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最有含金量的代表议案
因为一份被誉为“最有含金量”的代表议案，来自山东的全国人大代表赵冬苓“一案成名”，成了今年全国两会真正的“明星”。
这份由赵冬苓联署其他31位代表提交的议案指出，目前我国18个税种中，仅有3个由全国人大立法确定，其余均由国务院以暂行规定或条例等方式推行。在列举了由此造成的种种弊端后，代表们呼吁，全国人大在2013年底前废止1985年对国务院的相关授权决定，全面收回税收立法权。
这份议案随即成为人代会会场内的热议焦点，并得到包括全国人大常委会副秘书长李连宁在内的诸多代表力挺，认为税收立法权收回人大已时机成熟。
这一现象的一个重要背景是，“两会”前夕，国务院突然推出了调控楼市的新版“国五条”，其中对个人售房计征20%个人所得税的“重税大刀”，以及“扩大房产税征收试点范围”的未来政策预期，霎时搅乱了“一池人心”，引发一片社会争议，许多城市甚至出现了以“假离婚”避税的人间闹剧。而赵冬苓们值此风口浪尖的代表议案，仿佛为坊间质疑相关税政政策的合法合理性，及时提供了一枚“重磅炮弹”。
耐人寻味的是，赵冬苓的职业身份是山东电影电视剧制作中心艺术副总监，编剧出身的她原本对税收问题一窍不通，但在准备今年议案时，一些律师朋友提供了“税收立法权”这一关注点，通过朋友牵线，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授又帮助她修改了相关议案。最终，这份专业“高手”参与其间的议案，借助人大代表体制内的话语权力量，引爆了意想不到的社会效应。
事实上，近年来对于税收立法权的争议，代表委员屡有提及。2009年“两会”期间，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪就联合天津财经大学财政学教授李炜光提交了《让税收立法权回归人大》的提案，但这份提案，当时似乎并未得到足够的重视和回应。
在学界，相关研讨更是经年已久。围绕税收立法权的多方呼吁，其核心是税收法定原则。“无代表，不纳税”，税收是人民对于自身合法财产的让渡，以换取政府提供的公共产品和服务等等，因而涉及税收的一系列重大要素，必须得到人民的同意和监管，税收立法权应由民意机关而非行政机关行使。从世界各国的税收制度看，税收法定是普遍遵循的“帝王原则”，以约束征税机关的公权力、维护纳税人的私权利。
世界宪政史的一个经典案例是，1295年11月13日，英国国王爱德华一世召集了由400多名教士、贵族、市民组成的新议会开会，就开征新税征求同意。这是人类历史上第一个真正意义的代议性议会，史称“模范议会”，并为世界各国的未来议会确立了一般样式。由此可见，现代议会的诞生，正是从掌控税收立法、监督政府财政发端的，而“无法律无课税”的观念，则奠定了现代国家和公共财政的根基。
一放难收的税收立法权
显而易见，我国多数税种“于法无据”的现实，有悖税收法定原则。而形成这一局面的源头，应当追溯至20世纪80年代改革开放初期。当时，中国亟需推进税制改革，而相关立法技术和条件尚不成熟，全国人大及其常委会以授权国务院的方式，两次下放了税收立法权。
1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议作出决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行”；1985年4月10日，六届全国人大第三次会议再次作出决定：授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。与1984年的授权决定相比，此次授权无特定目标，亦无特定范围，税收立法权自然被囊括其中。
依据这两次授权，国务院制定了一系列税收条例、规定等等，从此形成了行政主导税收立法的格局。
具体而言，目前我国18个税种中，仅有个人所得税、企业所得税、车船税“于法有据”，其余15个税种均由国务院“立规”开征，而其收入却已占税收总收入的70%。尤其是，增值税、营业税、消费税三大主要税种所依据的暂行条例，均是1993年通过的，距今已整整“暂行”了20年。
