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摘要：公务员行政行为能否被有效地约束，将直接关系到能否建立起高效、廉洁的政府形象和强有力的国家系统。文章探讨了对公务员进行约束的必要性，分析现有约束机制的不足，运用制度理论和行为科学理论，提出了在观念内约、制度外约、技术支持三个层面，从行为前、行为中、行为后三个过程构建公务员行政行为约束机制的体系。
关键词：公务员；行政行为；约束机制
一、对公务员行政行为进行约束的必要性分析
公共权力作为一种处于统治、支配地位的力量，具有向正反两个方向发展的特点。当权力朝着维护和促进公共利益方向运行时，就起推动社会进步、维系社会稳定的作用；当权力朝着违背公共利益方向运行时，就必然会产生权力腐败。正是由于公共权力的这种特殊性，所以必须加强对其行使者的约束。
随着新时期的到来，我国社会结构和经济体制发生了巨大变化。面对现实，把公务员放在实实在在的商品经济条件下，对如何从制度上保证其成为公仆必须进行冷静思考。我国制度建设长期以来暗含了对公务员“道德人”的假设，以“人性是善的”为假设前提，忽视了公务员的经济人特性，市场经济以“经济人”作为经济主体的文化定位与理念假设,这种假设是市场运行的前提。
此外公共权力被多层委托代理给具体的公务员行使，按规定公务员作为代理者，其公务行为应为实现全体民众的利益为目的，但是因为公务员的“经济人”特性，在行使公务的行为中不可避免的会出现“内部人控制问题”。因此全面加强对公务员行政行为的约束是非常必要的。
二、目前我国公务员行政行为约束机制现状分析
（一）指导理念不系统
在市场经济的今天，重道德约束，而轻制度约束的管理理念已经不能适应社会发展的需要。市场经济中人性分析的起点是“经济人”假设，每个公务员并不会因为已经成为“官吏”而在道德上高于其他人类群体，他们的行为在实质上与普通民众并无不同。因此，正如我们对普通民众行为的规则那样，我们也必须承认公务员的行为是追求其利益的最大化，并对他们的行为进行制度上的明确的约束。道德无法从根本上保证约束的有效性.制度和机制的防范作用是其他任何反腐措施和手段不可替代的,所以只用道德约束是不能很好的约束公务员的行为。必须构建以制度约束为基础，以道德约束为辅的约束体系。
（二）制度约束疲软
首先，规范公务员行为的制度前提过于理想，公共选择的理论家在分析了政治市场上人的行为与经济市场上人的行为后指出，在经济市场上把人看成是利己主义者，即人是按个人利益最大化原则行为的；而在政治市场上却把人看成利他主义者，一个人似乎拥有了官员的身份人性就变得至善至美了。我们规范公务员行为的制度前提是建立在过分完美的人性假设基础上的，因此，不可避免地出现约束无效的现象。
其次，规范公务员行为的制度安排是非预防性的，由于对公务员觉悟做了过于理想的判断，我们规范公务员行为的制度就缺乏预防性安排。既没有预先估计公务员行为失范的可能范围，也没有对公务员进行预警教育的具体措施。这理所当然地助长了无视公务员行为规范的普遍心理，使各种行为准则成为一纸空文。大量公务员行为失范得不到纠正，又必然会以更大规模的行为失范作为回应。在发展市场经济的条件下，腐败现象几乎是在一夜之间泛滥成灾，就是这种回应的必然结果。
再次，管理公务员行为的制度缺乏自动净化机制，要正确规范公务员行为，除了建立预先防范体系之外，还应该有事中和事后控制的措施。根据一些成熟的市场经济国家的经验，这些控制措施主要包括：公务员的竞争淘汰机制；对公务员严密监督约束的机制；威慑力极大的违规惩戒办法等。主要由这些措施形成的周密体系，就成为了能够促进公务员行为自动净化的机制。然而，我国规范公务员行为的制度却缺乏这么一套机制，甚至从某种意义上说是一种逆净化机制。
（三）技术改进滞后
电子政务推行缓慢。目前推行我国电子政府建设虽然取得了相当大的成绩，但与发达国家相比，我国的行政电子化程度还较低，电子政府建设过程中的问题还很多。具体表现在：推动电子政府建设的原动力不足，原有的行政体制不适应电子政府的发展，信息人才短缺等等。
