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【内容提要】缅甸少数民族与缅甸本部松散的历史联系、昂山等开国领导人对少数民族的联邦制承诺、少数民族与主体民族缅族长期的矛盾和冲突，构成了缅甸少数民族要求建立联邦制的历史与现实政治动力。少数民族对民族自治权的过高要求和中央政府对联邦即分裂的僵化理解，决定了少数民族要求的联邦制异常艰难。未来缅甸构建的民族国家可能既非少数民族所期望的联邦国家的典型模式，也非高度集权的单一制国家结构，而可能是混合了单一制和联邦特征的国家结构形式。
【关键词】缅甸 国家结构 联邦制 单一制 邦联
缅甸现代化建设的正常发展需要解决的两大问题是民主问题和民族问题。新军人政权推进的民主路线图计划，特别是吴登盛（UTheinSein）总统上台后推进的一系列民主化措施，逐渐得到国内外的认可。吴登盛总统在推进民族和解上也取得了一些成就，如实现了新一轮的政治和解避免了因2009年边防军改编计划实施以来国家面临的新一轮民族冲突的危险。然而，与以前的政治和解一样，吴登盛总统推动的政治和解仍是临时性的，并未从
*本文为2013年国家社会科学基金一般项目“中缅关系发展前景及影响因素研究”（项目编号：13BGJ026）、2013年云南省哲学社会科学重大招标项目“孟中印缅经济走廊建设合作机制研究”（项目编号：ZDZB201303）的阶段成果。
**云南财经大学印度洋地区研究中心副教授
***云南财经大学印度洋地区研究中心教授
****云南大学国际关系研究院副教授
①对于缅甸政府与少数民族武装的停火及相应的安排，西方学者大都用“ceasefire”一词，国内学者既有用“停火”，也有用“政治和解”。本文除了引用其他原文文献外，还用“政治和解”或“和解”来对此过程进行表述，因“停火”一词不能涵盖双方达成的具有某些政治协议的内容。
根本上满足少数民族要求建立真正联邦国家的愿望，也未能解决困扰缅甸六十多年的少数民族地方武装（以下简称民地武）问题。
如何解决缅甸长期形成的民族问题？大部分少数民族认为要彻底解决该问题，实现民族和解，就必须在《彬龙协议》（PanglongAgreement）精神的基础上建立一个真正的、各民族平等的联邦国家。但从英国殖民者离开缅甸至今，少数民族所期望的真正联邦国家仍未建立起来。那么，是什么原因导致少数民族所为之努力的联邦制国家未能建立起来？缅甸中央政府与少数民族在联邦制问题上的立场究竟有多大的差异？联邦制是否为缅甸解决民族问题的唯一选择？这些都是缅甸实现民族和解与缅甸完成民族国家构建所面临的问题。
一、联邦制：缅甸少数民族长期奋斗的目标
自缅甸山区少数民族与昂山（AungSan）为首的缅族领导人在1947年彬龙会议上达成共同建立联邦国家的《彬龙协议》以来，一直希望通过建立联邦国家以保证他们的民族权利。昂山在世时，由于他与少数民族的良好关系，以及他与少数民族之间达成的正式或非正式的协议，少数民族对缅甸最终能建立联邦制的国家抱有信心。受昂山民族国家构建思想影响的缅族领导人吴努（UNu）在执政前期也基本秉持了联邦原则，通过了具有某些联邦精神的宪法，在形式上建立了名为“缅甸联邦”①的民族国家，但该联邦国家的某些原则和权利分享模式并不能让少数民族满意。不过，与昂山给予少数民族较多的包括有条件退出联邦的权利不同，吴努在民族国家构建上更强调对多民族国家的整合，希望以联邦的名义实现缅甸各个民族地区的政治统一，而不是赋予各民族邦更大的权力。所以，吴努政府把加强中央政府的权力放到了十分重要的位置，并力图克服少数民族的分离倾向。吴努对少数民族采取的加强中央政府权力、削弱地方权力的做法，逐渐引起了各少数民族对中央
①自缅甸独立以来，其国名多次变更：1947～1974年为缅甸联邦（UnionofBurma）；1974-1988年为细甸联邦社会主义共和国（SocialistRepublicoftheUnionofBurma）；1988?2008年为缅甸联邦（UnionofMyanmar）；2010年10月至今为缠甸联邦共和国（RepublicoftheUnionofMyanmar）。尽管缅甸国家的中文译名中都有联邦的字样，但其国名中联邦的英文“Union”迥异于“Federal”，“Commonwealth”和“Confederation”，并且缅甸军方一直反对建立联邦国家，大多数的少数民族也不承认缅甸是联邦国家。
政府的不满。掸族和克耶族要求按照“真正的联邦制方式”改造缅甸，要求缅族也建立与其他民族邦相同权利的缅族邦，并赋予国家内其他成员以脱离联邦的权利。①1961年6～7月，掸族领导人苏瑞泰（SaoShweThaik）和曾担任自由同盟外交部部长的苏昆雀（SaoHkunHkio）在东枝主持召开少数民族会议，即东枝大会。与会代表共226名，其中只有3名代表表示愿意保留联邦。②大会还决定把山区人民最高联合会（SupremeCouncilofUnitedHillsPeoples）的名称改为民族邦团结大会（StatesUnityOrganization），成员除克钦族、钦族和掸族外，还新增了克伦族、克伦尼族、孟族和若开族。民族邦团结大会曾一度领导了少数民族要求的宪法改革，并形成了所谓的联邦运动。