税收立法权的下放，固然适应了特定历史时期经济开放、税制改革的需要，但由于权限过于宽泛、缺乏有效监管，且长达近30年未能及时收回，也必然衍生出行政权力过度膨胀等负面效应。以房地产调控为例，从前几年上海、重庆等地试点开征房产税，到近期新版“国五条”，均是行政机关的单方政策行为，其透明度、合理性、合法性等等引发坊间激烈争议。
学界的普遍观点是，当初税收立法权的下放，乃是迫于改革形势的权宜之计，随着市场经济的发展和税收立法经验的积累，尤其是为了消除因放权而导致的种种弊端，于法于理，人大都应及时收回税收立法权。
然而，放权容易收权难。税收立法权的回归之路，异常艰难。
2000年出台的立法法明确规定，对国务院的“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，应当由人大及时制定法律”。这似乎让人看到了收回税收立法权的希望，但由于当初的授权决定对范围、时限等未作明确限制，同时对“条件成熟”等亦缺失判定标准，因而收权效应并未如期出现。
2009年全国人大常委会启动的大规模法律清理中，废止了1984年对国务院的授权决定，但1985年的授权决定并未在清理之列，而后者事实上已全面“覆盖”了前者，因而税收立法权的下放状态未能撼动丝毫。
而在现实中，经年累月的放权已经助长了某种“制度惯性”，授权决定成了行政控制税收立法的尚方宝剑，甚至往往以“税制改革试点”之名，行延缓税收立法之实。而人大试图以“一税一法”的方式逐步收回税收立法权的进程，也因此变得十分迟缓。
过去五年中，仅有车船税由国务院行政法规变身为人大立法。而更为重要的增值税等税种，虽然也列入了上届全国人大常委会的立法规划，却因种种原因未能如期完成。这被一些专家视为上届人大立法的最大缺憾，有学者更是直言不讳地指出：税收立法权旁落行政机关已近30年，人大如继续全面弃权，便是失职的表现。 回归路线图
令人欣喜的是，赵冬苓的议案，不仅激起了史无前例的社会支持，也得到了立法机关的及时回应。
2013年3月9日，十二届全国人大一次会议的记者招待会上，全国人大常委会法工委负责人表示，将按照税收法定的原则，不断总结税收领域的改革经验，将现行税收方面的暂行条例上升为法律。而全国人大财经委提交的相关报告，也明确建议加快财税立法进程。
这被视为人大准备全面收回税收立法权的强烈信号，尽管立法机关有关人士表示尚无明确的路线图和时间表，也有个别学者担忧收权过快会影响行政效率，但普遍的共识是，新一届人大的五年任期，应是收回税收立法权的关键时期。
专家学者们提出的种种路线图，大致分为两个方向。一方面，立法机关应当集中力量清理现有税制，使以法规形式“暂行”、“试点”已久的诸多税种尽快纳入法律规制轨道。即便修改相关税收条例时一时无条件上升为法律，也只能以不增加纳税人的税负为底线，否则必须留待人大立法。
其中，1993年起实施至今的增值税暂行条例，尤其应当立法优先。据2007年的统计，当年增值税收入已占全部税收收入的43.67%，企业所得税和个人所得税收入分别占19.56%和6.44%，三税之和为69.67%。由于后两者已经立法，增值税法倘能加速出台，就能成功构建起我国税法体系的主要框架。
而在另一个维度，全国人大应当择机适时废止1985年对国务院的授权决定，从根本上终止税收授权立法，未来任何税种的开征均应做到“一税一法”、“于法有据”。按照这一思路，如今讨论已久、箭在弦上的遗产税、环境税等新税种，都应由人大立法而非行政法规决定是否开征、如何开征。
即便是收回了税收立法权，财税法律草案的起草也应当尽量由人大牵头主导而非行政机关独家控制，同时通过公布草案、公众参与等途径，充分满足民众的税收知情权，汲取和平衡各方利益诉求。如此，方能从根本上避免重蹈税收立法权变相下放的覆辙，也才能使税收在正当透明、合理合法的前提下，促进社会理解、认同其价值和意义，进而培育自觉依法纳税、监督税收流向的公民意识。
基于这些目标，人大有必要肩负起应尽的职责，克服因长期下放税收立法权而可能形成的“立法惰性”，同时加强税法人才储备，提高税收立法能力。如此，立法机关才能避免仅仅收回名义上的税收立法权，不仅有心、也能有力地真正落实税收法定原则。
更深远的意义还在于，近年来人大在加强预算监督方面着力颇多，管住政府“钱袋子”亦已成为社会共识。但预算监督针对的仅仅是政府“如何花钱”，而税收则涉及到政府“如何收钱”，只有既管住政府“如何花钱”，又管住政府“如何收钱”，才能不偏废一翼，真正全方位地建立起符合现代民主政治原则、有利国家利益和人民福祉的公共财政体制。而要实现这样的理想图景，人大坚守立法权限、收回税收立法权，正是其中不可或缺、不容迟缓的关键一步。
