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摘 要：耕地对国民经济的持续、快速、健康的发展起着举足轻重的作用。人多地少是我国基本国情，随着工业化、城镇化快速发展，耕地保护的形势日趋严峻。本文就新城镇化背景下四川省耕地保护现状对当前其存在的问题进行分析，在此基础上探讨进一步加强保护的方法和措施，为有效保护耕地提出建议。
关键词：新城镇化 耕地保护 政府责任 占补平衡
耕地是一种特殊的公共资源。一定程度上讲，耕地是农民的命根子，给国家提供的粮食安全保障，是国民生存繁衍的基础。保护耕地就是保护我们的生命线，对于保障国民经济发展起着举足轻重的作用。改革开放后我国经济飞速发展，各项建设项目占用了大量土地，致使我国耕地、粮食、人口等一系列社会问题日益突出。四川省作为农业和人口大省，人均耕地逐年递减，耕地质量总体不高。在经济发展的同时，各种建设用地不可避免。近年来，四川省的新城镇化取得了不错的成效，但制约新城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题依然存在，资源相对紧缺、生态环境压力巨大便是其中之一。因此，在发展和保护的双重压力下深入分析当前耕地保护存在的问题、实施最严格的耕地保护制度尤其重要。
一、四川省耕地保护的现状
据统计，全国目前耕地总量仅为20.3亿亩。2013年第二次全国土地调查的数据显示四川省耕地672.0万公顷，人均仅1.12亩，低于全国水平。耕地保护虽取得一定成效，但仍存在一些普遍性的问题
1.耕地面积不断减少，人地矛盾日益尖锐。据过去统计年鉴资料显示，近20年来四川省总人口每年以8.0%的速度递增。第二次土地调查数据显示四川省耕地较第一次增加了77.4万公顷，但这是由于调查标准、技术方法的改进等因素影响，实有耕地面积并未增加。现实情况仍是人增地减，人地矛盾加剧。
2.城镇化建设占用耕地补充压力大，生态退耕任务重。四川的城镇空间布局主要集中在盆地，全省33%面积的土地上集中了全省约92%的城镇，成都平原更是全国五大城镇密集区域之一。城镇规模日益扩大，城市建设用地占用了大量优良的耕地资源。而基础设施建设占补平衡难度较大，开发整理的新增耕地在质量上难以满足基础设施建设占用耕地补充的需要。而四川省近年来大规模的水利水电开发以及生态退耕，减少了保有的耕地和基本农田数量，也加大了实现耕地保护目标的难度。
3.地方政府对耕地总量占补平衡的义务和责任理解不到位。地方政府对耕地保护的政府责任仅仅停留在审批建设用地补充耕地“占补平衡”上，没有考虑到退耕还林、违法用地、农村道路、农业产业结构调整等减少耕地的因素。耕地保护工作共同责任、社会责任机制也尚未形成。
4.耕地开垦费的现实制约。耕地开垦费不能足额收取，一些基础设施建设项目存在未把占用耕地的开垦费列入工程概算中的现象。重点建设项目往往由于资金有限，征地费用预交不足，耕地开垦费往往挤占征地费用，被征地的农户得不到足额补偿，既损害农民利益又无法落实耕地占补平衡。
二、耕地保护问题的成因分析
1.当前新城镇化进程中土地利用存在问题。四川省尤其是成都平原近年城镇化水平不断提高，地方政府吸引了许多投资项目，新城镇化的进一步推进与耕地保护形成了尖锐的矛盾。利益驱动是除人口增加、城镇化和经济发展之外加速耕地非农化的主要因素。在城镇化过程中，征地范围过宽、规模过大，法律体系不健全和种粮的低经济效益削弱了农民对土地的依赖；同时，出现了不少闲置浪费的“圈地”现象，土地利用效率低下。在地方政府鼓励房地产发展的利益驱动下，耕地非农转用成本太低，也大大助长了滥征乱占耕地的现象。
2.耕地减少问题源于“政府失败”。“政府失败”指公共部门在提供公共物品和服务时趋向于浪费和滥用资源，致使公共产品利用率降低。这种政府失败是由于政府重经济发展、轻耕地保护、打造形象政绩工程，使非公共目的征地扩张等行为造成的。耕地保护不利的一方面原因正是地方政府决失误，以及政府的寻租行为。要保证“不失败”，应更新可持续的发展理念，加强制度建设，不断完善现有耕地保护政策，弥补存在的缺陷。
