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摘要 总结互助县集体林权制度改革的基本情况、主要工作做法和取得的成效，分析其存在的问题，并提出相应的建议，以为互助县林业健康可持续发展提供参考。
关键词 集体林权制度；改革；成效；问题；对策；青海互助
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）16-0215-02
互助县位于青海省东北部，全县共有林业地面积为318.77 hm2，其中国有林地面积为180.65 hm2，集体林面积为121.50 hm2，个人林地（退耕还林）面积为16.62 hm2。通过2010—2011年2年时间全县7.89万hm2的集体林地林权制度主体改革工作全面完成。
1 基本情况
互助县集体林权制度改革工作于2010年5月正式启动，首先在丹麻镇进行为期5个月的试点，通过试点锻炼队伍、掌握方法、总结经验，11月在全县全面展开。截至2011年底，全县已有18个乡镇263个村的7.47万hm2集体林地完成集体林权制度改革外业勘测定界任务，勘界面积7.63万 hm2（有新增面积），勘界率100%；确权宗地4 533宗。发放林权证1 114本，发证面积7.63万 hm2，发证率达到了100%。
在完成主体改革任务面积中，股份制经营面积6.922万hm2，占确权面积的90.7%；村集体统一经营面积6 880 hm2，占确权面积的9.0%；其他承包方式226.67 hm2，占确权面积的0.3%。
2 主要工作做法
2.1 强化领导，健全机制
一是成立了由县长任组长，分管副县长任副组长，林业、农业、国土等21个单位负责人为成员的集体林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在林业局。从民政、司法、国土、农业、畜牧、林业6个单位抽调18名同志为林改工作人员。县林改办下设督导组、宣传组、文秘组、档案组、勘界组、发证组、纠纷调解7个工作组。二是各乡镇成立了以主要领导为组长，分管林业的副乡镇长为副组长的林改工作领导小组。全面系统开展对各村林改工作的指导、检查、督促和协调工作。三是全县各村成立了以村书记或主任为组长，“两委”班子其他成员和部分群众代表为组员的村级林改领导小组，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。四是向各乡镇派驻林改工作组。在试点工作中从林业、国土、畜牧、农业、司法等部门及各乡镇抽调154人组成工作组，协助各村林改工作小组一边开展工作，一边摸索经验，既完成任务，又锻炼队伍，取得了良好的效果[1-2]。
2.2 签订目标，落实责任
2011年初，互助县与海东行署签订了集体林权制度改革目标责任书，2011年3月25日，在全县林业工作会议上，县政府与各乡镇签订了目标责任书，并要求各乡镇党委、政府必须进一步提高和深化认识，统一思想，要认真贯彻落实中央和省对集体林改工作的要求，充分调动农民发展林业的积极性，促进森林资源增加、农民收入增长和林业经济提升。
2.3 组织培训，把握政策
林权制度改革工作情况复杂，涉及面广，为避免走弯路，应借鉴外地的成功经验。期间，县林改办组织人员多次到民和县、门源县进行参观，并邀请省级专家对林业专业技术人员、乡镇负责人及村林改工作组人员进行培训，培训人数达3.2万人次。通过调研和培训学习，提高了领导干部和林改工作人员对集体林权制度改革重大意义的认识，明确了互助县林改的工作思路，熟悉了基本操作程序，掌握了工作方法，为集体林权制度改革工作的实施统一了思想，提高了认识，指明了方向。
2.4 广泛动员，深入宣传
互助县始终坚持把宣传工作贯穿于各阶段的工作之中，认真抓好林改宣传发动工作。为促进互助县林权制度改革工作的顺利进行，主要采取了以下措施：一是向全县9.8万余户农户发放了《致广大农民朋友们的一封信》《青海省集体林权制度改革知识问答》和该县自行编印的《互助县集体林权制度改革工作宣传材料》共29.4万份；二是各乡镇村制定了林改宣传工作方案，对宣传工作做了具体的安排部署；三是在各乡镇政府所在地、各行政村主干道、学校、广场等场所悬挂宣传横幅，张贴宣传标语，办宣传板报；四是各乡镇林改办编印简报136期，县林改办编印《林改信息》26期。通过板报、广播电视、张贴宣传标语、召开会议、撰写简报、办板报等多种宣传方式，营造了良好的宣传舆论氛围，扩大了群众对林改的知晓面，调动了群众参与林改的积极性，为顺利推进林改工作打下坚实的基础。