因为一份被誉为“最有含金量”的代表议案，来自山东的全国人大代表赵冬苓“一案成名”，成了今年全国两会真正的“明星”。
这份由赵冬苓联署其他31位代表提交的议案指出，目前我国18个税种中，仅有3个由全国人大立法确定，其余均由国务院以暂行规定或条例等方式推行。在列举了由此造成的种种弊端后，代表们呼吁，全国人大在2013年底前废止1985年对国务院的相关授权决定，全面收回税收立法权。
这份议案随即成为人代会会场内的热议焦点，并得到包括全国人大常委会副秘书长李连宁在内的诸多代表力挺，认为税收立法权收回人大已时机成熟。
这一现象的一个重要背景是，“两会”前夕，国务院突然推出了调控楼市的新版“国五条”，其中对个人售房计征20%个人所得税的“重税大刀”，以及“扩大房产税征收试点范围”的未来政策预期，霎时搅乱了“一池人心”，引发一片社会争议，许多城市甚至出现了以“假离婚”避税的人间闹剧。而赵冬苓们值此风口浪尖的代表议案，仿佛为坊间质疑相关税政政策的合法合理性，及时提供了一枚“重磅炮弹”。
耐人寻味的是，赵冬苓的职业身份是山东电影电视剧制作中心艺术副总监，编剧出身的她原本对税收问题一窍不通，但在准备今年议案时，一些律师朋友提供了“税收立法权”这一关注点，通过朋友牵线，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授又帮助她修改了相关议案。最终，这份专业“高手”参与其间的议案，借助人大代表体制内的话语权力量，引爆了意想不到的社会效应。
事实上，近年来对于税收立法权的争议，代表委员屡有提及。2009年“两会”期间，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪就联合天津财经大学财政学教授李炜光提交了《让税收立法权回归人大》的提案，但这份提案，当时似乎并未得到足够的重视和回应。
在学界，相关研讨更是经年已久。围绕税收立法权的多方呼吁，其核心是税收法定原则。“无代表，不纳税”，税收是人民对于自身合法财产的让渡，以换取政府提供的公共产品和服务等等，因而涉及税收的一系列重大要素，必须得到人民的同意和监管，税收立法权应由民意机关而非行政机关行使。从世界各国的税收制度看，税收法定是普遍遵循的“帝王原则”，以约束征税机关的公权力、维护纳税人的私权利。
世界宪政史的一个经典案例是，1295年11月13日，英国国王爱德华一世召集了由400多名教士、贵族、市民组成的新议会开会，就开征新税征求同意。这是人类历史上第一个真正意义的代议性议会，史称“模范议会”，并为世界各国的未来议会确立了一般样式。由此可见，现代议会的诞生，正是从掌控税收立法、监督政府财政发端的，而“无法律无课税”的观念，则奠定了现代国家和公共财政的根基。
一放难收的税收立法权
显而易见，我国多数税种“于法无据”的现实，有悖税收法定原则。而形成这一局面的源头，应当追溯至20世纪80年代改革开放初期。当时，中国亟需推进税制改革，而相关立法技术和条件尚不成熟，全国人大及其常委会以授权国务院的方式，两次下放了税收立法权。
1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议作出决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行”；1985年4月10日，六届全国人大第三次会议再次作出决定：授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。与1984年的授权决定相比，此次授权无特定目标，亦无特定范围，税收立法权自然被囊括其中。
依据这两次授权，国务院制定了一系列税收条例、规定等等，从此形成了行政主导税收立法的格局。
具体而言，目前我国18个税种中，仅有个人所得税、企业所得税、车船税“于法有据”，其余15个税种均由国务院“立规”开征，而其收入却已占税收总收入的70%。尤其是，增值税、营业税、消费税三大主要税种所依据的暂行条例，均是1993年通过的，距今已整整“暂行”了20年。
税收立法权的下放，固然适应了特定历史时期经济开放、税制改革的需要，但由于权限过于宽泛、缺乏有效监管，且长达近30年未能及时收回，也必然衍生出行政权力过度膨胀等负面效应。以房地产调控为例，从前几年上海、重庆等地试点开征房产税，到近期新版“国五条”，均是行政机关的单方政策行为，其透明度、合理性、合法性等等引发坊间激烈争议。