以维护国家统一和反对联邦国家分裂为借口而发动政变上台的奈温（NeWin）政府，采取激进的行动加强中央集权，削弱少数民族邦的权利，并大力镇压少数民族反叛武装。此种做法，激起了更多的少数民族反叛武装的出现，其中部分少数民族反叛武装的政治目标已超过了联邦建制要求，甚至打出独立建国的旗帜。
表11988年以前主张独立建国的少数民族武装③
①宁骚：《民族关系与民族政策的国际比较》，北京大学出版社，1955年版，第226页。
②陈真波：《独立以来的缅甸民族关系研究（1948～1998）》，云南大学2010年博士论文，第89页。 ③缅甸少数民族武装的政党组织形式多样，政党在武装组织内部权力各异，从缅共分离出来的民族地方武装的政党权力较大，而其他一些少数民族武装的政党大多是有其名而无其实，某些少数民族武装甚至没有政党。表1中所列的21个1988年以前主张独立建国的少数民族武装组织目前均无独立建国诉求。
注：“？”表示“停止活动时间不详”；“-”表示无军事组织或政党组织。
1988年上台的新军人政权为了缓和国内和国际社会对其非民主行为的压力，对缅甸少数民族反政府武装推行政治和解。结果是新军人政府答应了少数民族反政府武装提出的“停止内战、实现和平、搞地方建设、实行民族自治”的要求，①促使大部分少数民族反政府武装与政府实现了和解，其辖区成为进入国家法律范围内的“特别行政区”。与中央政府达成和解的民地武，得以以合法的形式展开要求高度民族自治、建立真正联邦国家的斗争。
让少数民族失望的是，虽然缅甸2008年宪法规定，缅甸国名为缅甸联邦共和国，在名称上具有联邦的字样，但在少数民族看来，国家结构形式仍是单
①韦红：《缅甸政府在民族问题上的策略调整》，《当代亚太》，2001年第9期，第47页。
一制的中央集权国家，并无多大的联邦分权特征。少数民族武装一方面要求建立真正的联邦国家，另一方面，强烈反对中央政府依据2008年宪法推行的边防军改编计划，并声称维护少数民族的民族自治权和避免国家再次陷入内战的出路是建立真正的联邦国家。
少数民族除了一再要求在各民族一律平等的基础上建立真正的联邦国家外，对于建立何种形式的联邦国家，各民族联合组织及少数民族还提出了诸多建议，甚至详细的联邦原则或方案。各民族组建统一战线联合争取联邦制早在1961年兴起的“联邦运动”中就有所体现。当时参与“东枝大会”①的少数民族领导人要求：组建缅族邦，中央政府不得干涉各邦内部事务；建立真正的联邦结构，各邦拥有自己的议会、行政及司法机构，成为完全自治的邦。②1970年出现的民族联合解放阵线（UNLF）争取建立联邦的活动，甚至有缅族领导人吴努的参与。1970年5月，议会民主党的吴努、克伦民族联盟的曼巴山（MahnBaZan）、新孟邦党的奈瑞金（NaiShweKyin）共同在曼谷签订协议，成立了民族联合解放阵线。协定承认了少数民族斗争的正义性，民族联合解放阵线最初的目标是完全改变中央政府的政策，恢复“联邦”制度，推翻大缅族主义的鼓吹者和军事独裁者奈温的统治，成立一个公正、民主、进步、发展与和平的联邦共和国联盟。
民族联合解放阵线和联邦共和国都建立在公平与公正原则的基础上，并将包括联邦的所有民族，不同民族之间的界限将重新进行划分，即使是缅族也不例外，还将成立一个拥有充分民族自治权的孟邦、若开邦和钦邦。③1990年6月民族联合民主同盟（UNLD）在仰光召开的大会上，提出了七条联邦主义原则，主要内容为：在国家内按民族划分为包括缅族邦在内的至少8个邦；各邦建立自己的立法机构；一部分权力赋予中央政府，其余权力应授予各民族邦。④1991年成立的缅甸民主同盟（DAB）提出四个政治目标，“恢复国内
①1962年6月8日至16日，山区人民最高联合会（SupremeCounciloftheUnitedHillsPeo?ples，SCOUHP）在东枝召集各少数民族讨论对缅甸宪法的修改，故称“东枝大会”。
②LianH.Sakhong，“The2008ConstitutionandEthnicIssues：ToWhatExtentdiditSatisfytheAs-pirationsofVariousEthnicGroups？”BCESAnalysisPaper，No.5，October2012，p.8.http：//www.burmalibrary.org/docsl4/BCES-AP5-2008_const-en-ocr.pdf
③BertilLintner，BurmainRevolt：OpiumandInsurgencysince1948（ChiangMai：SilkwormBooks，1999），p.288.