考核技术、方法比较落后。采用先进的考核技术对公务员进行考核，是对公务员进行科学管理的依据。目前我国公务员在考核方面，择优汰劣机制还没有真正形成，“千人一面”的现象仍比较严重，失真失实的问题也多有发生。主要表现：一是考核的指标设计操作性差，难以全面反映工作人员的实际绩效。二是考核人员的主观因素对考核结果影响较大，实际的操作往往流于形式。三是考核的等级偏少，只划分了优秀、称职、不称职三个层级。四是考核结果与使用相脱节，除了考核连续三年优秀或者五年称职可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系。此外，有些部门还存在轮流使用优秀指标的问题，失去了考核的意义。
三、公务员行为约束机制体系研究
（一）观念层次
在价值观念上，一方面，国家公务员应确立社会公众利益至上的观念，一切行政实践活动都要维护这一最根本的利益，凡是违背、妨害这一根本利益的言行都是不允许的。通过塑造公务员社会公众利益至上的价值观念，可以提高公共利益的效价，从而降低公务员在实际工作中损公肥私的可能性。另一方面，建立起与市场经济相适应的伦理价值体系，应当鼓励至少是许可个人追求自身利益，只要这种个体利益是合法的、合理的即可，不能把“德行”和“利益”完全对立起来。辨证的看待个人利益和集体利益之间的关系，实现个人利益和集体利益的双赢。
加强对公务员的理想信念教育。我国国家公务员的理想信念是对马克思主义理论和对党领导下的社会主义实践的确信。人的理想信念并不是一成不变的，它随时会受到各种外在因素的影响而发生动摇甚至改变。人一旦在理想信念问题上发生怀疑和动摇，就会失去前进的方向和奋斗的精神支柱，就可能以物质上的满足来填补精神上的空虚。因此，我们必须深入、持久、扎实地进行理想信念教育。
应把制度教育引入到思想教育中去，加强对公务员的法制教育、纪律教育、职业道德和社会公德教育，以便把个人追求自身利益和价值的行为纳入合乎法律和道德规范的轨道上来。这种思想教育将会进一步强化制度建设和制度约束的作用。
加强社会舆论对公务员观念的引导，社会舆论中包含着社会公众对是非、善恶、美丑、荣辱的褒贬倾向，是一种自发的民间的评论手段，虽非官员的发号施令，但却同样具有不可低估的影响力和制约。公众共同谴责的东西，一般不会有人敢明目张胆地去干，在公众的反对力量面前，个人或集团都会有一种渺小的、自责的、敬畏的心理，促使他们行动前的思考更审慎。即使是那些“敢冒天下之大不韪”者，对行为的后果也会思之再三，对行为的手段也会反复比较掂量，而不会贸然行事。社会舆论的力量越强大，对人们行为的制约性也就越大，这在相当的范围内可以弥补法律作用的“盲区”。所以要树立正确的舆论导向，健康的社會舆论对行政价值观的良性发展和行政价值的正确选择与执行具有极大的促进作用。
（二）制度层面
要创造良好的宏观制度环境，积极推进中国政府治理结构变革,通过决策分权化、体制市场化、职能民营化、执行自治化和管理网络化。只有积极发展社会主义市场经济,大力培育中国特色的公民社会,花大力气构筑社会主义民主政治,建立起多中心的、自主的宏观治理结构,在各项治理主体之间形成合理分工、默契合作的监督网络体系,整合政治、市场和公民三大社会力量一起加强对公务员行为的约束,才能从根本上消除公务员行为失范的宏观制度性缺陷,最终建立起公务员规范行为的宏观制度环境。其次,应该树立民主参与、公开透明、法治规范、竞争效率、服务效能、责任明确的“善治”新理念,重新定位政府角色,大刀阔斧地改革政府管理体制、工作程序和运行机制。
在具体的制度安排上应加强公务员行为前、行为中、行为后的制度建设。第一，规范约束机制。规范约束机制是以设定约束和规范的形式来维护管理系统内秩序。第二，监督约束机制。对公务员的监督体系可分为两大系统，一是行政机关的外部监督体系，主要包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督等。二是行政机关的内部监督体系。第三，竞争约束机制。竞争约束是给被管理者的工作设置必要的风险，强化竞争，加大其工作压力，迫使其创造性地开拓前进的一种约束形式。第四，惩罚约束机制。惩戒是指国家各级行政机关依据宪法、地方组织法及国家公务员法等有关的法律、法规和政策对违法失职的公务员进行惩处或制裁的一种管理方法。
（三）技术层面
把先进技术手段引入制度建设，以减少失范行为发生的几率。
