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摘 要 《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》）印发以来，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”的提法引致舆论广泛讨论。毋庸置疑，街区制有利于促进土地集约化使用，有利于疏解城市交通拥堵，乃大势所趋，因而上升为党和国家政策的层面，具有划时代的意义。然而，街区制推广涉及公民私权与社会利益的衡平，也涉及方方面面的法律问题，尤其是私法问题。本文尝试解析这些问题并提出解决方案，以期为街区制改革提供参考。
关键词 街区制 业主 城市规划 征收补偿
作者简介：魏豪军，云南大学法学院法律硕士（法学），研究方向：民商法学；王水涛，中国核工业第二二建设有限公司钢结构分公司助理工程师，研究方向：城建规划、工程管理。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.082
一、问题的提出
街区制，是关于街区的规则、原则、规范的整体表达，对应于小区制。其特点可归纳为要求建筑物、构筑物毗邻城市规划的干道布局，形成小规模围合空间的规划方式。它是对中国传统小区的突破，是中国城市建设格局的新兴形式。推行街区制涉及城市规划方法和手段的调整。对已建成的小区，推行街区制就是要逐步打开，这就存在先开放哪部分，具体开放至何种程度，开放哪部分等问题。
二、街区制改革之法律困境
街区制是对域外城市规划先进经验的总结。中国引入街区制，是顺应时代发展，契合党的十八届五中全会提出的“五大发展理念”的“共享发展”的理念。但是，对于推行街区制引致的法律困境从未消弭：
（一）公权（公法）与私权（私法）的矛盾、冲突
由于私有财产权的提出、发展、入法系改革开放后才在我国形成，私有土地建设用地使用权方面的立法又相对滞后，同时，出让建设用地使用权较划拨方式取得的建设用地使用权具有浓重的私权色彩。街区制模式下的内部道路公共化是对业主私有建设用地使用权的法律限制，其法律性质属于公法上的管制性征收，是基于城市整体规划布局的公共利益的考量，国家公权力机关对土地私权进行的过度限制，势必导致公权与私权的冲突，同时，我国的征收制度对土地权利进行限制的合法性规定付之缺如，这将“导致本应受约束的公法行为如私法般自由任性，或者使得本应奉行意思自治的私法行为如公法行为般受到过度管制”。
（二）开放小区的程序性保障问题
街区制出台是否经过调研或者民意调查？是否符合法定程序？
我国现行法上并无仅依据政策就能导致业主的建设用地使用权发生变动之规定。倘若依据实定法上关于土地征收的规定，那么，显然针对小区内部道路公共化衍生而来的对建筑区划内的道路共有权的限制制度在我国的土地征收制度中尚付阙如，相应地对业主权利予以程序性保障的措施显属空白。
（三）建筑物区分所有权问题
在《物权法》视角下，住宅小区由业主的建筑物区分所有权和建设用地使用权共同构成，建筑区划内的道路（但属于城镇公共的道路除外）、绿地（但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外）以及其他公共场所、公用设施、物业服务用房、占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位及其占用范围内的建设用地使用权属于业主的法定共有部分。业主在购房时支付了相应对价（共有部分的土地出让金及建设费用），街区制改革直接触动业主切身利益，侵犯业主法定权利，有悖于物权法及其司法解释。
（四）物业管理问题
在小区制下，一般一个小区为一个物业管理领域，由一家物业公司进行管理。小区开放后，临街道路对外开放，住宅的安全防护体系后退至单元门口，物业管理部分仅限于楼层内抑或原小区？若为前者势必会对物业公司的收费造成影响；若系后者，则社会车辆可随意出入小区道路，治安状况复杂，安全隐患陡增，对物业公司势必是严峻的挑战，由此带来的管理风险亦加大，该风险是否当然全部由物业公司承担？
三、促进街区制改革的对策建议
（一）私法领域立法须跟进
《意见》关于街区制的核心内容有两点，一是新建住宅要推广街区制，二是已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。对此许多民众认为街区制改革侵犯业主私有权利，与现行《物权法》相悖，然而，街区制改革与现行法律并不冲突。