④LianH.Sakhong，“The2008ConstitutionandEthnicIssues：ToWhatExtentdiditSatisfytheAs-pirationsofVariousEthnicGroups？”pp.12-13.
和平以实现民族和解；建立尊重地区自治的真正联邦国家”。①缅甸民主同盟还提出了组建联邦的方案，要求未来的联邦国家由民族邦（NationalStates）和少数民族邦（NationalitiesStates）组成，前者有一个民族占到了三分之二以上，后者由两个或两个以上的民族组成，但没有一个民族占到三分之二。在这些邦内少数民族占到四分之一的又设民族自治区，同时还设立特别的民族区域，此区域内某一民族占到多数；国家内实行民治，军队由各民族按比例组成，占缅甸人口三分之二的缅族设一个民族邦，并在该结构中只享有八分之一的国家权力。缅甸民主同盟与逃到民地武地区的1990年大选议员达成的九点备忘录中，也有“为实现民主人权和自治，结束内战，恢复和平，建立联邦国家等内容”。②2001年缅甸各民族团结合作委员会（ENSCC）要求按《彬龙协议》的原则由8个民族邦组成联邦国家。2004年12个少数民族武装组织③向国民大会提交了一个涵盖他们主要要求的意见书，该意见书要求制定各民族邦宪法以赋予民族邦重要的行政和司法权，并建议所有的按宪法规定的剩余权利归邦所有而非中央政府所有。④2013年，为了应对缅甸军人集团提出的边防军改编计划（BGF），由11支少数民族武装组建的民族联合联邦委员会（UNFC），在清迈组织召开民族大会（ENC），与会各方认为：缅甸联邦应为由各民族邦构成的缅甸民族邦联盟（FederalUnionofnationalstates），各民族邦具有平等权和自决权；组建联邦联盟国防军保卫缅甸联邦联盟，使之免于外来威胁。⑤民族联合联邦委员会还坚持为了表示民族平等，也应组建缅族邦。2014年夏季在克钦邦拉扎举行的少数民族武装峰会上，少数民族武装组织声称为了达成全国全面停火协定（NCA），必须恪守联邦原则并建立真正的联邦国家，以确保少数民族充分享受民主、民族平等和自治权利。 一些少数民族也分别提出了自己的联邦方案，掸族、孟族、钦族甚至提出
①JosefSilverstein，“TheCivilWar，theMinoritiesandBurma’sNewPolitics，”inPeterCareyed.，Burma：TheChallengeofChangeinaDividedSociety（NewYork：St.Martin’sPress，1997），p.140.
②JosefSilverstein，“TheCivilWar，theMinoritiesandBurma’sNewPolitics，”inPeterCareyed.，Burma：TheChallengeofChangeinaDividedSociety，p.143.
③12个和解组织包括克钦独立组织、崩龙民族解放组织、新克洋邦党、新孟邦党、掸邦军、克钦保卫军、克钦新民主军、克洋保卫军、掸邦各民族人民解放组织、克耶各民族人民解放阵线、克耶民族进步党（荷亚分裂部）和孟族军事和平组织。
④AshleySouth，EthnicPoliticsinBurma：StatesofConflict（NewYork：Routledge，2009），p.128.
⑤“StatementoftheEthnicNationalitiesConference，”UNFC，August2，2013.http：//www.bur-malibrary.org/docsl5/2013-08-02-Statement-of-the-Ethnic-Nationalities-Conference-en.pdf
自己民族邦的邦宪法。掸族、孟族提出中央与民族邦分权的原则是“一部分权力给予联邦，其余权力给民族邦”，诸如外交事务、国防、货币金融、邮电交通属于联邦中央政府的垄断权力之外，其余权力应赋予各民族邦。钦邦提出的联邦建议更为激进，要求除外交、贸易、交通、统计和银行等事务属于联邦政府管辖外，还要求未经钦邦允许联邦军队不得进驻钦邦，钦邦的官方语言是钦族语和英语。①
少数民族坚持要建立真正的联邦国家并提出各种各样的联邦建议，较多强调过去松散的民族历史和联邦在理论上的可行性，而未充分认识到缅甸民族政治的现实，更未意识到他们所期望的关于未来联邦结构模式的讨论和要求可能遭到来自中央政府的更为强烈的反对。
二、缅甸少数民族追求联邦制的历史原因及政治根源
缅甸少数民族认为他们要求建立高度自治的联邦体制是有历史和现实的政治根据的：他们在历史上就不曾直接接受过缅甸本部王朝政府的实际统治，过去他们与缅族本部的王朝国家至多是松散的贡属关系；他们中的许多民族，特别是山区少数民族在英国殖民时期或受英国的直接统治，或是像克耶族那样获得了高度自治的地位。
（一）缅甸松散的民族历史关系：联邦制的民族政治背景
历史上，缅甸主体民族缅族与山区、边远地区的各少数民族在政治、经济、社会和文化上的联系并不紧密，少数民族地区与缅族统治的中央王朝多是松散的、不稳定的贡属关系。
掸邦在16～19世纪才逐渐纳人缅族的统治范围，英国殖民者进入后又落人英国的殖民统治。殖民时期，英国人通过当地土司对掸邦进行间接的统治，掸邦因而具有一定的自治权。那时的缅甸本部则作为英属印度的一个省。即使1922年英国在缅北建立了掸联邦，土司也拥有相当大的自治权。掸邦土司曾于1946年召开了一系列会议，确定了民族独立的态度。他们认为，在过去几个世纪里，掸族不断地迁移到缅甸本部，结果掸族的民族特征消失殆尽。掸族的首要任务是确保掸族的生存，掸邦与缅甸本部联合的时机尚未到来，掸邦应该继续由英国政府山区事务机构管理。掸族土司还希望扩大
①DavidI.Steinberg，TurmoilinBurma：ContestedLegitimaciesinMyanmar（Norwalk：EastBridge，2006），pp.227-231.