推行电子政府，现在随着信息技术的发展，利用信息技术可以极大的促进政务公开制度的建设，电子政府的构建成为信息化时代的必然要求。社会加快“电子政府”建设步伐，可以提高政府工作透明度，达到勤政廉政的目的。“电子政府”可提供以下服务：政府内部及政府与社会之间的电子商务、电子采购与招标、电子福利支付、电子邮递、电子税务等。随着“政府上网工程”及相关系列工程的实施，只要有一部上网电脑，老百姓就可以获得政府提供的各种信息资源和便民服务，足不出户即可与“有关部门”完成办事程序将成为可能。在网上建立一个虚拟政府，就是为了通过信息技术克服官僚主义、拉近与人民的距离，提高政府工作的透明度和办事效率，建立起高效、廉洁的政府。“电子政府”的出现，将在很大程度上使政府与公众的交往由“人人交往”改为“机机交往”，从而减少不规范行为的发生几率。
采用先进的考核技术，加强对公务员行为的考核，是对公务员行为进行正确约束的依据。所以必须改进考核方法，用好的方法考核人。首先，要完善公务员考核制度的法规体系，建立高效的制约监督机制，尽快出台《国家公务员考核监督条例》，对考核机构的设置，考核人员的执法情况进行有效的监督检查，从根本上保障公务员考核的客观性、科学性和考核结果的准确性。其次，运用先进的技术方法对公务员进行考核。如美国采取了图表测试法、浦洛士考绩法，法国颁布了《评分平衡制度》，英国实行了因素三级法，日本实行了公务员工作评定的根本标准。我们应该努力学习这些先进的管理经验，在考核上需要尽快研究制定一套科学的指标体系，建立以工作实绩为核心的考核标准，逐渐改进考核方法，进一步扩大考核范围，加强民主程序，注重平时考核，探索量化标准，推行分类分级考核制，完善考核结果与任用、培训、晋级增资、年终资金等紧密挂钩的有效办法。此外，应建立健全公务员考核责任制，避免出现“认认真真走过场”的现象。
参考文献：
1、道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店，1994.
2、牟信勇.李磊.国家公务员制度新论[M].文化艺术出版社，1988.
3、何增科.反腐新路—转型期中国腐败问题研究[M].中国编译出版社，2002.
4、吳丕.中国反腐败[M].黑龙江人民出版社，2003.
5、仲伟周.公共权力委托代理运行的扭曲与管制[J].当代经济科学，1999，(2).
6、王学杰.公务员行为失范的制度分析[J].理论探讨，2002，(1).
（作者单位：湖北工业大学商贸学院管理系）
关键词：公务员；行政行为；约束机制
一、对公务员行政行为进行约束的必要性分析
公共权力作为一种处于统治、支配地位的力量，具有向正反两个方向发展的特点。当权力朝着维护和促进公共利益方向运行时，就起推动社会进步、维系社会稳定的作用；当权力朝着违背公共利益方向运行时，就必然会产生权力腐败。正是由于公共权力的这种特殊性，所以必须加强对其行使者的约束。
随着新时期的到来，我国社会结构和经济体制发生了巨大变化。面对现实，把公务员放在实实在在的商品经济条件下，对如何从制度上保证其成为公仆必须进行冷静思考。我国制度建设长期以来暗含了对公务员“道德人”的假设，以“人性是善的”为假设前提，忽视了公务员的经济人特性，市场经济以“经济人”作为经济主体的文化定位与理念假设,这种假设是市场运行的前提。
此外公共权力被多层委托代理给具体的公务员行使，按规定公务员作为代理者，其公务行为应为实现全体民众的利益为目的，但是因为公务员的“经济人”特性，在行使公务的行为中不可避免的会出现“内部人控制问题”。因此全面加强对公务员行政行为的约束是非常必要的。
二、目前我国公务员行政行为约束机制现状分析
（一）指导理念不系统
在市场经济的今天，重道德约束，而轻制度约束的管理理念已经不能适应社会发展的需要。市场经济中人性分析的起点是“经济人”假设，每个公务员并不会因为已经成为“官吏”而在道德上高于其他人类群体，他们的行为在实质上与普通民众并无不同。因此，正如我们对普通民众行为的规则那样，我们也必须承认公务员的行为是追求其利益的最大化，并对他们的行为进行制度上的明确的约束。道德无法从根本上保证约束的有效性.制度和机制的防范作用是其他任何反腐措施和手段不可替代的,所以只用道德约束是不能很好的约束公务员的行为。必须构建以制度约束为基础，以道德约束为辅的约束体系。
（二）制度约束疲软
