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外币代兑业务是个人本外币兑换业务的有机构成，外币代兑机构则为适应外汇业务发展的需要应运而生，但外汇管理局张家界市中心支局通过调查发现，在基层普遍存在对外币代兑点建设与管理松懈的现象，导致代兑业务有名无实，不利于涉外经济的稳健发展。对外币代兑机构的建设和管理应予加强：
一、基本情况
张家界是享誉中外的旅游胜地，近年来入境游形势较好，为便利境内居民个人及非居民个人（主要是境外游客）兑换货币，于2004年开办了外币代兑业务。截止目前，该市共有18家外币代兑点，其中与中国银行签约的17家，与工行签约的1家，2005-2007年年均外币代兑额在20万美元左右，而自2008年以来未发生一笔代兑业务，背离了开办代兑业务的初衷。导致业务萎缩乃至消失的原因是多重而复杂的，既有政策设计的因素，也有消费结算环境改善以及黑市交易影响等外围因素，但更多的是代兑点自身建设上的欠缺以及对外币代兑机构的管理不到位所致，应当引起重视。
二、问题表现及原因剖析
（一）利益失衡从根本上影响着银行及代兑机构的从业积极性
2003年国家外汇管理局颁布实施了《外币代兑机构管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该办法侧重于业务的具体流程，对银行、代兑机构的政策规范和扶持发展意图没有有效表达和传导，特别是没有规定兑换产生损益的处理方式，在调查中发现，部分外币代兑机构的兑换产生的损益由其自身处理，列入企业的财务费用，即外币代兑机构承担汇价的损益；而部分外币代兑机构的损益则由签约行承担，即企业不承担汇价的损益，仅作为银行的代办机构，银行按照业务办理的比例给付企业代理费用。作为授权方的银行，不仅要提供业务培训、每日汇率报价的服务、提供业务凭证、印章和支付手续费等营运成本，还要承担代兑机构的政策执行风险，获益不高；作为被授权方的外币代兑机构则存在设备、人员及相应周转资金等成本支出，且回报缓慢，加上代兑机构缺乏有效的技术手段，无法及时转嫁汇率风险，盈利没有保障。由于政策设计的不足，导致参与双方的主观认识不到位：因为目前银行的主要盈利点还是人民币业务，就是外汇业务量最大的张家界市中国银行，外汇业务的盈利比例也在20%以下，外汇指定银行本身就存在重人民币业务轻外汇业务的现象，增设外币代兑点主要是从树形象角度考虑，希望代兑点越多越好，有没有业务倒在其次，日常对外币代兑点业务的指导与管理甚少，对代兑点的准入更是失之于严。在专项检查中发现，全市18家代兑点中只有12家经授权银行向外管部门办理了备案，另外7家在2008年以前则由银行直接开办（目前已经补齐了手续），导致外管部门与授权银行之间存在信息不对称，外管部门不知晓辖内代兑点的全面情况，而银行保管的相关资料中，亦大量存在书面协议不合规、备案确认书不全、代兑专用章缺失的现象。而且18家代兑点中有16家设在酒店宾馆，代设行业集中，网点分布疏密不一，不利于兑换工作的顺利开展；酒店积极要求设立代兑点主要是为了评级需要，对具体经办代兑业务也热情不高。两者意识上都较淡漠，使代兑业务缺乏生存的土壤。另外，《暂行办法》只规定银行与代兑机构终止协议后需及时向外汇局备案，并没有相应的强制退出机制，致使一些没有业务发生的代兑机构长期存在。
（二）代兑点自身建设的乏力弱化了代兑业务开办的基础