掸邦的自治权，请求英国政府将掸邦的外交权、官员的任免权、财政权移交给掸族联邦委员会。掸族土司在联邦问题上的态度是：先与缅甸本部和平共处，一俟与缅甸本部联合的时机到来再以平等的身份加入缅甸，并在财政和其他方面与原宗主国保持直接联系，同时声明在制订宪法时应写明掸邦在任何时候都有退出权。①果敢地区在英国殖民者到来之后才通过1897年《中英续议条约》，脱离清朝政府的羁縻，划归英属缅甸。
若开族在历史上曾建立过自己独立的封建王朝。在17世纪初还曾击败过勃固王朝，1785年才被缅甸王朝征服。②克耶族在前殖民时期与缅甸封建王朝也是一种松散的贡属关系。英国殖民时期，英国与缅甸贡榜王朝以国家条约的形式保留了克耶族相对独立的地位。缅甸独立前后，克耶族曾考虑独立建国，并认为可以找到历史的根据，如传统上与缅甸王朝关系松散，近代英国和贡榜王朝签署认可克耶独立地位的条约。缅甸独立前后克耶族领导人在这条道路上也确实进行过努力，如吴比都耶（UBeeTuRe）在1946年提出并得到部分克耶族认同的“独立克耶族联邦议会”的主张。该主张的最终目的就是克耶族独立建国。克耶族人与其他少数民族一道要求分享更多的国家权利，按照真正的联邦制方式改造缅甸，赋予克耶族及其他民族成员以脱离联邦的权利，还要求按1947年宪法赋予他们退出权和认可他们在前殖民时期的民族权利。③
克伦民族意识的出现和克伦人与缅族的对立可以追溯到第二次英缅战争时期。英国等西方国家的民族国家思想和基督教在克伦人中的传播促进了克伦人朦胧的民族意识，也催生了最初的克伦民族组织——克伦民族协会。克伦人的建邦要求最早可以追溯到1928年以前，由当时的克伦族领袖山希波（SanC.Po）提出的。山希波在其《缅甸与克伦人》一书中明确地表达了克伦人的愿望：希望英国人能建立一个克伦人的自治邦。④二战后，在非殖民化及民族独立的浪潮中，克伦人独立建国的愿望日益强烈，并希望得到英国的帮助以克服其独立过程中可能出现的困难。1946年7月，克伦人到伦敦寻求殖民宗主国的支持未果后，开始意识到独立建国只能依靠本民族的努力。民族 ①[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），仰光，大学出版社，1990年版，第239页。原文为缅文。
②史晋五：《缅甸少数民族地区的政治经济情况》，北京，世界知识出版社，1960年版，第191页。
③MartinSmith，Burma：InsurgencyandthePoliticsofEthnicity（Bangkok：WhiteLotusCompanyLtd.，1999），p.196.
④SanC.Po，BurmaandtheKarens（Bangkok：WhiteLotusCompanyLtd.，2001），p.77.