首先，根据我国《物权法》第73条，建筑区划内的道路、绿地归业主共有，但是，其中属于城镇公共道路、绿地的除外。未来街区制道路、绿地皆属于城镇公共设施，因此，《意见》中“新建住宅要推广街区制”，只要符合规划要求，则并不违反法律，也易于推广执行。
其次，根据《宪法》第10、13条、《物权法》第42条、《土地管理法》第58条及《城乡规划法》第50条相关规定，政府为了公共利益的需要，可以经过合法程序收回国有土地使用权，同时，应当给予适当补偿。《意见》中对已经建成的小区内部道路、绿地实施公共化的街区制改革，其本质是对原属业主共有的内部道路、绿地实施征收的行为。若政府依法征收，则《意见》中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的政策性要求亦不违反现行法之规定。
再次，街区制改革必须按照城乡规划制度进行，《意见》仅提出了方向性、指导性的要求，具体推进还要制定细则，尽快完善对小区道路、绿地等业主共有面积征收的法律法规，完善街区制改革的实施细则，做到有法可依。实施街区制，就必须按照《城乡规划法》的规定修改控制性详细规划。组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照相关规定履行报批程序。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、乡镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。 最后，行政机关在街区制改革过程中，要运用法治思维和法治方式依法行政。同时，执法过程中不应以“政策”之名行“强拆围墙”之实，而应当以法定化的形式，明确其职权、范围、程序等问题，依法处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障民众合法权益。
（二）征收措施路径选择
国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的是国有土地上建筑物补偿，可是对于小区内的道路、绿地和公摊面积如何补偿，目前来说仍是一个待解的法律问题，也是已建成小区能否顺利推广街区制的关键问题。逐步打开封闭小区和单位大院，需走征收补偿一途。
政府启动征收权须同时满足三个条件：一是基于公共利益的需要；二是依照法律规定的权限和程序进行；三是依法给予补偿。
私法领域引入公共利益概念，主要是为了解决现代社会私权与公权、社会利益与个人利益可能出现的冲突。据此，在国家、社会因秩序、发展等需要而必须适度限制个人权利时，个人在国家给予适当补偿后必须能够容忍这种适度的限制。对于小区内的道路、绿地和公摊面积补偿问题依据“举重明轻”的方法，满足征收房屋的公共利益条件亦同样适用之。当然，适用前提是房屋价值要重于（不能等同）前述物权客体的价值。
在私法视域下，政府进行征收的权限和程序必须要由法律来规定，而不能由行政法规规定，这意味着实体和程序方面的法定化。《物权法》第四十二条对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产进行一般征收之规定可准用于开放小区。准用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，开放小区征收权限应归属市、县级政府确定的房屋征收部门。同时，征收决定的形成程序、补偿程序、救济程序及争议解决机制等必须做到公众参与和公开透明。
在征收正式开始前，政府应采用协商手段，缓和财产权保障和征收权强制力之间的冲突，通过公开市场平等等价交换的方式来购买业主共有的道路、绿地、其他公共场所及公用设施。政府取得他人财产应通过市场自愿交易行为，而不应以强制力为后盾、公共利益为矛头进行强迫。依据市场行情，征收权主体能够更好地确定补偿金额，遵循不同地域的土地价格和市场平等交易的经济规律。
补偿过程中应注重实质公平。在此过程中，应注意区别对待已经为业主私人所有和业主共有的、设立在业主共有道路上的车库车位以及对原不临街、开放小区后临街导致生活质量下降的业主和一般业主。此外，还应妥善处理已取得建设用地使用权但未建成的房地产开发商权益问题。此时，原先的建设规划应部分修改，比如加宽道路、不建围墙等，这一定程度上影响着小区未来销售前景。对此，政府应该给予合理的补偿。
（三）统一的不动产登记先行
《不动产登记暂行条例实施细则》第36条明确，办理房屋所有权首次登记时，应将建筑区划内依法属业主共有部分及其占用范围内的建设用地使用权，一并申请登记为业主共有。这一规定为小区内的道路、绿地及其他公共场所、公用设施等权利归属提供了技术上的支撑。推行街区制有望加速统一的不动产登记制度的倒逼机制的形成。根据国土资源部制定的《2016年不动产统一登记工作计划安排》，年底前所有市县要换发新版证书。“拆围墙”很可能推动不动产登记提速，使得“先办登记，再拆围墙”深入人心。
