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“目前的当务之急是要限制各级政府，特别是基层政府在征用农村土地上的权力。如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城镇化进程中免受侵害。”
近年来，农村集体土地在城市建设用地需求不断增长的过程中成为一块诱人的蛋糕，引发诸多矛盾和冲突。
据统计，2012年中国城市化率已达52.57%。改革开放30多年来，中国城市规模已经扩大3—5倍。城市国有土地越来越难以满足城市建设需求，大量农村集体土地被征用，而征地价格远远低于土地的市场价格。征地纠纷不断涌现，小产权房屡禁不止。
11月12日闭幕的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。 未来的征地矛盾如何化解？如何在城镇化中更好地维护农民权益？《民生周刊》记者就相关问题采访了中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘。
民：据国家信访局统计，现在每年因征地引发的纠纷约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。征地过程中存在哪些问题？
于建嵘：一是农民与国家关系的问题，这个问题是制度安排带来的。农村集体土地要转成工商用地必须先由土地部门征收变成国有土地，再卖给开发商，这就出现了土地价格问题。在这层关系中，常出现政府部门征地手续不全、土地价格过低、政府承诺给钱结果不给钱、多征少补、价款不足等问题。
征地手续问题主要是因为相关政策规定不完善，但只要不侵犯农民利益，农民还不一定闹事。农民不愿意土地被征走，主要还在于价格问题。征地把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格。政府以很低的价格获得土地，再以很高的价格卖出，通过这种经营，获得差额利益。政府认为是理所当然的，但农民认为政府不应该分这么多钱。
二是农民内部的问题。如农民之间分利不均，村委会没有经过村民同意擅自同意征地，或者村委会成员占用了征地款。说到底还是利益问题。
民：土地纠纷原来多发生在东部地区，近年已向西部地区蔓延。在您看来，西部地区的土地问题与东部有什么不同？
于建嵘：中西部地区都在发展。现在广东、浙江等地还存在征地纠纷，但属于遗留问题，问题最严重的时期已经过去。有了东部地区的经验，加上现在信息网络发达，西部地区可能遇到了一些新情况。以前东部地区农民因为土地问题闹事，公众不知道，如今在开放的网络环境下，西部地区可能闹得更大。
此外，西部地区的土地征收价格虽没有东部地区高，但农民谋生的机会却比东部地区少，农民对土地的依赖性更重。近年来房价不断攀升，农民的土地意识有所提高。原来土地几万元一亩没人要，现在几百万元一亩抢着要，面对如此大的收益，农民当然要“拼命”。这种新情况下，土地纠纷可能会导致社会矛盾激化，影响社会稳定。
民：在土地纠纷中农民往往是弱势的一方，这种情况下，农民如何维护自己的权利？
于建嵘：农民维权的特点这几年发生了一些变化。原来农民维权主要是为税费问题，现在土地问题则成为农村冲突中的焦点。税费问题主要发生在一些边远农村地区，而土地问题的维权主要是在城市周边地区。税费问题主要由中老年男性参与，而土地问题则是全家男女老少集体出动，因为土地关系他们的基本生存利益。
目前农民的维权方式大多还是上访、闹事，其实维权最好的途径是依靠法律，通过司法解决。然而现在的问题是，在正常情况下，司法途径可能走不通，很多地方的征地拆迁一般不允许立案，农民只能针对政府的一些程序性错误，起诉政府部门没有按规定履行信息公开、手续不全等。这样即使官司打赢了，真正的问题还是得不到解决，比如政府部门把相关文件公开就可以了事。在城乡二元土地制度下，司法不能有效地救济农民，所以农民维权非常艰难。
民：怎样才能改变“闹一下，给一点”的现况？
于建嵘：要理解土地问题的症结所在。我国的土地制度存在根本性缺陷，如先让农民把地卖给政府，政府再卖给开发商。为什么农民的地不能直接卖给开发商？农民不是找不到买主，不需要政府来做中介。
土地问题中，政府是一方当事人，这是问题的关键。土地问题本来是个民事纠纷，现在变成了农民和政府的博弈。城乡二元土地制度让地方政府通过征地可以赚钱，而且没有仲裁机关，这就给了地方政府一种冲动，去征用农民的土地。
农村土地问题其实与政府的城市化战略、土地经营战略密切相关，与财税政策也有关，中央要尽快出台一个明确的土地政策。另外，必须减少地方政府对土地财政的依赖，改变按GDP考核的方式，让地方政府不再经营土地。同时也要提供多种就业方式，减少农民对土地的依赖。
目前的当务之急是要限制各级政府，特别是基层政府在征用农村土地上的权力，让农民有能力维护自己的权利。如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城镇化进程中免受侵害。
民：十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这对解决农村土地问题将起到什么作用？
于建嵘：会解决一部分问题，但农民内部问题还待解决。目前农村土地所有权主体并不明确，《土地管理法》、《农业法》等相关法律将农村集体土地所有权规定为“农民集体所有”，但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。土地所有权弄不清楚，村委就会想办法卖地。权利不明确一定会带来问题，所以有必要明确农民的土地所有权，从法律上把农民的土地还给农民，然后再考虑用市场手段解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为土地的真正所有者，才有可能拥有在土地交易过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。