情绪高昂的克伦人领袖不但反对英国人承认缅甸具有独立权利的《昂山一艾德礼协定》，而且克伦人领袖还反对奠定缅甸联邦成立基石的《彬龙协议》。
克钦族在英国殖民者到来时，仍部分保留着原始社会的残余形态。英国人通过残酷镇压手段最终建立了对克钦地区的间接统治，并颁布《克钦山区部落条例》作为殖民克钦地区的基石。部分克钦人视英国人为他们的解放者，期望在第二次世界大战后仍能留在英联邦内，因此他们也赞成英国提出的设立山区联邦的政策’反对《昂山一艾德礼协定》。在争取民族独立方面，克钦族可以与缅甸本部共同争取独立，但其政治身份应与缅甸本部对等，与缅甸本部具有相同的权利，今后即使与缅甸本部联合，也应拥有分离的权利。在未来克钦族参加的政治行为体中，克钦邦也应拥有负责本邦防务、外交、铁路和税务的权利。①
（二）昂山对少数民族的联邦制承诺：联邦制的政治根源
缅甸独立前后，昂山等缅甸领导人面临的是如何把一个民族众多、民族关系矛盾突出的缅甸多样化的地区构建为民族和谐、地方与中央联系紧密的现代民族国家的艰巨任务，特别是如何联合具有离心倾向的少数民族共同摆脱英国殖民统治和争取民族独立等重要历史任务。为了保证少数民族的权利，他倾向于在民族平等的基础上建立联邦国家。不过从昂山对少数民族做出的承诺以及少数民族的反应来看，双方讨论的联邦结构实际上超出了联邦的内容，而具有邦联的一些特征。如在民族问题上他坚持民族平等和民族自决的原则，他认为……世界上的每一个民族都应发展与其全体福利相一致的民族主义，而不论其民族、宗教、阶级和性别”。②他批评掸邦的封建制度已经过时了，但他认为这个问题要由掸邦人民自己来决定。他说：“山区人民可以用任何他们认为好的方式管理他们自己的地区，缅族人不会干预他们的内部行政事务。”③1946年昂山被授权组建新的行政委员会，在宣布的16条执政措施中声明，“各少数民族将掌握自己的命运；民族之间要团结，相互尊重风俗习惯，权利平等；各民族内政不容干涉，并有民族自决权”④，可以看出
①[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第253页。
②李晨阳：《独立前缅甸民族主义精英对国家发展道路的探索》，《南洋问题研究》，2006年第4期，第82页。
③贺圣达：《缅甸史》，北京，人民出版社，1992年版，第449页。
④祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，北京，世界图书出版社，2010年版，第105页。
他原则同意山区在内政管理上拥有完全自治权，山区少数民族公民享有民主国家公民享有的基本的民主权利。①昂山还坚持给予与同缅甸本部签订《彬龙协议》的少数民族以自决权。他还说自决权”意指一个民族能够按自己的意愿安排自己的生活，它有权在自治的基础上安排自己的生活，它有权完全退出联邦。②在彬龙会议上，山区少数民族所希望的退出联邦的权利得到了昂山的承诺，尽管此问题需要在以后的制宪会议由少数民族决定。各方达成的《彬龙协议》第五条规定，在原则上同意山区在内政管理上拥有的完全自治权。在应对部分批评者指责《彬龙协议》和缅甸宪法草案中对少数民族让步过多时，昂山指出：“现在有人说少数民族地区一定要全部加入联邦，其实不是这样，少数民族代表有权决定本民族是否加入联邦。少数民族参加了制宪议会，但他们仍然有退出权。昂山在制宪会议上甚至声明，……少数民族代表有权决定本民族是否加入联邦。”③
如按“各邦之有无退出权为区别邦联与联邦的唯一标准”为出发点，以及昂山对少数民族承诺的完全的自治权和自决权，昂山所希望建立的联邦更多地具有邦联的特点。但缅甸民族问题的发展形势，特别是少数民族对退出权的强调，迫使昂山等缅族领导人重新审视中央政府和少数民族邦的关系，逐渐开始了加大联邦政府权力、削减少数民族邦权力的趋势。昂山被谋杀后，1947年宪法的起草者吴羌通（UChanHtun）虽然也逐渐认识到退出权对一个统一的民族国家的危险，并与现代联邦国家的原则相违背，但在宪法草案中仍不得不规定退出权以满足少数民族的要求。
昂山同意少数民族拥有退出权，可能受到苏联在民族国家结构思想的影响，因为昂山所处的年代，许多殖民地、半殖民地的民族国家领导人或多或少地钦佩苏联的成就和威望。列宁在民族问题上就坚持给予各民族自决权，赋予各民族退出权。在他看来，“所谓民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是组织独立的民族国家，也就是民主制享有分离和成立独立的民族国家的权利。”④苏联在1918年、1924年、1936年颁布的宪法中都赋予了各加盟
①祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第243 ～244页。
②LianH.Sakhong，“Federalism，ConstitutionMakingandStateBuildinginBurma，”inDavidC.WilliamsandLianH.Sakhongeds.，DesigningFederalisminBurma，PeacefulCo-existence：TowardsFederalUnionofBurma（SeriesNo.10）（ChiangMai：UNLDPress，2005），p.16. ③祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第136页。