2.5 加强指导，做好督查
县林改办公室先后4次成立督查组对各乡镇林改工作按照查阅资料、现场抽查、走访农户等方式进行全面检查指导，及时反馈，全力推动落实。县重点工作督查室把林改工作列入全县重点工作督查范围，对问题多、进展迟缓、措施不力、弄虚作假、敷衍应付的乡镇有重点、有针对性地进行了督导，并就存在的问题下发了督查通报，使责任心不强、工作落后、问题严重的乡镇林改工作得到了有效提升，呈现出良好发展势头。
2.6 严格程序，统一标准
为保证林改工作质量，针对林改工作中不同阶段的工作目标、工作任务、工作特点和工作进度，县林改办及时下发指导文件，提供建设性参考意见，制作了林改工作流程图、林权纠纷调处表、统一的村级林改方案样本、各环节产生的林改档案资料表等，使各乡镇林改工作有了统一标准、统一步骤、统一流程，做到操作程序合法，工作环节严谨，数据调查准确，改革结果满意[3]。
2.7 加强措施，狠抓纠纷调解
林改工作的难点和突破点是林权纠纷调处工作，由于互助县自然地理条件特殊，县情林情复杂，部分地方林地界限不清，林木权属不明，矛盾比较突出，林权纠纷已成为林改工作的阻力。为此，县林改办和各乡镇积极探索林权纠纷调处的有效途径和方式方法，落实责任。矛盾纠纷按照“属地管理”的原则进行调处，凡属本乡范围内的，由乡政府牵头自主调处，涉及乡与乡的，由相关乡镇协商调处，疑难复杂调处不了的，由县林改办出面牵头组织相关乡镇和单位进行调处。 2.8 收集资料，健全档案
林改是一项事关广大群众切身利益的长久工程，必须做到立字为证，有据可查。林改工作要完成既定目标，重点要走好民主程序。因此，林改工作对档案建设和管理的要求非常严格，对林改中形成的政策文件、数据资料、会议记录、表册图纸、民主表决、方案等资料妥善保管。根据林改档案的建设及管理要求，县林改办积极采取以下措施：一是专门成立档案组，负责乡镇林改档案的管理和指导工作；二是根据《青海省集体林权制度改革档案管理办法》，结合互助县林改档案工作实际，印发了各阶段档案归档范围以及份数要求表，对林改档案材料的整理、归档范围、档案安全管理进行了具体要求；三是要求各乡镇安排专人负责林改档案的收集和管理，制定了档案管理员职责；四是加强培训指导。把档案管理作为林改工作的重要内容，县林改办对全县的林改档案管理分阶段进行检查和指导，有效提高档案质量；五是邀请县档案局专业人员的各乡镇巡回指导，并在每个乡镇现场示范，重点指导1～2个村作为档案样板村，以此带动和辐射全乡。
3 改革后的成效
3.1 社会效益日益凸显
林改使主动咨询林业经营知识和实用技术的农民明显增多，已有大户和联户承包的农民主动上门咨询政策和种植技术，群众造林育林积极性和社会投资林业的热情空前高涨。
3.2 经济效益显著增加
林改前群众不知道公益林有收入，保护意识淡薄，管护责任不到位，时有人畜毁坏现象发生。林改后，依托森林资源开展林下种养业和憩息休闲茶园、旅游业的逐渐增多，生态效益补偿制度的建立，林权所有者有望从自己经营的林地里得到一定的效益补偿，群众护林造林意识明显增强，实现了生态和经济的“双赢”。
3.3 生态效益充分发挥
林改后森林面积将有效增加，经济林和附加值高的林木发展迅速，通过树木净化空气、调节小气候、涵养水源、保持水土等，使局部生态环境得到有效改善，人居环境逐步得到优化。
3.4 森林管护得到加强
林改后农民对林木的管护意识不断增强，责任心显著提高，盗伐林木现象得到有效遏制，森林病虫害防治和森林防火的积极性明显提高，森林资源得到有效保护，各类人为灾害发生率呈显著降低。
3.5 林业发展环境得到改善
林权改革后，开展林权流转、抵押贷款，提高了林业融资能力，减轻农民的发展压力，缓解了社会矛盾，为当地的林业产业发展起到了良好的带动作用，并为群众提供了务工就业机会。
4 存在的问题