首先，规范公务员行为的制度前提过于理想，公共选择的理论家在分析了政治市场上人的行为与经济市场上人的行为后指出，在经济市场上把人看成是利己主义者，即人是按个人利益最大化原则行为的；而在政治市场上却把人看成利他主义者，一个人似乎拥有了官员的身份人性就变得至善至美了。我们规范公务员行为的制度前提是建立在过分完美的人性假设基础上的，因此，不可避免地出现约束无效的现象。
其次，规范公务员行为的制度安排是非预防性的，由于对公务员觉悟做了过于理想的判断，我们规范公务员行为的制度就缺乏预防性安排。既没有预先估计公务员行为失范的可能范围，也没有对公务员进行预警教育的具体措施。这理所当然地助长了无视公务员行为规范的普遍心理，使各种行为准则成为一纸空文。大量公务员行为失范得不到纠正，又必然会以更大规模的行为失范作为回应。在发展市场经济的条件下，腐败现象几乎是在一夜之间泛滥成灾，就是这种回应的必然结果。
再次，管理公务员行为的制度缺乏自动净化机制，要正确规范公务员行为，除了建立预先防范体系之外，还应该有事中和事后控制的措施。根据一些成熟的市场经济国家的经验，这些控制措施主要包括：公务员的竞争淘汰机制；对公务员严密监督约束的机制；威慑力极大的违规惩戒办法等。主要由这些措施形成的周密体系，就成为了能够促进公务员行为自动净化的机制。然而，我国规范公务员行为的制度却缺乏这么一套机制，甚至从某种意义上说是一种逆净化机制。
（三）技术改进滞后
电子政务推行缓慢。目前推行我国电子政府建设虽然取得了相当大的成绩，但与发达国家相比，我国的行政电子化程度还较低，电子政府建设过程中的问题还很多。具体表现在：推动电子政府建设的原动力不足，原有的行政体制不适应电子政府的发展，信息人才短缺等等。
考核技术、方法比较落后。采用先进的考核技术对公务员进行考核，是对公务员进行科学管理的依据。目前我国公务员在考核方面，择优汰劣机制还没有真正形成，“千人一面”的现象仍比较严重，失真失实的问题也多有发生。主要表现：一是考核的指标设计操作性差，难以全面反映工作人员的实际绩效。二是考核人员的主观因素对考核结果影响较大，实际的操作往往流于形式。三是考核的等级偏少，只划分了优秀、称职、不称职三个层级。四是考核结果与使用相脱节，除了考核连续三年优秀或者五年称职可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系。此外，有些部门还存在轮流使用优秀指标的问题，失去了考核的意义。
三、公务员行为约束机制体系研究
（一）观念层次
在价值观念上，一方面，国家公务员应确立社会公众利益至上的观念，一切行政实践活动都要维护这一最根本的利益，凡是违背、妨害这一根本利益的言行都是不允许的。通过塑造公务员社会公众利益至上的价值观念，可以提高公共利益的效价，从而降低公务员在实际工作中损公肥私的可能性。另一方面，建立起与市场经济相适应的伦理价值体系，应当鼓励至少是许可个人追求自身利益，只要这种个体利益是合法的、合理的即可，不能把“德行”和“利益”完全对立起来。辨证的看待个人利益和集体利益之间的关系，实现个人利益和集体利益的双赢。
加强对公务员的理想信念教育。我国国家公务员的理想信念是对马克思主义理论和对党领导下的社会主义实践的确信。人的理想信念并不是一成不变的，它随时会受到各种外在因素的影响而发生动摇甚至改变。人一旦在理想信念问题上发生怀疑和动摇，就会失去前进的方向和奋斗的精神支柱，就可能以物质上的满足来填补精神上的空虚。因此，我们必须深入、持久、扎实地进行理想信念教育。
应把制度教育引入到思想教育中去，加强对公务员的法制教育、纪律教育、职业道德和社会公德教育，以便把个人追求自身利益和价值的行为纳入合乎法律和道德规范的轨道上来。这种思想教育将会进一步强化制度建设和制度约束的作用。
加强社会舆论对公务员观念的引导，社会舆论中包含着社会公众对是非、善恶、美丑、荣辱的褒贬倾向，是一种自发的民间的评论手段，虽非官员的发号施令，但却同样具有不可低估的影响力和制约。公众共同谴责的东西，一般不会有人敢明目张胆地去干，在公众的反对力量面前，个人或集团都会有一种渺小的、自责的、敬畏的心理，促使他们行动前的思考更审慎。即使是那些“敢冒天下之大不韪”者，对行为的后果也会思之再三，对行为的手段也会反复比较掂量，而不会贸然行事。社会舆论的力量越强大，对人们行为的制约性也就越大，这在相当的范围内可以弥补法律作用的“盲区”。所以要树立正确的舆论导向，健康的社會舆论对行政价值观的良性发展和行政价值的正确选择与执行具有极大的促进作用。