④[苏]列宁：《列宁全集》（第25卷）（中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译），北京，人民出版社，1990年版，第148、第223?285页。
共和国退出苏联的权利，这些都可能对昂山承诺赋予少数民族以自决权和退出权有极大影响。昂山给予少数民族退出权的承诺，被许多缅甸精英视为打开了少数民族分裂统一的民族国家的潘多拉魔盒，加重了缅甸少数民族的分裂倾向。不过正如列宁曾指出的：“指责拥护自决自由即分离自由的人是在鼓励分立主义，正像指责拥护离婚自由的人是在鼓励破坏家庭关系一样愚蠢，一样虚伪。”①昂山承诺给予少数民族退出联邦的权利，既可能是对民族自决权的推崇，也可能是对缅族构建族际和平和重塑少数民族对联邦国家的认同充满信心，不过也可能更多的是对少数民族在历史上与缅甸本部松散关系的承认。
鉴于少数民族在退出权上的态度，昂山去世前就已开始对少数民族要求更大的自治权表示了担心，并开始采取措施来限制少数民族的权利。特别是克伦人的分离主义让昂山等缅族领导人逐渐觉察到了缅甸分裂的可能性，促使他们在民族国家构建上趋向于加强联邦政府权力，削弱少数民族地区的权力。昂山态度的转变可以从当初彬龙会议上给少数民族传达的建立松散的缅甸联邦国家的信息，以及制宪会议上昂山等缅族领导人要求加强中央政府权力的想法上得到体现。在1947年制宪会议上，昂山就弃用“Federal”一词，改用“Union”一词。这一变化曾引起帕崩土司苏维利觉的质疑，他认为缅甸联邦的英文名应该为“FederalUnionofBurma”而非“UnionofBurma”。昂山避实就虚，回答说我觉得宪法文本应该以缅文为准。名字不重要，重要的是，他们的缅文意思是一样的。”②该问题的实质可能是模糊“联邦”概念以确立中央集权的联邦国家，加强联邦政府的权力。昂山出于对少数民族退出缅甸统一国家的担心，开始考虑放弃邦联的想法，并模糊地意识到即使是未来的联邦结构也需要加强联邦政府的权力。
三、中央政府与少数民族对联邦问题的
概念分歧：联邦与邦联
（一）联邦与邦联在概念上的异同
无论是英文中的“confederation”与“federation”，还是汉语译名“邦联”与“联邦”，在字面上都具有较大的相似性，但“邦联”和“联邦”所体现的含义则大
①[苏]列宁：《列宁全集》（第25卷）（中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译），第251页。
②[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第435页。
为不同。尽管国内外学术界对于“邦联”和“联邦”的内涵与外延尚有争论，但一般认为“邦联是指两个或两个以上的主权国家为了某种特定的目的（如军事的、贸易的等）而建立起来的一种国家联合体；邦联制就是这种联合体的组织形式。”①邦联的重要特征是：邦联的成员单位可以保留自己的主权；由于邦联的成员单位的主权，进而可以推导出邦联成员国可以退出联邦的权利，即如有学者所指出的，“各邦之有无脱离权，为分别邦联与联邦的唯一标准”。②
邦联的性质决定了此种国家结构形式只是一个过渡阶段，并将在内外压力下濒于解体。近代史上，一些采取邦联制的国家如瑞士邦联、尼德兰联省共和国、美国邦联、德意志联盟、塞内冈比亚等都以解体、失败或转为其他国家结构形式而告终。正如亚历山大·汉密尔顿（AlexanderHamilton）等美国联邦党人在200多年前曾坚称的：“……必须充分指出邦联政府的主要缺点’以便证明我们所经历的祸患并非来自局部的或细小的缺点，而是来自这个建筑物结构上的基本错误，除了改变建筑物的首要原则和更换栋梁以外，是无法修理的。”③实际上，缅甸各民族邦有权退出联邦使许多联邦领导人苦恼，他们怀疑这一天是否将成为联邦瓦解的开端，因为这种退出权除了在苏维埃联邦外，为其他任何现代联邦宪法里所找不到的。④
联邦，作为一种基本的国家结构形式，其明显特征有三点：一是联邦和成员国都有自己的宪法和中央权力体系；二是联邦公民同时也是成员国公民；三是联邦权力遍及全国，但联邦和成员国之间的权限划分由宪法规定，联邦无权任意改变。⑤美国学者将联邦定义为，将政府活动分成地区和中央两大部分，彼此各有某些专司，并负责其最后决定之政治组织体，即在联邦制度下，不仅全国性政府与区域性政府间应存在权力分配关系，而且必须存在着主权权力的分享关系，否则就是单一制。⑥
①王英津：《邦联制模式与两岸统一之探析》，《台湾研究集刊》，2003年第3期，第53页。
②王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，商务印书馆，1999年版，第356页。
③[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，1995年版，第73页。
④[美]约瑟夫·希尔弗斯坦：《掸邦的政治——退出缅甸联邦的问题》（黄文端译），《南洋资料译丛》，1959年第1期，第53页。
⑤何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年版，第148页。
⑥[美]FredI.Greenstein，NelsonW.Polsby主编：《政府制度与程序》（台湾幼獅文化事业公司译），台北，台湾幼狮文化事业公司，1983年版，第138页；童之伟：《单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨》，《法律科学》，1995年第1期，第33页。