4.1 林权管理体系不健全，流转难
未建立林权交易平台，不能给林权流转双方准确提供政策、程序、价格、资源、流转意向等各类信息，服务宣传工作滞后，造成流转不规范。流转模式单一，目前全县已流转林地全是以协议转让的方式流转，由于林地流转信息化建设滞后，目前难以实现挂牌竞标交易，所有林地的转让价格无相关调控措施，农民的长期利益得不到保障，不利于林权改革工作顺利开展[4]。
4.2 生态公益林补偿低，保护难
实施森林分类经营后，互助县林地已划入国家重点公益林地方公益林，现行的生态公益林补偿机制，对集体、农民都基本无利可言。目前，国家重点公益林集体只提供管护费150元/hm2，而且不能全部到位，再加上生态公益林严格控制采伐。因此，对当地农民来说得不到一点收益，零星盗伐、监守自盗等现象屡禁不止，生态公益林管护难度相对加大[5-7]。
5 发展建议
一是建立林权登记管理、林权变更、资产评估、中介服务等多项职能的综合机构，规范林权流转。二是建议逐渐提高补偿标准，使之基本能够满足森林的经营和管护费用，林地得到有效保护。三是建议出台更加优惠的支持发展林业合作经济组织的政策措施。进一步引导农户在现有森林资源的基础上，组建新型林业合作经济组织和经营实体，帮助和指导林业经济合作组织制定和完善各项规章制度，加大扶持力度，在信贷融资、科技服务等方面予以倾斜，使合作组织逐步走上规范化道路。
6 参考文献
[1] 刘基勇.对集体林权制度改革的浅谈[J].中国科技博览，2012（8）：251.
[2] 张莉，朱迅.集体林权制度改革的实践探讨[J].现代园艺，2012（6）：211.
[3] 马梅芳.浅淡石山乡集体林权制度改革[J].青海农林科技，2012（1）：78-80.
[4] 侯一蕾，王庭秦，郭向荣，等.北京市怀柔区集体林权制度改革研究[J].林业经济，2012（3）：23-27.
[5] 童荣政，张海涛.林权改革的国有森林资源管理问题分析[J].民营科技，2012（4）：158-129.
[6] 庞淼.四川集体林权改革中的补偿与经营制度障碍研究[J].农村经济，2012（4）：47-49.
[7] 刘静，戴芳.集体林权改革实施的政策分析[J].经济研究导刊，2012（12）：103-104.
关键词 集体林权制度；改革；成效；问题；对策；青海互助
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）16-0215-02
互助县位于青海省东北部，全县共有林业地面积为318.77 hm2，其中国有林地面积为180.65 hm2，集体林面积为121.50 hm2，个人林地（退耕还林）面积为16.62 hm2。通过2010—2011年2年时间全县7.89万hm2的集体林地林权制度主体改革工作全面完成。
1 基本情况
互助县集体林权制度改革工作于2010年5月正式启动，首先在丹麻镇进行为期5个月的试点，通过试点锻炼队伍、掌握方法、总结经验，11月在全县全面展开。截至2011年底，全县已有18个乡镇263个村的7.47万hm2集体林地完成集体林权制度改革外业勘测定界任务，勘界面积7.63万 hm2（有新增面积），勘界率100%；确权宗地4 533宗。发放林权证1 114本，发证面积7.63万 hm2，发证率达到了100%。
在完成主体改革任务面积中，股份制经营面积6.922万hm2，占确权面积的90.7%；村集体统一经营面积6 880 hm2，占确权面积的9.0%；其他承包方式226.67 hm2，占确权面积的0.3%。
2 主要工作做法
2.1 强化领导，健全机制
一是成立了由县长任组长，分管副县长任副组长，林业、农业、国土等21个单位负责人为成员的集体林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在林业局。从民政、司法、国土、农业、畜牧、林业6个单位抽调18名同志为林改工作人员。县林改办下设督导组、宣传组、文秘组、档案组、勘界组、发证组、纠纷调解7个工作组。二是各乡镇成立了以主要领导为组长，分管林业的副乡镇长为副组长的林改工作领导小组。全面系统开展对各村林改工作的指导、检查、督促和协调工作。三是全县各村成立了以村书记或主任为组长，“两委”班子其他成员和部分群众代表为组员的村级林改领导小组，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。四是向各乡镇派驻林改工作组。在试点工作中从林业、国土、畜牧、农业、司法等部门及各乡镇抽调154人组成工作组，协助各村林改工作小组一边开展工作，一边摸索经验，既完成任务，又锻炼队伍，取得了良好的效果[1-2]。