3.保持耕地动态平衡上困难重重。实行耕地占补平衡制度主要目的就是实现耕地总量动态平衡。现实中建设占用耕地大多位于城市周围和主要交通沿线，农业生产条件好，土壤肥沃，单产高；而新开垦用于补偿的耕地大多位置偏远，生产条件差，土质贫瘠。耕地占补平衡中普遍存在多占少补，占优补差，补偿耕地基金不到位等现象，其结果是耕地绝对数量减少，耕地总体质量退化，粮食生产能力下降。
三、耕地保护的对策探讨
四川省人口众多，既要保障经济上的长足发展，又要守住耕地红线以确保近亿人的粮食安全，这是两难抉择。必须稳定耕地面积，节约集约利用土地，强化政府对基本农田的保护和管理，规范建设项目征用耕地行为，加强基本农田建设，完善占用耕地补偿制度，探索建立土地开发整理新机制，以提高耕地质量和粮食生产能力。
1.坚持可持续发展观，节约和集约利用土地资源。政府相关部门应切实贯彻落实可持续发展观，特别是树立保护耕地和城市化协调发展的观念，从实际出发，合理规划发展项目，坚持节约集约用地，有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益，防止盲目圈占、破坏浪费耕地。为了挖掘城市存量建设用地潜力、推进城镇土地集约利用，政府部门应通过增加城市建设用地容积率和建筑密度，提高城市土地利用效率。在这方面，成都市探索出了很好的路子。在新一轮土地利用总体规划的编制中，成都市把规划建设用地主要安排在集约化用地程度较高的中心城区和县城以及重点镇，推行城市、城镇建设适度向高密发展。
2.强化政府责任，规范征用耕地行为。实施严格的耕地保护措施，必须强化各级政府的耕地保护责任，进一步建立责任体系，完善和落实责任体系的考核。进一步规范征用耕地行为，严格规定各级政府的征地权；提高征地成本，约束征地权滥用，保护农地和农民利益；要求各级政府提高用地门槛，促进土地集约利用，完善土地的有偿使用制度，严格执行土地出让制度，增加流程的透明度，减少其中的政府寻租行为。同时还要加强部门协调，建立耕地保护的共同责任机制。
3.探索建立土地开发整理新机制。以提高耕地的产出收益来调动农民的耕作积极性，积极开展耕地的改良和整理活动，全面提高土壤质量；加大投入力度，积极搞好生态重点工程的建设；积极推进基本农田和高标准粮田建设，结合发展有特色的现代生态农业，提高耕地的产出效益和示范效應，切实提高耕地的粮食综合生产能力，有效防止抛荒行为。将生态保护作为宣传切入点，突出耕地的旅游资源性和调节城市环境的生态功能，贴合公众利益，使社会大众对耕地保护产生共鸣，提高全民保护意识。科学理解“占补平衡”，加强对土地退耕整理的管理，不能对荒山荒坡、草地湿地等进行盲目开发，要杜绝一边生态退耕，一边又过度开发的不利局面。
4.落实土地开发整理资金。将潜在土地资源变为现实耕地而实施的土地开发整理项目需大量的资金投入，需调整宏观政策以筹措更多的资金。四川2006年至2015年实施的“金土地工程”投入了150亿元，对全省130个县1000万亩土地实行“田、水、路、林、村”的综合治理，大大改善了农民的生产生活条件，在抓开发整理、以建设促保护方面进行了成功探索，有效促进了可持续性的新城镇化建设。
参考文献：
[1]金小琴，张文秀.耕地保护的外部性研究.农村经济与科技.2005年第16卷第10期.
[2]国土资源部，国家统计局，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报. http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201312/t20131230_1298865.htm，2013-12-30.