首先是挂牌经营落实不到位。《暂行办法》明文规定：外币代兑机构实行挂牌经营，“个人本外币兑换统一服务标识”的铭牌样式由授权银行负责规范，但通过专项检查发现，各代兑点对服务标识不太重视，随意性较大，只有20%的代兑点按规悬挂了标识，其它的要么随便更改标识的颜色，要么更改样式及对应比例，要么不在醒目位置明示，有3家代兑点甚至不知道还要悬挂标识，上述现象严重影响了代兑点的对外形象，其根本原因在于授权银行疏于管理，在把关堵口上过于松懈所致。其次是人员及设备配置不足。代兑机构办理外币兑换业务应具备四项基本条件，即：有境内企业法人资格、有固定的营业场所、有不少于2名经授权银行培训合格的从事外币兑换业务的工作人员，以及能够接受外币兑换牌价的设备或相应设施。但现实上与此要求相距甚远，就人员配备来说，每个代兑点都只明确1名业务员，大部分由酒店前台服务员兼职，均为招聘的合同工，文化底子薄，流动性大，往往是人已经离开酒店但业务联系人员名单仍未更换，在这种情况下，银行也很难开展系统性、连续性的代兑业务培训，导致代兑人员的业务技能非常低下。调查中我们发现，有60%的代兑业务人员对主要外币兑换的大概价格都无从知晓。另外，外币鉴别仪器是外币代兑业务的必备工具，由于价格较贵（上万元一台），代兑点不愿投入，银行也不愿为其免费配置。基于上述原因，代兑机构害怕承担诸如误收假币等风险而不愿办理代兑业务。
（三）外围环境对代兑业务的拓展存在客观的冲击
一是消费环境改善，游客持钞量减少。为拓展服务范围，增加中间业务收益，张家界各外汇指定银行先后发展其外卡收单业务，在购物场所、景区门票站等游客集散地广布POS机，便利境外游客使用外币信用卡消费。目前，张家界已有近700台POS机提供外币信用卡刷卡消费功能，较2005年外卡收单业务开办之初的分布数量增长了近一倍。刷卡消费环境的改善减少了境外游客携带外币现钞的繁琐，降低了其现钞携带易遗失的风险，加之境外游客（尤其是韩国游客）刷卡消费意识的提高，其现钞携带使用量逐渐减少。二是外汇黑市分割代兑机构外币代兑业务。随着外币现钞使用量的逐渐减少，禁而不止的外汇黑市将现钞收取目标群体从游客、个体工商户、购物场所等扩大至外币代兑点，依靠其隐蔽性强、机动灵活的特点并利用其价格优势上门收取外币代兑点兑换的外币现钞，从授权银行手中分割外币代兑业务。在张家界，尤其是韩元现钞，黑市以高于银行挂牌价3%-4%的兑换价收取大面额韩钞（5000元和10000元券别），诱使外币代兑点出售已收兑的韩元现钞。同时，外币代兑点由于从业人员素质较低，法律意识淡薄，在赚取差价收益的驱使下不惜将已收兑的外币现钞转手出售给黑市，形成外汇资源流失。2008年以来，80％的外币代兑点未向其授权银行缴存一笔外币现钞或旅行支票，外币代兑点未能发挥其应有的作用，形同虚设。 （四）止于表面的监督管理起不到保驾护航作用
对外币代兑点的监督管理，外管部门侧重于业务办理的核心环节，如确定兑换牌价、使用外币兑换水单等等，从张家界市过去（2005-2007）的外币代兑业务来看，有人反映存在部分外币代兑点的从业人员不出具外币结汇水单私下进行外币兑换的情况，但现实中难以查实，其原因在于外币兑换水单由外币代兑机构自己填写，兑换现金也是自行掌握，第三方根本无法核实水单记载交易的真实性，外汇局和授权银行赖以监督的凭证本身真假难辨，监督就更加无从实施。授权银行有商业赢利的压力，放松监督也可成为要求外币代兑机构提高业务量的条件，很可能对外币代兑机构的违规行为失之于宽，而基层外管部门囿于人员少、工作任务重等因素，很难对上述具体的前期工作开展面面俱到的现场检查，导致代兑点成为外汇管理的薄弱区域，尤其是目前代兑点未开办外币代兑业务，对张家界这样的旅游地区而言，存在一定的负面影响，甚至会直接影响该地区的对外形象。
三、对策建议
（一）完善政策，在准入和退出上把好关口