2.2 签订目标，落实责任
2011年初，互助县与海东行署签订了集体林权制度改革目标责任书，2011年3月25日，在全县林业工作会议上，县政府与各乡镇签订了目标责任书，并要求各乡镇党委、政府必须进一步提高和深化认识，统一思想，要认真贯彻落实中央和省对集体林改工作的要求，充分调动农民发展林业的积极性，促进森林资源增加、农民收入增长和林业经济提升。
2.3 组织培训，把握政策
林权制度改革工作情况复杂，涉及面广，为避免走弯路，应借鉴外地的成功经验。期间，县林改办组织人员多次到民和县、门源县进行参观，并邀请省级专家对林业专业技术人员、乡镇负责人及村林改工作组人员进行培训，培训人数达3.2万人次。通过调研和培训学习，提高了领导干部和林改工作人员对集体林权制度改革重大意义的认识，明确了互助县林改的工作思路，熟悉了基本操作程序，掌握了工作方法，为集体林权制度改革工作的实施统一了思想，提高了认识，指明了方向。
2.4 广泛动员，深入宣传
互助县始终坚持把宣传工作贯穿于各阶段的工作之中，认真抓好林改宣传发动工作。为促进互助县林权制度改革工作的顺利进行，主要采取了以下措施：一是向全县9.8万余户农户发放了《致广大农民朋友们的一封信》《青海省集体林权制度改革知识问答》和该县自行编印的《互助县集体林权制度改革工作宣传材料》共29.4万份；二是各乡镇村制定了林改宣传工作方案，对宣传工作做了具体的安排部署；三是在各乡镇政府所在地、各行政村主干道、学校、广场等场所悬挂宣传横幅，张贴宣传标语，办宣传板报；四是各乡镇林改办编印简报136期，县林改办编印《林改信息》26期。通过板报、广播电视、张贴宣传标语、召开会议、撰写简报、办板报等多种宣传方式，营造了良好的宣传舆论氛围，扩大了群众对林改的知晓面，调动了群众参与林改的积极性，为顺利推进林改工作打下坚实的基础。
2.5 加强指导，做好督查
县林改办公室先后4次成立督查组对各乡镇林改工作按照查阅资料、现场抽查、走访农户等方式进行全面检查指导，及时反馈，全力推动落实。县重点工作督查室把林改工作列入全县重点工作督查范围，对问题多、进展迟缓、措施不力、弄虚作假、敷衍应付的乡镇有重点、有针对性地进行了督导，并就存在的问题下发了督查通报，使责任心不强、工作落后、问题严重的乡镇林改工作得到了有效提升，呈现出良好发展势头。
2.6 严格程序，统一标准
为保证林改工作质量，针对林改工作中不同阶段的工作目标、工作任务、工作特点和工作进度，县林改办及时下发指导文件，提供建设性参考意见，制作了林改工作流程图、林权纠纷调处表、统一的村级林改方案样本、各环节产生的林改档案资料表等，使各乡镇林改工作有了统一标准、统一步骤、统一流程，做到操作程序合法，工作环节严谨，数据调查准确，改革结果满意[3]。
2.7 加强措施，狠抓纠纷调解
林改工作的难点和突破点是林权纠纷调处工作，由于互助县自然地理条件特殊，县情林情复杂，部分地方林地界限不清，林木权属不明，矛盾比较突出，林权纠纷已成为林改工作的阻力。为此，县林改办和各乡镇积极探索林权纠纷调处的有效途径和方式方法，落实责任。矛盾纠纷按照“属地管理”的原则进行调处，凡属本乡范围内的，由乡政府牵头自主调处，涉及乡与乡的，由相关乡镇协商调处，疑难复杂调处不了的，由县林改办出面牵头组织相关乡镇和单位进行调处。 2.8 收集资料，健全档案