（四）政府要加强街区公共服务管理职能
小区变街区后，政府要采取确实有效的措施加强街区的安保措施，如视频监控及警察巡逻力度，发展和推行高科技指纹识别或脸部识别的门禁系统等，保障街区拥有良好的治安环境。要采取措施降低噪音、环境污染等对业主生活的影响，保障街区居民生活的安全感和舒适度。政府要科学规划，要充分认识街区制本质内涵，只有那些影响到整个城市交通运行、景观和管理的住宅小区和单位大院，才是未来街区制改革的主要目标，不能搞一刀切。在旧城改造中，应当优化调整路权，优先保障绿色交通的空间，以影响整个城市交通运行的超大小区为突破口，打通城市微循环。街区制改革中，应充分尊重相关居民的意见，政府应提高公共服务管理水平，把握业主利益与公众利益的平衡点，坚持以人为本，打造安全、舒适的宜居街区。
（五）物业公司须转变服务模式，物业服务朝着定制化、人性化、精细化方向发展
小区打开后，其公共部分将由政府部门管理，这在一定程度上将原属物业公司提供服务的业务分流一部分。而物业公司提供的物业服务，将更“靠近”业主，这势必对物业服务提出人性化、精细化的服务要求。政府部门虽然分流了一部分物业管理职责，但在政府部门介入街区制管理后，也将导致业主产生新的服务需求。当物业公司与业主距离越来越近，以前粗放式的物业服务将不再合适，物业服务将更加关注业主的个性化需求，定制化物业服务将增加。因此，物业公司应注重服务质量，为业主提供更加专业、贴心的服务。
四、结语
街区制改革是我国城市规划建设管理理念的巨大进步，但也涉及多方主体利益，非一蹴而就，需要完善法律法规，因势利导，逐步进行。
参考文献：
[1]李武英.“街区制”不只是“拆围墙”——解读“进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见”第十六条.建筑时报.2016年3月14日，第005版.
[2]李军、王双凤.街区制改革引发的法律思考.江苏法制报.2016年3月17日，第00C版.
[3]高圣平.开放小区的现行法径路.武汉大学学报（人文科学版）.2016（3）.
[4]师安宁.从法律视角正确解读街区制改革方向.中国国土资源报.2016年3月3日，第007版.
[5]朱庆育.民法总论.北京大学出版社.2013.
[6]姚辉.单双号限行中的所有权限制.法学家.2008（5）.
[7]王利明.物权法研究（上卷）.中国人民大学出版社.2007.
关键词 街区制 业主 城市规划 征收补偿
作者简介：魏豪军，云南大学法学院法律硕士（法学），研究方向：民商法学；王水涛，中国核工业第二二建设有限公司钢结构分公司助理工程师，研究方向：城建规划、工程管理。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.082
一、问题的提出
街区制，是关于街区的规则、原则、规范的整体表达，对应于小区制。其特点可归纳为要求建筑物、构筑物毗邻城市规划的干道布局，形成小规模围合空间的规划方式。它是对中国传统小区的突破，是中国城市建设格局的新兴形式。推行街区制涉及城市规划方法和手段的调整。对已建成的小区，推行街区制就是要逐步打开，这就存在先开放哪部分，具体开放至何种程度，开放哪部分等问题。
二、街区制改革之法律困境
街区制是对域外城市规划先进经验的总结。中国引入街区制，是顺应时代发展，契合党的十八届五中全会提出的“五大发展理念”的“共享发展”的理念。但是，对于推行街区制引致的法律困境从未消弭：
（一）公权（公法）与私权（私法）的矛盾、冲突
由于私有财产权的提出、发展、入法系改革开放后才在我国形成，私有土地建设用地使用权方面的立法又相对滞后，同时，出让建设用地使用权较划拨方式取得的建设用地使用权具有浓重的私权色彩。街区制模式下的内部道路公共化是对业主私有建设用地使用权的法律限制，其法律性质属于公法上的管制性征收，是基于城市整体规划布局的公共利益的考量，国家公权力机关对土地私权进行的过度限制，势必导致公权与私权的冲突，同时，我国的征收制度对土地权利进行限制的合法性规定付之缺如，这将“导致本应受约束的公法行为如私法般自由任性，或者使得本应奉行意思自治的私法行为如公法行为般受到过度管制”。
（二）开放小区的程序性保障问题
街区制出台是否经过调研或者民意调查？是否符合法定程序？