要充分认识到外币代兑点是对外汇指定银行网点的有效延伸，严格遵循相关规定树立“门槛”，在备案时一定要求其建立和完善相应的内部监督控制机制，必须就外币兑换牌价管理、外币结汇水单的管理与使用、因兑换而产生的亏损的风险控制及责任分担、纠纷处理原则、外币库存限额和管理、工作人员管理等制订相应的规章制度及操作规程，并明确外币代兑机构的外币代兑业务的账务处理及损益处理方式，使外汇局和签约行在行使其职能时有据可查，改变目前外币代兑机构仅凭外币兑换水单入账而造成认证代兑业务是否合规困难的现象；完善外币代兑机构的准入退出机制，建议修改外币代兑机构管理办法，除规定银行与代兑机构终止协议后需及时向外汇局备案外，增加外汇局根据需要可以要求外币代兑机构强制性退出机制，对于那些在外汇局备案和占用市场资源，但不开办外币代兑业务的授权银行和外币代兑机构，要及时将其外币代兑业务退出市场，不允许出现酒店宾馆类完全为了评级设点而不办业务的行为。
（二）搞好网点规划，强化业务培训
根据城市区域位置合理设立代兑点，以求效率最大化，并按相关规定规范服务标识，统一形象设计。同时要加强对代兑点工作人员的业务培训，尽量做到连续化、系统化，重点加强对经办人员辨别外币和外汇旅行支票真伪的业务培训，不断提升从业人员的业务技能，使之愿意办业务、敢于办业务。
（三）加大检查力度，督促规范管理
外管部门要与外汇指定银行一道对代兑机构加强外汇政策的宣传、指导，采取定期或不定期的检查形式加大检查力度，督促其积极规范地开展外币代兑业务，严厉整肃不合规的经营行为。授权银行必须做到对所授权的外币代兑机构日常监督管理，督促外币代兑机构严格执行外币兑换牌价管理、代兑业务结算管理、外币代兑水单管理、汇兑风险控制等制度，要求代兑点提供高效透明的外币兑换信息，公布客户投诉渠道，方便客户维护自身权益。
（四）严厉打击外汇黑市，整肃经营秩序
建立外汇、公安、工商等多部门打击外汇黑市的长效联合机制，加大对黑市的打击力度，消除外汇市场的不正当竞争现象，提高银行收兑积极性，共同维护外汇市场秩序，净化外汇市场环境，防止外汇资源流失。
（五）加快推进个人本外币特许经营业务
外币代兑机构的局限性大大限制了个人本外币兑换业务的发展，为满足和方便人员进出境的本外币兑换需求，从源头抑制非法外汇交易，建议在口岸、边境及重点旅游地区尽快推行个人本外币兑换特许业务。
一、基本情况
张家界是享誉中外的旅游胜地，近年来入境游形势较好，为便利境内居民个人及非居民个人（主要是境外游客）兑换货币，于2004年开办了外币代兑业务。截止目前，该市共有18家外币代兑点，其中与中国银行签约的17家，与工行签约的1家，2005-2007年年均外币代兑额在20万美元左右，而自2008年以来未发生一笔代兑业务，背离了开办代兑业务的初衷。导致业务萎缩乃至消失的原因是多重而复杂的，既有政策设计的因素，也有消费结算环境改善以及黑市交易影响等外围因素，但更多的是代兑点自身建设上的欠缺以及对外币代兑机构的管理不到位所致，应当引起重视。
二、问题表现及原因剖析
（一）利益失衡从根本上影响着银行及代兑机构的从业积极性
2003年国家外汇管理局颁布实施了《外币代兑机构管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该办法侧重于业务的具体流程，对银行、代兑机构的政策规范和扶持发展意图没有有效表达和传导，特别是没有规定兑换产生损益的处理方式，在调查中发现，部分外币代兑机构的兑换产生的损益由其自身处理，列入企业的财务费用，即外币代兑机构承担汇价的损益；而部分外币代兑机构的损益则由签约行承担，即企业不承担汇价的损益，仅作为银行的代办机构，银行按照业务办理的比例给付企业代理费用。作为授权方的银行，不仅要提供业务培训、每日汇率报价的服务、提供业务凭证、印章和支付手续费等营运成本，还要承担代兑机构的政策执行风险，获益不高；作为被授权方的外币代兑机构则存在设备、人员及相应周转资金等成本支出，且回报缓慢，加上代兑机构缺乏有效的技术手段，无法及时转嫁汇率风险，盈利没有保障。