学界的普遍观点是，当初税收立法权的下放，乃是迫于改革形势的权宜之计，随着市场经济的发展和税收立法经验的积累，尤其是为了消除因放权而导致的种种弊端，于法于理，人大都应及时收回税收立法权。
然而，放权容易收权难。税收立法权的回归之路，异常艰难。
2000年出台的立法法明确规定，对国务院的“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，应当由人大及时制定法律”。这似乎让人看到了收回税收立法权的希望，但由于当初的授权决定对范围、时限等未作明确限制，同时对“条件成熟”等亦缺失判定标准，因而收权效应并未如期出现。
2009年全国人大常委会启动的大规模法律清理中，废止了1984年对国务院的授权决定，但1985年的授权决定并未在清理之列，而后者事实上已全面“覆盖”了前者，因而税收立法权的下放状态未能撼动丝毫。
而在现实中，经年累月的放权已经助长了某种“制度惯性”，授权决定成了行政控制税收立法的尚方宝剑，甚至往往以“税制改革试点”之名，行延缓税收立法之实。而人大试图以“一税一法”的方式逐步收回税收立法权的进程，也因此变得十分迟缓。
过去五年中，仅有车船税由国务院行政法规变身为人大立法。而更为重要的增值税等税种，虽然也列入了上届全国人大常委会的立法规划，却因种种原因未能如期完成。这被一些专家视为上届人大立法的最大缺憾，有学者更是直言不讳地指出：税收立法权旁落行政机关已近30年，人大如继续全面弃权，便是失职的表现。 回归路线图
令人欣喜的是，赵冬苓的议案，不仅激起了史无前例的社会支持，也得到了立法机关的及时回应。
2013年3月9日，十二届全国人大一次会议的记者招待会上，全国人大常委会法工委负责人表示，将按照税收法定的原则，不断总结税收领域的改革经验，将现行税收方面的暂行条例上升为法律。而全国人大财经委提交的相关报告，也明确建议加快财税立法进程。
这被视为人大准备全面收回税收立法权的强烈信号，尽管立法机关有关人士表示尚无明确的路线图和时间表，也有个别学者担忧收权过快会影响行政效率，但普遍的共识是，新一届人大的五年任期，应是收回税收立法权的关键时期。
专家学者们提出的种种路线图，大致分为两个方向。一方面，立法机关应当集中力量清理现有税制，使以法规形式“暂行”、“试点”已久的诸多税种尽快纳入法律规制轨道。即便修改相关税收条例时一时无条件上升为法律，也只能以不增加纳税人的税负为底线，否则必须留待人大立法。
其中，1993年起实施至今的增值税暂行条例，尤其应当立法优先。据2007年的统计，当年增值税收入已占全部税收收入的43.67%，企业所得税和个人所得税收入分别占19.56%和6.44%，三税之和为69.67%。由于后两者已经立法，增值税法倘能加速出台，就能成功构建起我国税法体系的主要框架。
而在另一个维度，全国人大应当择机适时废止1985年对国务院的授权决定，从根本上终止税收授权立法，未来任何税种的开征均应做到“一税一法”、“于法有据”。按照这一思路，如今讨论已久、箭在弦上的遗产税、环境税等新税种，都应由人大立法而非行政法规决定是否开征、如何开征。
即便是收回了税收立法权，财税法律草案的起草也应当尽量由人大牵头主导而非行政机关独家控制，同时通过公布草案、公众参与等途径，充分满足民众的税收知情权，汲取和平衡各方利益诉求。如此，方能从根本上避免重蹈税收立法权变相下放的覆辙，也才能使税收在正当透明、合理合法的前提下，促进社会理解、认同其价值和意义，进而培育自觉依法纳税、监督税收流向的公民意识。
基于这些目标，人大有必要肩负起应尽的职责，克服因长期下放税收立法权而可能形成的“立法惰性”，同时加强税法人才储备，提高税收立法能力。如此，立法机关才能避免仅仅收回名义上的税收立法权，不仅有心、也能有力地真正落实税收法定原则。
更深远的意义还在于，近年来人大在加强预算监督方面着力颇多，管住政府“钱袋子”亦已成为社会共识。但预算监督针对的仅仅是政府“如何花钱”，而税收则涉及到政府“如何收钱”，只有既管住政府“如何花钱”，又管住政府“如何收钱”，才能不偏废一翼，真正全方位地建立起符合现代民主政治原则、有利国家利益和人民福祉的公共财政体制。而要实现这样的理想图景，人大坚守立法权限、收回税收立法权，正是其中不可或缺、不容迟缓的关键一步。