[3]孙蕊，孙萍，吴金希，张景奇.中国耕地占补平衡政策的成效与局限.中国人口·资源与环境.2014年03期.
关键词：新城镇化 耕地保护 政府责任 占补平衡
耕地是一种特殊的公共资源。一定程度上讲，耕地是农民的命根子，给国家提供的粮食安全保障，是国民生存繁衍的基础。保护耕地就是保护我们的生命线，对于保障国民经济发展起着举足轻重的作用。改革开放后我国经济飞速发展，各项建设项目占用了大量土地，致使我国耕地、粮食、人口等一系列社会问题日益突出。四川省作为农业和人口大省，人均耕地逐年递减，耕地质量总体不高。在经济发展的同时，各种建设用地不可避免。近年来，四川省的新城镇化取得了不错的成效，但制约新城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题依然存在，资源相对紧缺、生态环境压力巨大便是其中之一。因此，在发展和保护的双重压力下深入分析当前耕地保护存在的问题、实施最严格的耕地保护制度尤其重要。
一、四川省耕地保护的现状
据统计，全国目前耕地总量仅为20.3亿亩。2013年第二次全国土地调查的数据显示四川省耕地672.0万公顷，人均仅1.12亩，低于全国水平。耕地保护虽取得一定成效，但仍存在一些普遍性的问题
1.耕地面积不断减少，人地矛盾日益尖锐。据过去统计年鉴资料显示，近20年来四川省总人口每年以8.0%的速度递增。第二次土地调查数据显示四川省耕地较第一次增加了77.4万公顷，但这是由于调查标准、技术方法的改进等因素影响，实有耕地面积并未增加。现实情况仍是人增地减，人地矛盾加剧。
2.城镇化建设占用耕地补充压力大，生态退耕任务重。四川的城镇空间布局主要集中在盆地，全省33%面积的土地上集中了全省约92%的城镇，成都平原更是全国五大城镇密集区域之一。城镇规模日益扩大，城市建设用地占用了大量优良的耕地资源。而基础设施建设占补平衡难度较大，开发整理的新增耕地在质量上难以满足基础设施建设占用耕地补充的需要。而四川省近年来大规模的水利水电开发以及生态退耕，减少了保有的耕地和基本农田数量，也加大了实现耕地保护目标的难度。
3.地方政府对耕地总量占补平衡的义务和责任理解不到位。地方政府对耕地保护的政府责任仅仅停留在审批建设用地补充耕地“占补平衡”上，没有考虑到退耕还林、违法用地、农村道路、农业产业结构调整等减少耕地的因素。耕地保护工作共同责任、社会责任机制也尚未形成。
4.耕地开垦费的现实制约。耕地开垦费不能足额收取，一些基础设施建设项目存在未把占用耕地的开垦费列入工程概算中的现象。重点建设项目往往由于资金有限，征地费用预交不足，耕地开垦费往往挤占征地费用，被征地的农户得不到足额补偿，既损害农民利益又无法落实耕地占补平衡。
二、耕地保护问题的成因分析
1.当前新城镇化进程中土地利用存在问题。四川省尤其是成都平原近年城镇化水平不断提高，地方政府吸引了许多投资项目，新城镇化的进一步推进与耕地保护形成了尖锐的矛盾。利益驱动是除人口增加、城镇化和经济发展之外加速耕地非农化的主要因素。在城镇化过程中，征地范围过宽、规模过大，法律体系不健全和种粮的低经济效益削弱了农民对土地的依赖；同时，出现了不少闲置浪费的“圈地”现象，土地利用效率低下。在地方政府鼓励房地产发展的利益驱动下，耕地非农转用成本太低，也大大助长了滥征乱占耕地的现象。
2.耕地减少问题源于“政府失败”。“政府失败”指公共部门在提供公共物品和服务时趋向于浪费和滥用资源，致使公共产品利用率降低。这种政府失败是由于政府重经济发展、轻耕地保护、打造形象政绩工程，使非公共目的征地扩张等行为造成的。耕地保护不利的一方面原因正是地方政府决失误，以及政府的寻租行为。要保证“不失败”，应更新可持续的发展理念，加强制度建设，不断完善现有耕地保护政策，弥补存在的缺陷。
