的管控方式。“单位”是中国社会民众对自己所就业于其中的社会组织或机构的“统称”，是城市社会组织的基本单元。单位不仅是城市社会秩序的基础，而且是国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节，是当时中国政治、经济和社会体制的基础。恰恰在这个意义上，当时的社会被称为“单位社会”。在这种社会体制下，单位是国家治理的载体，国家依照各类单位组织的行政层级和社会分工。
而当时的街居制是对单位制这种社会调控体系的重要补充。在那一时期是起着过渡性阶段作用的。街居制主要针对的是那些没有单位的人或者是离开（离退休或被开除）单位的人，具体而言主要是家庭妇女、社会闲散人员、两劳（劳改、劳教）释放人员以及离退休人员。实际工作中多是配合国家各职能单位设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮管、税务、公安派出所等部门的工作。
2.1954年到1978年，建立和发生变化的初始阶段
1954年12月，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，“街居制”在名称、性质、任务和机构设置上实现了全国统一，并且被正式纳入国家法律，有了法律上的保证，成为城市基层管理的重要载体。1958年大跃进高潮时，街道办纷纷合并，组建城市人民公社，改称“城市人民公社”，职能扩展到经济领域，人员激长。1966年“文革”开始后，城市人民公社又改称“街道革命委员会”，大搞政治运动，街道办的功能发生改变。实际上成为城市的基层政权组织。在这一阶段里，与高度计划经济体制相适应的“单位制”在全国范围内建立起来，意味着街道办的功能发生弱化。
中国城市治理结构转型与社会经济体制的历史及其变革进路紧密相关。还没等到单位制组织实现对所有城市居民的吸纳，1978年中国改革开放的序幕拉开。随着改革的深化，当大批企业单位组织解体，众多“单位人”被迫转变为“社会人”时，以单位制为基础的城市治理体制就不得不进行转型。
3.1978年到1985年，恢复重建阶段
1979年，《地方组织法》明文规定街道办事处是派出机关，而非一级政府。1980年，全国人大重新颁布1954年的《城市街道办事处组织条例》。在这些新的法律条文颁布实施的同时，全国各地逐步恢复城市街道办的建制，并按照民政部的统一部署和城市管理的实际，实行简政放权，街道办恢复派出机关的性质。
改革开放以后，城市行政管理体制的改革也拉开了帷幕，集中体现在权力的下放和城市管理重心的下移。在街道层面，一方面，原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街道，给街道增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目；另一方面，随着“单位制”濒于解体，原来附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，回归给政府和社会，大量的工作被沉淀回落到街道。街道办事处逐渐承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设、精神文明等更多的任务，远远突破了1954年《城市街道办事处组织条例》的规定。
三、部分城市街道制改革实践
1.强化“街道办”模式及实践
强化街道办事处的“赋权”模式，即赋予街道办事处具体的财权、人事自治权和行政审批权，或直接将街道办事处由此前的政府派出机构升格为一级政府部门。在国家倡导减少行政层级、实现社会管理扁平化的背景下，增加政府组织的主张反响不大，而撤销区政府、强化街道办的主张更符合社会管理扁平化的目标，深圳倡导的就是这种改革模式。
深圳市为了明确划分市、区、街道事权，转变政府职能，创新政府管理机制，在2008年11月19日的经济特区工作会议上提出，深圳计划用五年时间，“逐步将区和街道全部变成政府派出机构，实行一级政府三级管理”的改革模式。
2.弱化“街道办”模式及实践
弱化街道办事处的“削权”模式，即将街道办事处的多种功能上收区政府或下沉社区，削弱或直接撤销街道办，安徽铜陵改革就采取了直接撤销街道办的模式。
2010年7月，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销全区6个街道办事处，将原49个社区合并为18个大社区，社区事务实行居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办。改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。
四、结语
从历史沿革来看，基于上世纪50年代时的公共管理需要，行政公署、区公所与街道办事处相继设立，这三类在一定行政区域内设立的政府派出机关，在政权建设和城市治理中曾发挥重要作用。随着经济体制改革的推进，区公所和行政公署在上世纪80年代末至90年代初，就已陆续退出了历史舞台，唯一保留的就是街道办事处。
而街道办是否撤销并非关键，重点是要对现有社区重新整合，科学规划，有序推进，按照一定的规模、一定的比例，實现资源的合理配置。撤销街道，成立大社区，减少管理层级，加强基层力量和居民自治不能简单地停留在机构上的加减撤并，而是要以一个系统工程统筹设计，尤其要着眼于政社分开、转换政府治理理念与治理模式，放松社会管制，完善社会规制。强化街道办职权的，理应加强对公权力的监督事项。综上论述，无论街道办的存或废，能够更有效率有质量的提供公共服务是唯一的衡量标准。当然，也应加强相关立法工作的规定。
参考文献：
[1]原珂.《论撤销街道办事处的理由与可行性》，人民论坛，2012年第26期.
作者简介：
崔沐涵，西北政法大学宪法与行政法专业研究生。
（作者单位：西北政法大学）