尽管邦联与联邦在理论上似乎较易区分，但是’在现实的政治实践中，要厘清邦联制和联邦制并非易事。例如，历史上美国、瑞士、德国等邦联制国家大都发展成了联邦制国家形态，而现在的加拿大联邦则由于联邦宪法的规范，各省际的联邦结合形态得以采行类似邦联的组织结构。①而事实上，不同联邦国家的名称甚至都是不一样的，如加拿大和瑞士把自己称为“Confedera?tion”，澳大利亚则称为“Commonwealth”。② （二）少数民族联邦理念的实质：高度自治的邦联模式
按照上述邦联和联邦不同的特征，缅甸独立前后昂山希望建立的国家结构形式，或者说昂山与少数民族在彬龙会议上以及双方在这段时间所讨论的未来建立的国家结构，邦联国家的意味明显。这可以从昂山在民族国家构建上的思想和实践、缅甸各少数民族历史上形成的与缅甸本部较为松散的民族政治现实等方面得到证明。
在彬龙会议上，与昂山和山区少数民族双方都保持密切关系的吴佩钦（UPeKhin）主张，山区少数民族享受与缅甸本部相同的民主权利，各邦有退出权。波钦貌格雷（BoKhinMaungGale）和掸族代表吴空苏（UHkunSaw）则建议，山区少数民族在未加入联邦之前先取得退出权。③根据吴翁佩（UWinPe）的《彬龙会议档案》记录，少数民族应在任何时候都有退出联邦的权利等。④在制宪会议上，昂山也表示尽管少数民族参加了制宪会议，但他们仍然有退出权。宪法制定原则发表的当晚，迈崩土司和另一位议员在反法西斯人民自由同盟总部会见吴努时表示，只有将山区少数民族有随时退出联邦的权力写入宪法基本原则，他们才会表示支持宪法。⑤
掸族土司的态度是，先与缅甸本部和平共处，等到与缅甸本部联合的时机到来时，再以平等的身份加入缅甸，并且在财政和其他方面与原宗主国保持直接联系，并同时声明在制订宪法时应写明掸邦任何时候都有退出权，⑥等到独立后应举行制宪会议，争取各民族权利平等，少数民族拥有退出权，如果
①李晶：《论邦联制与中国的统一》，《台湾研究》，2001年第3期，第46～48页。
②王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年版，第1页。
③SaiAungTun，HistoryoftheShanState：FromItsOriginsto1962（ChiangMai：SilkwormBooks，2009），p.295.
④祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第126页。
⑤同上注。
⑥[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第239页。
能做到这两点，掸邦独立总会赞成与缅甸合并。①
由于山区少数民族的强烈要求，吴羌通不得不在宪法草案中规定了退出权，虽然他认为这是与现代联邦国家原则相违背的。为了限制少数民族的退出权，1947年宪法又规定“10年后方能行使退出权”，并须得到邦议会三分之二的票数通过，以及举行公民投票等。缅甸成为当时世界上仅有的成员邦拥有退出权的两个联邦制国家（另一个是苏联）。
退出权的实质是新成立的联邦是一个多元民族国家，并以联邦为基本原则，所有的成员邦决定自己成为国家的一员，相应地由他们自愿决定加入联邦。一旦他们决定加入联邦，其联邦成员享有平等的政治和社会权利。成员邦也将享有在政治、经济、社会和文化事务中的自决权，即所有的成员邦具有立法、行政和司法权，所有的成员邦也有权向国会派相同名额代表的权利。此外，各邦少数民族的权利应该在宪法和法律上给予保护。公民的民主和基本的权利将得到保证。联邦国家在宗教事务上应保持中立。为了阻止民族沙文主义和狭隘的民族主义，在邦和国家的组成上必须依据以宪法和法律确定明确的界限并遵循上述原则。如果邦和中央政府的组成没有遵守上述原则或背叛这些原则的精神，所有的成员有权退出联邦。②
吴努对少数民族采取的加强中央权力，削弱民族地方权力的做法，引起了各少数民族对中央政府的不满。掸人和克耶人要求按照“真正的联邦制方式”改造缅甸，要求缅族也建立与其他民族邦相同权利的缅族邦，并赋予联邦其他成员以脱离联邦的权利。③尽管1959年掸邦和克耶邦在政府的压力下交出了包括封建特权在内的部分民族权利，但他们仍然要求按1947年宪法赋予他们退出权并认可他们在前殖民时期的民族权利。④联邦研讨会开了两轮，按计划召开的第S轮因奈温发动政变而终止，参加联邦研讨会的成员遭到逮捕，包括吴努在内的政府内阁成员也被逮捕。政变后组建的革命委员会宣称，政变的主要原因是不赞成吴努与掸邦领导人的谈判内容，掸邦领导人要求缅甸实行联邦体制，而非单一制国家形态，并拥有退出权。⑤奈温政府还
①[缅].吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第252页。
②LianH.Sakhong，“Federalism，ConstitutionMakingandStateBuildinginBurma，”p.17.
③宁骚：《民族关系与民族政策的国际比较》，第226页。
④AshleySouth，EthnicPoliticsinBurma：StatesofConflict，p.33.
⑤MichaelW.Chamey，AHistoryofModernBurma（Cambridge：CambridgeUniversityPress，2009），p.108.