3.保持耕地动态平衡上困难重重。实行耕地占补平衡制度主要目的就是实现耕地总量动态平衡。现实中建设占用耕地大多位于城市周围和主要交通沿线，农业生产条件好，土壤肥沃，单产高；而新开垦用于补偿的耕地大多位置偏远，生产条件差，土质贫瘠。耕地占补平衡中普遍存在多占少补，占优补差，补偿耕地基金不到位等现象，其结果是耕地绝对数量减少，耕地总体质量退化，粮食生产能力下降。
三、耕地保护的对策探讨
四川省人口众多，既要保障经济上的长足发展，又要守住耕地红线以确保近亿人的粮食安全，这是两难抉择。必须稳定耕地面积，节约集约利用土地，强化政府对基本农田的保护和管理，规范建设项目征用耕地行为，加强基本农田建设，完善占用耕地补偿制度，探索建立土地开发整理新机制，以提高耕地质量和粮食生产能力。
1.坚持可持续发展观，节约和集约利用土地资源。政府相关部门应切实贯彻落实可持续发展观，特别是树立保护耕地和城市化协调发展的观念，从实际出发，合理规划发展项目，坚持节约集约用地，有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益，防止盲目圈占、破坏浪费耕地。为了挖掘城市存量建设用地潜力、推进城镇土地集约利用，政府部门应通过增加城市建设用地容积率和建筑密度，提高城市土地利用效率。在这方面，成都市探索出了很好的路子。在新一轮土地利用总体规划的编制中，成都市把规划建设用地主要安排在集约化用地程度较高的中心城区和县城以及重点镇，推行城市、城镇建设适度向高密发展。
2.强化政府责任，规范征用耕地行为。实施严格的耕地保护措施，必须强化各级政府的耕地保护责任，进一步建立责任体系，完善和落实责任体系的考核。进一步规范征用耕地行为，严格规定各级政府的征地权；提高征地成本，约束征地权滥用，保护农地和农民利益；要求各级政府提高用地门槛，促进土地集约利用，完善土地的有偿使用制度，严格执行土地出让制度，增加流程的透明度，减少其中的政府寻租行为。同时还要加强部门协调，建立耕地保护的共同责任机制。
3.探索建立土地开发整理新机制。以提高耕地的产出收益来调动农民的耕作积极性，积极开展耕地的改良和整理活动，全面提高土壤质量；加大投入力度，积极搞好生态重点工程的建设；积极推进基本农田和高标准粮田建设，结合发展有特色的现代生态农业，提高耕地的产出效益和示范效應，切实提高耕地的粮食综合生产能力，有效防止抛荒行为。将生态保护作为宣传切入点，突出耕地的旅游资源性和调节城市环境的生态功能，贴合公众利益，使社会大众对耕地保护产生共鸣，提高全民保护意识。科学理解“占补平衡”，加强对土地退耕整理的管理，不能对荒山荒坡、草地湿地等进行盲目开发，要杜绝一边生态退耕，一边又过度开发的不利局面。
4.落实土地开发整理资金。将潜在土地资源变为现实耕地而实施的土地开发整理项目需大量的资金投入，需调整宏观政策以筹措更多的资金。四川2006年至2015年实施的“金土地工程”投入了150亿元，对全省130个县1000万亩土地实行“田、水、路、林、村”的综合治理，大大改善了农民的生产生活条件，在抓开发整理、以建设促保护方面进行了成功探索，有效促进了可持续性的新城镇化建设。
参考文献：
[1]金小琴，张文秀.耕地保护的外部性研究.农村经济与科技.2005年第16卷第10期.
[2]国土资源部，国家统计局，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报. http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201312/t20131230_1298865.htm，2013-12-30.
[3]孙蕊，孙萍，吴金希，张景奇.中国耕地占补平衡政策的成效与局限.中国人口·资源与环境.2014年03期.