林改是一项事关广大群众切身利益的长久工程，必须做到立字为证，有据可查。林改工作要完成既定目标，重点要走好民主程序。因此，林改工作对档案建设和管理的要求非常严格，对林改中形成的政策文件、数据资料、会议记录、表册图纸、民主表决、方案等资料妥善保管。根据林改档案的建设及管理要求，县林改办积极采取以下措施：一是专门成立档案组，负责乡镇林改档案的管理和指导工作；二是根据《青海省集体林权制度改革档案管理办法》，结合互助县林改档案工作实际，印发了各阶段档案归档范围以及份数要求表，对林改档案材料的整理、归档范围、档案安全管理进行了具体要求；三是要求各乡镇安排专人负责林改档案的收集和管理，制定了档案管理员职责；四是加强培训指导。把档案管理作为林改工作的重要内容，县林改办对全县的林改档案管理分阶段进行检查和指导，有效提高档案质量；五是邀请县档案局专业人员的各乡镇巡回指导，并在每个乡镇现场示范，重点指导1～2个村作为档案样板村，以此带动和辐射全乡。
3 改革后的成效
3.1 社会效益日益凸显
林改使主动咨询林业经营知识和实用技术的农民明显增多，已有大户和联户承包的农民主动上门咨询政策和种植技术，群众造林育林积极性和社会投资林业的热情空前高涨。
3.2 经济效益显著增加
林改前群众不知道公益林有收入，保护意识淡薄，管护责任不到位，时有人畜毁坏现象发生。林改后，依托森林资源开展林下种养业和憩息休闲茶园、旅游业的逐渐增多，生态效益补偿制度的建立，林权所有者有望从自己经营的林地里得到一定的效益补偿，群众护林造林意识明显增强，实现了生态和经济的“双赢”。
3.3 生态效益充分发挥
林改后森林面积将有效增加，经济林和附加值高的林木发展迅速，通过树木净化空气、调节小气候、涵养水源、保持水土等，使局部生态环境得到有效改善，人居环境逐步得到优化。
3.4 森林管护得到加强
林改后农民对林木的管护意识不断增强，责任心显著提高，盗伐林木现象得到有效遏制，森林病虫害防治和森林防火的积极性明显提高，森林资源得到有效保护，各类人为灾害发生率呈显著降低。
3.5 林业发展环境得到改善
林权改革后，开展林权流转、抵押贷款，提高了林业融资能力，减轻农民的发展压力，缓解了社会矛盾，为当地的林业产业发展起到了良好的带动作用，并为群众提供了务工就业机会。
4 存在的问题
4.1 林权管理体系不健全，流转难
未建立林权交易平台，不能给林权流转双方准确提供政策、程序、价格、资源、流转意向等各类信息，服务宣传工作滞后，造成流转不规范。流转模式单一，目前全县已流转林地全是以协议转让的方式流转，由于林地流转信息化建设滞后，目前难以实现挂牌竞标交易，所有林地的转让价格无相关调控措施，农民的长期利益得不到保障，不利于林权改革工作顺利开展[4]。
4.2 生态公益林补偿低，保护难
实施森林分类经营后，互助县林地已划入国家重点公益林地方公益林，现行的生态公益林补偿机制，对集体、农民都基本无利可言。目前，国家重点公益林集体只提供管护费150元/hm2，而且不能全部到位，再加上生态公益林严格控制采伐。因此，对当地农民来说得不到一点收益，零星盗伐、监守自盗等现象屡禁不止，生态公益林管护难度相对加大[5-7]。
5 发展建议
一是建立林权登记管理、林权变更、资产评估、中介服务等多项职能的综合机构，规范林权流转。二是建议逐渐提高补偿标准，使之基本能够满足森林的经营和管护费用，林地得到有效保护。三是建议出台更加优惠的支持发展林业合作经济组织的政策措施。进一步引导农户在现有森林资源的基础上，组建新型林业合作经济组织和经营实体，帮助和指导林业经济合作组织制定和完善各项规章制度，加大扶持力度，在信贷融资、科技服务等方面予以倾斜，使合作组织逐步走上规范化道路。
6 参考文献
[1] 刘基勇.对集体林权制度改革的浅谈[J].中国科技博览，2012（8）：251.
[2] 张莉，朱迅.集体林权制度改革的实践探讨[J].现代园艺，2012（6）：211.
[3] 马梅芳.浅淡石山乡集体林权制度改革[J].青海农林科技，2012（1）：78-80.
[4] 侯一蕾，王庭秦，郭向荣，等.北京市怀柔区集体林权制度改革研究[J].林业经济，2012（3）：23-27.
[5] 童荣政，张海涛.林权改革的国有森林资源管理问题分析[J].民营科技，2012（4）：158-129.
[6] 庞淼.四川集体林权改革中的补偿与经营制度障碍研究[J].农村经济，2012（4）：47-49.
[7] 刘静，戴芳.集体林权改革实施的政策分析[J].经济研究导刊，2012（12）：103-104.