我国现行法上并无仅依据政策就能导致业主的建设用地使用权发生变动之规定。倘若依据实定法上关于土地征收的规定，那么，显然针对小区内部道路公共化衍生而来的对建筑区划内的道路共有权的限制制度在我国的土地征收制度中尚付阙如，相应地对业主权利予以程序性保障的措施显属空白。
（三）建筑物区分所有权问题
在《物权法》视角下，住宅小区由业主的建筑物区分所有权和建设用地使用权共同构成，建筑区划内的道路（但属于城镇公共的道路除外）、绿地（但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外）以及其他公共场所、公用设施、物业服务用房、占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位及其占用范围内的建设用地使用权属于业主的法定共有部分。业主在购房时支付了相应对价（共有部分的土地出让金及建设费用），街区制改革直接触动业主切身利益，侵犯业主法定权利，有悖于物权法及其司法解释。
（四）物业管理问题
在小区制下，一般一个小区为一个物业管理领域，由一家物业公司进行管理。小区开放后，临街道路对外开放，住宅的安全防护体系后退至单元门口，物业管理部分仅限于楼层内抑或原小区？若为前者势必会对物业公司的收费造成影响；若系后者，则社会车辆可随意出入小区道路，治安状况复杂，安全隐患陡增，对物业公司势必是严峻的挑战，由此带来的管理风险亦加大，该风险是否当然全部由物业公司承担？
三、促进街区制改革的对策建议
（一）私法领域立法须跟进
《意见》关于街区制的核心内容有两点，一是新建住宅要推广街区制，二是已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。对此许多民众认为街区制改革侵犯业主私有权利，与现行《物权法》相悖，然而，街区制改革与现行法律并不冲突。
首先，根据我国《物权法》第73条，建筑区划内的道路、绿地归业主共有，但是，其中属于城镇公共道路、绿地的除外。未来街区制道路、绿地皆属于城镇公共设施，因此，《意见》中“新建住宅要推广街区制”，只要符合规划要求，则并不违反法律，也易于推广执行。
其次，根据《宪法》第10、13条、《物权法》第42条、《土地管理法》第58条及《城乡规划法》第50条相关规定，政府为了公共利益的需要，可以经过合法程序收回国有土地使用权，同时，应当给予适当补偿。《意见》中对已经建成的小区内部道路、绿地实施公共化的街区制改革，其本质是对原属业主共有的内部道路、绿地实施征收的行为。若政府依法征收，则《意见》中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的政策性要求亦不违反现行法之规定。
再次，街区制改革必须按照城乡规划制度进行，《意见》仅提出了方向性、指导性的要求，具体推进还要制定细则，尽快完善对小区道路、绿地等业主共有面积征收的法律法规，完善街区制改革的实施细则，做到有法可依。实施街区制，就必须按照《城乡规划法》的规定修改控制性详细规划。组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照相关规定履行报批程序。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、乡镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。 最后，行政机关在街区制改革过程中，要运用法治思维和法治方式依法行政。同时，执法过程中不应以“政策”之名行“强拆围墙”之实，而应当以法定化的形式，明确其职权、范围、程序等问题，依法处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障民众合法权益。
（二）征收措施路径选择
国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的是国有土地上建筑物补偿，可是对于小区内的道路、绿地和公摊面积如何补偿，目前来说仍是一个待解的法律问题，也是已建成小区能否顺利推广街区制的关键问题。逐步打开封闭小区和单位大院，需走征收补偿一途。
政府启动征收权须同时满足三个条件：一是基于公共利益的需要；二是依照法律规定的权限和程序进行；三是依法给予补偿。
私法领域引入公共利益概念，主要是为了解决现代社会私权与公权、社会利益与个人利益可能出现的冲突。据此，在国家、社会因秩序、发展等需要而必须适度限制个人权利时，个人在国家给予适当补偿后必须能够容忍这种适度的限制。对于小区内的道路、绿地和公摊面积补偿问题依据“举重明轻”的方法，满足征收房屋的公共利益条件亦同样适用之。当然，适用前提是房屋价值要重于（不能等同）前述物权客体的价值。