（二）制度层面
要创造良好的宏观制度环境，积极推进中国政府治理结构变革,通过决策分权化、体制市场化、职能民营化、执行自治化和管理网络化。只有积极发展社会主义市场经济,大力培育中国特色的公民社会,花大力气构筑社会主义民主政治,建立起多中心的、自主的宏观治理结构,在各项治理主体之间形成合理分工、默契合作的监督网络体系,整合政治、市场和公民三大社会力量一起加强对公务员行为的约束,才能从根本上消除公务员行为失范的宏观制度性缺陷,最终建立起公务员规范行为的宏观制度环境。其次,应该树立民主参与、公开透明、法治规范、竞争效率、服务效能、责任明确的“善治”新理念,重新定位政府角色,大刀阔斧地改革政府管理体制、工作程序和运行机制。
在具体的制度安排上应加强公务员行为前、行为中、行为后的制度建设。第一，规范约束机制。规范约束机制是以设定约束和规范的形式来维护管理系统内秩序。第二，监督约束机制。对公务员的监督体系可分为两大系统，一是行政机关的外部监督体系，主要包括执政党的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督等。二是行政机关的内部监督体系。第三，竞争约束机制。竞争约束是给被管理者的工作设置必要的风险，强化竞争，加大其工作压力，迫使其创造性地开拓前进的一种约束形式。第四，惩罚约束机制。惩戒是指国家各级行政机关依据宪法、地方组织法及国家公务员法等有关的法律、法规和政策对违法失职的公务员进行惩处或制裁的一种管理方法。
（三）技术层面
把先进技术手段引入制度建设，以减少失范行为发生的几率。
推行电子政府，现在随着信息技术的发展，利用信息技术可以极大的促进政务公开制度的建设，电子政府的构建成为信息化时代的必然要求。社会加快“电子政府”建设步伐，可以提高政府工作透明度，达到勤政廉政的目的。“电子政府”可提供以下服务：政府内部及政府与社会之间的电子商务、电子采购与招标、电子福利支付、电子邮递、电子税务等。随着“政府上网工程”及相关系列工程的实施，只要有一部上网电脑，老百姓就可以获得政府提供的各种信息资源和便民服务，足不出户即可与“有关部门”完成办事程序将成为可能。在网上建立一个虚拟政府，就是为了通过信息技术克服官僚主义、拉近与人民的距离，提高政府工作的透明度和办事效率，建立起高效、廉洁的政府。“电子政府”的出现，将在很大程度上使政府与公众的交往由“人人交往”改为“机机交往”，从而减少不规范行为的发生几率。
采用先进的考核技术，加强对公务员行为的考核，是对公务员行为进行正确约束的依据。所以必须改进考核方法，用好的方法考核人。首先，要完善公务员考核制度的法规体系，建立高效的制约监督机制，尽快出台《国家公务员考核监督条例》，对考核机构的设置，考核人员的执法情况进行有效的监督检查，从根本上保障公务员考核的客观性、科学性和考核结果的准确性。其次，运用先进的技术方法对公务员进行考核。如美国采取了图表测试法、浦洛士考绩法，法国颁布了《评分平衡制度》，英国实行了因素三级法，日本实行了公务员工作评定的根本标准。我们应该努力学习这些先进的管理经验，在考核上需要尽快研究制定一套科学的指标体系，建立以工作实绩为核心的考核标准，逐渐改进考核方法，进一步扩大考核范围，加强民主程序，注重平时考核，探索量化标准，推行分类分级考核制，完善考核结果与任用、培训、晋级增资、年终资金等紧密挂钩的有效办法。此外，应建立健全公务员考核责任制，避免出现“认认真真走过场”的现象。
参考文献：
1、道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店，1994.
2、牟信勇.李磊.国家公务员制度新论[M].文化艺术出版社，1988.
3、何增科.反腐新路—转型期中国腐败问题研究[M].中国编译出版社，2002.
4、吳丕.中国反腐败[M].黑龙江人民出版社，2003.
5、仲伟周.公共权力委托代理运行的扭曲与管制[J].当代经济科学，1999，(2).
6、王学杰.公务员行为失范的制度分析[J].理论探讨，2002，(1).
（作者单位：湖北工业大学商贸学院管理系）