今年的中央“一号文件”提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，期待未来三到四年能够实现农村集体土地确权。
（实习生徐良对本文有贡献）
近年来，农村集体土地在城市建设用地需求不断增长的过程中成为一块诱人的蛋糕，引发诸多矛盾和冲突。
据统计，2012年中国城市化率已达52.57%。改革开放30多年来，中国城市规模已经扩大3—5倍。城市国有土地越来越难以满足城市建设需求，大量农村集体土地被征用，而征地价格远远低于土地的市场价格。征地纠纷不断涌现，小产权房屡禁不止。
11月12日闭幕的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。 未来的征地矛盾如何化解？如何在城镇化中更好地维护农民权益？《民生周刊》记者就相关问题采访了中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘。
民：据国家信访局统计，现在每年因征地引发的纠纷约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发。征地过程中存在哪些问题？
于建嵘：一是农民与国家关系的问题，这个问题是制度安排带来的。农村集体土地要转成工商用地必须先由土地部门征收变成国有土地，再卖给开发商，这就出现了土地价格问题。在这层关系中，常出现政府部门征地手续不全、土地价格过低、政府承诺给钱结果不给钱、多征少补、价款不足等问题。
征地手续问题主要是因为相关政策规定不完善，但只要不侵犯农民利益，农民还不一定闹事。农民不愿意土地被征走，主要还在于价格问题。征地把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格。政府以很低的价格获得土地，再以很高的价格卖出，通过这种经营，获得差额利益。政府认为是理所当然的，但农民认为政府不应该分这么多钱。
二是农民内部的问题。如农民之间分利不均，村委会没有经过村民同意擅自同意征地，或者村委会成员占用了征地款。说到底还是利益问题。
民：土地纠纷原来多发生在东部地区，近年已向西部地区蔓延。在您看来，西部地区的土地问题与东部有什么不同？
于建嵘：中西部地区都在发展。现在广东、浙江等地还存在征地纠纷，但属于遗留问题，问题最严重的时期已经过去。有了东部地区的经验，加上现在信息网络发达，西部地区可能遇到了一些新情况。以前东部地区农民因为土地问题闹事，公众不知道，如今在开放的网络环境下，西部地区可能闹得更大。
此外，西部地区的土地征收价格虽没有东部地区高，但农民谋生的机会却比东部地区少，农民对土地的依赖性更重。近年来房价不断攀升，农民的土地意识有所提高。原来土地几万元一亩没人要，现在几百万元一亩抢着要，面对如此大的收益，农民当然要“拼命”。这种新情况下，土地纠纷可能会导致社会矛盾激化，影响社会稳定。
民：在土地纠纷中农民往往是弱势的一方，这种情况下，农民如何维护自己的权利？
于建嵘：农民维权的特点这几年发生了一些变化。原来农民维权主要是为税费问题，现在土地问题则成为农村冲突中的焦点。税费问题主要发生在一些边远农村地区，而土地问题的维权主要是在城市周边地区。税费问题主要由中老年男性参与，而土地问题则是全家男女老少集体出动，因为土地关系他们的基本生存利益。
目前农民的维权方式大多还是上访、闹事，其实维权最好的途径是依靠法律，通过司法解决。然而现在的问题是，在正常情况下，司法途径可能走不通，很多地方的征地拆迁一般不允许立案，农民只能针对政府的一些程序性错误，起诉政府部门没有按规定履行信息公开、手续不全等。这样即使官司打赢了，真正的问题还是得不到解决，比如政府部门把相关文件公开就可以了事。在城乡二元土地制度下，司法不能有效地救济农民，所以农民维权非常艰难。
民：怎样才能改变“闹一下，给一点”的现况？
于建嵘：要理解土地问题的症结所在。我国的土地制度存在根本性缺陷，如先让农民把地卖给政府，政府再卖给开发商。为什么农民的地不能直接卖给开发商？农民不是找不到买主，不需要政府来做中介。
土地问题中，政府是一方当事人，这是问题的关键。土地问题本来是个民事纠纷，现在变成了农民和政府的博弈。城乡二元土地制度让地方政府通过征地可以赚钱，而且没有仲裁机关，这就给了地方政府一种冲动，去征用农民的土地。
农村土地问题其实与政府的城市化战略、土地经营战略密切相关，与财税政策也有关，中央要尽快出台一个明确的土地政策。另外，必须减少地方政府对土地财政的依赖，改变按GDP考核的方式，让地方政府不再经营土地。同时也要提供多种就业方式，减少农民对土地的依赖。
目前的当务之急是要限制各级政府，特别是基层政府在征用农村土地上的权力，让农民有能力维护自己的权利。如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城镇化进程中免受侵害。
民：十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这对解决农村土地问题将起到什么作用？
于建嵘：会解决一部分问题，但农民内部问题还待解决。目前农村土地所有权主体并不明确，《土地管理法》、《农业法》等相关法律将农村集体土地所有权规定为“农民集体所有”，但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。土地所有权弄不清楚，村委就会想办法卖地。权利不明确一定会带来问题，所以有必要明确农民的土地所有权，从法律上把农民的土地还给农民，然后再考虑用市场手段解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为土地的真正所有者，才有可能拥有在土地交易过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训和社会保障的成本。
今年的中央“一号文件”提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，期待未来三到四年能够实现农村集体土地确权。
（实习生徐良对本文有贡献）