在私法视域下，政府进行征收的权限和程序必须要由法律来规定，而不能由行政法规规定，这意味着实体和程序方面的法定化。《物权法》第四十二条对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产进行一般征收之规定可准用于开放小区。准用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，开放小区征收权限应归属市、县级政府确定的房屋征收部门。同时，征收决定的形成程序、补偿程序、救济程序及争议解决机制等必须做到公众参与和公开透明。
在征收正式开始前，政府应采用协商手段，缓和财产权保障和征收权强制力之间的冲突，通过公开市场平等等价交换的方式来购买业主共有的道路、绿地、其他公共场所及公用设施。政府取得他人财产应通过市场自愿交易行为，而不应以强制力为后盾、公共利益为矛头进行强迫。依据市场行情，征收权主体能够更好地确定补偿金额，遵循不同地域的土地价格和市场平等交易的经济规律。
补偿过程中应注重实质公平。在此过程中，应注意区别对待已经为业主私人所有和业主共有的、设立在业主共有道路上的车库车位以及对原不临街、开放小区后临街导致生活质量下降的业主和一般业主。此外，还应妥善处理已取得建设用地使用权但未建成的房地产开发商权益问题。此时，原先的建设规划应部分修改，比如加宽道路、不建围墙等，这一定程度上影响着小区未来销售前景。对此，政府应该给予合理的补偿。
（三）统一的不动产登记先行
《不动产登记暂行条例实施细则》第36条明确，办理房屋所有权首次登记时，应将建筑区划内依法属业主共有部分及其占用范围内的建设用地使用权，一并申请登记为业主共有。这一规定为小区内的道路、绿地及其他公共场所、公用设施等权利归属提供了技术上的支撑。推行街区制有望加速统一的不动产登记制度的倒逼机制的形成。根据国土资源部制定的《2016年不动产统一登记工作计划安排》，年底前所有市县要换发新版证书。“拆围墙”很可能推动不动产登记提速，使得“先办登记，再拆围墙”深入人心。
（四）政府要加强街区公共服务管理职能
小区变街区后，政府要采取确实有效的措施加强街区的安保措施，如视频监控及警察巡逻力度，发展和推行高科技指纹识别或脸部识别的门禁系统等，保障街区拥有良好的治安环境。要采取措施降低噪音、环境污染等对业主生活的影响，保障街区居民生活的安全感和舒适度。政府要科学规划，要充分认识街区制本质内涵，只有那些影响到整个城市交通运行、景观和管理的住宅小区和单位大院，才是未来街区制改革的主要目标，不能搞一刀切。在旧城改造中，应当优化调整路权，优先保障绿色交通的空间，以影响整个城市交通运行的超大小区为突破口，打通城市微循环。街区制改革中，应充分尊重相关居民的意见，政府应提高公共服务管理水平，把握业主利益与公众利益的平衡点，坚持以人为本，打造安全、舒适的宜居街区。
（五）物业公司须转变服务模式，物业服务朝着定制化、人性化、精细化方向发展
小区打开后，其公共部分将由政府部门管理，这在一定程度上将原属物业公司提供服务的业务分流一部分。而物业公司提供的物业服务，将更“靠近”业主，这势必对物业服务提出人性化、精细化的服务要求。政府部门虽然分流了一部分物业管理职责，但在政府部门介入街区制管理后，也将导致业主产生新的服务需求。当物业公司与业主距离越来越近，以前粗放式的物业服务将不再合适，物业服务将更加关注业主的个性化需求，定制化物业服务将增加。因此，物业公司应注重服务质量，为业主提供更加专业、贴心的服务。
四、结语
街区制改革是我国城市规划建设管理理念的巨大进步，但也涉及多方主体利益，非一蹴而就，需要完善法律法规，因势利导，逐步进行。
参考文献：
[1]李武英.“街区制”不只是“拆围墙”——解读“进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见”第十六条.建筑时报.2016年3月14日，第005版.
[2]李军、王双凤.街区制改革引发的法律思考.江苏法制报.2016年3月17日，第00C版.
[3]高圣平.开放小区的现行法径路.武汉大学学报（人文科学版）.2016（3）.
[4]师安宁.从法律视角正确解读街区制改革方向.中国国土资源报.2016年3月3日，第007版.
[5]朱庆育.民法总论.北京大学出版社.2013.
[6]姚辉.单双号限行中的所有权限制.法学家.2008（5）.
[7]王利明.物权法研究（上卷）.中国人民大学出版社.2007.