由于政策设计的不足，导致参与双方的主观认识不到位：因为目前银行的主要盈利点还是人民币业务，就是外汇业务量最大的张家界市中国银行，外汇业务的盈利比例也在20%以下，外汇指定银行本身就存在重人民币业务轻外汇业务的现象，增设外币代兑点主要是从树形象角度考虑，希望代兑点越多越好，有没有业务倒在其次，日常对外币代兑点业务的指导与管理甚少，对代兑点的准入更是失之于严。在专项检查中发现，全市18家代兑点中只有12家经授权银行向外管部门办理了备案，另外7家在2008年以前则由银行直接开办（目前已经补齐了手续），导致外管部门与授权银行之间存在信息不对称，外管部门不知晓辖内代兑点的全面情况，而银行保管的相关资料中，亦大量存在书面协议不合规、备案确认书不全、代兑专用章缺失的现象。而且18家代兑点中有16家设在酒店宾馆，代设行业集中，网点分布疏密不一，不利于兑换工作的顺利开展；酒店积极要求设立代兑点主要是为了评级需要，对具体经办代兑业务也热情不高。两者意识上都较淡漠，使代兑业务缺乏生存的土壤。另外，《暂行办法》只规定银行与代兑机构终止协议后需及时向外汇局备案，并没有相应的强制退出机制，致使一些没有业务发生的代兑机构长期存在。
（二）代兑点自身建设的乏力弱化了代兑业务开办的基础
首先是挂牌经营落实不到位。《暂行办法》明文规定：外币代兑机构实行挂牌经营，“个人本外币兑换统一服务标识”的铭牌样式由授权银行负责规范，但通过专项检查发现，各代兑点对服务标识不太重视，随意性较大，只有20%的代兑点按规悬挂了标识，其它的要么随便更改标识的颜色，要么更改样式及对应比例，要么不在醒目位置明示，有3家代兑点甚至不知道还要悬挂标识，上述现象严重影响了代兑点的对外形象，其根本原因在于授权银行疏于管理，在把关堵口上过于松懈所致。其次是人员及设备配置不足。代兑机构办理外币兑换业务应具备四项基本条件，即：有境内企业法人资格、有固定的营业场所、有不少于2名经授权银行培训合格的从事外币兑换业务的工作人员，以及能够接受外币兑换牌价的设备或相应设施。但现实上与此要求相距甚远，就人员配备来说，每个代兑点都只明确1名业务员，大部分由酒店前台服务员兼职，均为招聘的合同工，文化底子薄，流动性大，往往是人已经离开酒店但业务联系人员名单仍未更换，在这种情况下，银行也很难开展系统性、连续性的代兑业务培训，导致代兑人员的业务技能非常低下。调查中我们发现，有60%的代兑业务人员对主要外币兑换的大概价格都无从知晓。另外，外币鉴别仪器是外币代兑业务的必备工具，由于价格较贵（上万元一台），代兑点不愿投入，银行也不愿为其免费配置。基于上述原因，代兑机构害怕承担诸如误收假币等风险而不愿办理代兑业务。
（三）外围环境对代兑业务的拓展存在客观的冲击
一是消费环境改善，游客持钞量减少。为拓展服务范围，增加中间业务收益，张家界各外汇指定银行先后发展其外卡收单业务，在购物场所、景区门票站等游客集散地广布POS机，便利境外游客使用外币信用卡消费。目前，张家界已有近700台POS机提供外币信用卡刷卡消费功能，较2005年外卡收单业务开办之初的分布数量增长了近一倍。刷卡消费环境的改善减少了境外游客携带外币现钞的繁琐，降低了其现钞携带易遗失的风险，加之境外游客（尤其是韩国游客）刷卡消费意识的提高，其现钞携带使用量逐渐减少。二是外汇黑市分割代兑机构外币代兑业务。随着外币现钞使用量的逐渐减少，禁而不止的外汇黑市将现钞收取目标群体从游客、个体工商户、购物场所等扩大至外币代兑点，依靠其隐蔽性强、机动灵活的特点并利用其价格优势上门收取外币代兑点兑换的外币现钞，从授权银行手中分割外币代兑业务。在张家界，尤其是韩元现钞，黑市以高于银行挂牌价3%-4%的兑换价收取大面额韩钞（5000元和10000元券别），诱使外币代兑点出售已收兑的韩元现钞。同时，外币代兑点由于从业人员素质较低，法律意识淡薄，在赚取差价收益的驱使下不惜将已收兑的外币现钞转手出售给黑市，形成外汇资源流失。2008年以来，80％的外币代兑点未向其授权银行缴存一笔外币现钞或旅行支票，外币代兑点未能发挥其应有的作用，形同虚设。 （四）止于表面的监督管理起不到保驾护航作用
对外币代兑点的监督管理，外管部门侧重于业务办理的核心环节，如确定兑换牌价、使用外币兑换水单等等，从张家界市过去（2005-2007）的外币代兑业务来看，有人反映存在部分外币代兑点的从业人员不出具外币结汇水单私下进行外币兑换的情况，但现实中难以查实，其原因在于外币兑换水单由外币代兑机构自己填写，兑换现金也是自行掌握，第三方根本无法核实水单记载交易的真实性，外汇局和授权银行赖以监督的凭证本身真假难辨，监督就更加无从实施。授权银行有商业赢利的压力，放松监督也可成为要求外币代兑机构提高业务量的条件，很可能对外币代兑机构的违规行为失之于宽，而基层外管部门囿于人员少、工作任务重等因素，很难对上述具体的前期工作开展面面俱到的现场检查，导致代兑点成为外汇管理的薄弱区域，尤其是目前代兑点未开办外币代兑业务，对张家界这样的旅游地区而言，存在一定的负面影响，甚至会直接影响该地区的对外形象。
三、对策建议
（一）完善政策，在准入和退出上把好关口
要充分认识到外币代兑点是对外汇指定银行网点的有效延伸，严格遵循相关规定树立“门槛”，在备案时一定要求其建立和完善相应的内部监督控制机制，必须就外币兑换牌价管理、外币结汇水单的管理与使用、因兑换而产生的亏损的风险控制及责任分担、纠纷处理原则、外币库存限额和管理、工作人员管理等制订相应的规章制度及操作规程，并明确外币代兑机构的外币代兑业务的账务处理及损益处理方式，使外汇局和签约行在行使其职能时有据可查，改变目前外币代兑机构仅凭外币兑换水单入账而造成认证代兑业务是否合规困难的现象；完善外币代兑机构的准入退出机制，建议修改外币代兑机构管理办法，除规定银行与代兑机构终止协议后需及时向外汇局备案外，增加外汇局根据需要可以要求外币代兑机构强制性退出机制，对于那些在外汇局备案和占用市场资源，但不开办外币代兑业务的授权银行和外币代兑机构，要及时将其外币代兑业务退出市场，不允许出现酒店宾馆类完全为了评级设点而不办业务的行为。
（二）搞好网点规划，强化业务培训
根据城市区域位置合理设立代兑点，以求效率最大化，并按相关规定规范服务标识，统一形象设计。同时要加强对代兑点工作人员的业务培训，尽量做到连续化、系统化，重点加强对经办人员辨别外币和外汇旅行支票真伪的业务培训，不断提升从业人员的业务技能，使之愿意办业务、敢于办业务。
（三）加大检查力度，督促规范管理
外管部门要与外汇指定银行一道对代兑机构加强外汇政策的宣传、指导，采取定期或不定期的检查形式加大检查力度，督促其积极规范地开展外币代兑业务，严厉整肃不合规的经营行为。授权银行必须做到对所授权的外币代兑机构日常监督管理，督促外币代兑机构严格执行外币兑换牌价管理、代兑业务结算管理、外币代兑水单管理、汇兑风险控制等制度，要求代兑点提供高效透明的外币兑换信息，公布客户投诉渠道，方便客户维护自身权益。
（四）严厉打击外汇黑市，整肃经营秩序
建立外汇、公安、工商等多部门打击外汇黑市的长效联合机制，加大对黑市的打击力度，消除外汇市场的不正当竞争现象，提高银行收兑积极性，共同维护外汇市场秩序，净化外汇市场环境，防止外汇资源流失。
（五）加快推进个人本外币特许经营业务
外币代兑机构的局限性大大限制了个人本外币兑换业务的发展，为满足和方便人员进出境的本外币兑换需求，从源头抑制非法外汇交易，建议在口岸、边境及重点旅游地区尽快推行个人本外币兑换特许业务。