采取武力镇压少数民族武装的方式，以图把政府权威延伸到边远的少数民族反叛地区，最终实现国家的真正统一，但效果适得其反。到20世纪80年代中后期，主要的少数民族都建立了自己的民族武装组织，少数民族反叛武装人数越来越多。如果说在奈温上台以前，少数民族主要是在联邦范围内要求接近于邦联性质的包括拥有退出权在内的高度自治权，那么在奈温上台以后，特别是1988年新军人政权执政后，少数民族则要求包括武装合法在内的民族自治权。拥有武装力量的少数民族对武装合法的要求，使得缅甸的民族问题越发复杂，使得缅甸的民族和解的难度加大。①
1988年新军人执政后，为了应对国内以民盟为首的民主政党的挑战以及缓解国际社会的压力，对少数民族反政府武装推行了政治和解。双方达成和解的条件是，中央政府在一定程度上承认了少数民族武装组织的合法性，承认了民地武对其辖区的管理，这在某种程度上满足了民地武一直要求的民族自治权。如他们可以保留武装力量和辖区自管，并获得政府粮食援助，还被默许进行包括毒品交易和开采自然资源的权利，除了不得与非和解组织和其他民主政党特别是民盟接触，不得退出缅甸联邦外。少数民族武装必须承认缅甸是一个统一的多民族国家，必须反对分裂，②不得退出联邦。新军人政权的主要目的是结束长期的武装冲突，实现初步和平与稳定。大多数和解组织的兴趣在于保持其既有地位，能继续进行不受中央政府干涉的自治，能保持武装力量，并能获得经济利益。但各特区总体上仍是“拥兵自立，占地自管”，而且各特区的武装力量都超出了政府规定的编制。在某些特区，如佤联军、克钦独立军等辖区，没有特区政府的允许，缅甸政府官员和武装部队不得进入特区，即使获准进入特区，也不能携带武器。为了能保留自己的武装，少数民族武装组织与政府展开了针锋相对的斗争，并不惜以武力对抗在2009年推出的边防军改编计划。 退出权是一种含糊的、不可能实现的权利，只是一种潜在的、不能使用的武器，它至多是少数民族与联邦政府谈判的武器，在宪法上它是可以实行的，但在政治上是不可能付诸实践的。③少数民族要求本民族武装力量的合法化则是对“一个国家，一支军队”政治常识的挑战。作为一个要求垄断国家暴力机器——军队的主权国家来说，境内是不能容忍其他组织拥有任何武装力
①刘务：《缅甸完成民族国家构建所面临的挑战和机遇》，《南亚研究》，2014年第1期，第4页。
②石安达：《缅甸新时期的民族和解政策》，《世界民族》，1999年第3期，第15页。
③[美]约瑟夫·希尔弗斯坦：《掸邦的政治——退出缅甸联邦的问题》，第62页。
量的。
（三）中央政府的联邦观念：联邦即分裂
昂山被谋杀后，吴努担负起继续构建统一民族国家的重任，加大了削弱民族邦权利、加强中央政府权力的措施。缅甸在宪法的制定上，虽然以宪法的形式标榜了缅甸作为一个联邦制国家，但其对联邦共治权力的强调则弱化了少数民族邦自治的权力。实际上，1947年宪法的主要起草者吴羌通就曾说过，“我们的国家，尽管理论上是联邦国家，但实际上是单一制国家。”①
吴努对少数民族采取的加强中央政府权力、削弱地方权力的做法，引起了各少数民族对中央政府的不满。掸族不满中央政府对掸邦地区的收权，认为这危及掸族利益，特别是上层土司的利益。掸族在独立之初对联邦国家是认同和忠诚的，因其民族权利得到昂山为首的缅族领导人的保证，以及《彬龙协议》和1947年宪法的保证。然而联邦政府在掸族地区的收权和推行统一的民族文化政策，如借口驱逐国民党残余军事力量长期驻扎掸邦等措施和掸邦地区的缅族化，则削弱了掸族的自治权利，因此掸族与其他民族一道要求更多的国家权利。
以吴努政府关于少数民族拥有更大的自治权和拥有退出权等内容的谈判危及国家统一和民族团结为借口，发动政变上台的奈温政府，②还认为吴努政府在议会民主时期的软弱恶化了国家统一和民族团结的形势，助长了少数民族的分离倾向，因此必须加强中央政府权力，削弱地方民族政府和民族地区的离心倾向来推动民族国家的构建。③奈温将军在1962年军事政变的当天就表示：“联邦制是不可能的，它将摧毁国家联盟。”④自奈温上台后，军人集团始终担心，民族邦获得越多的自治权利，会削弱民族邦同中央政府的联系，民族邦寻求分离的风险越大，因此，军方一直强烈反对任何形式的联邦主义。联邦制成为一个敏感词汇，中央政府官员总是不假思索地对其进行反对。据一位曾参与缅甸和解进程的欧洲调解人士回忆：在2004年召开的全国大会上，一名缅甸将军用了两张图向少数民族代表解释这一原则，其中一张图显示了一个大房子，里面有几层楼和“可容纳每个人的多个房间”（这是军政府所希望的设想）；另一张则显示一个大房子被包围在几个小房子中（这
①SaiAungTun，HistoryoftheShanState：FromItsOriginsto1962，p.442.
②MichaelW.Chamey，AHistoryofModernBurma，p.108.
③刘务：《缅甸奈温时期民族国家构建》，《遵义师范学院学报》，2013年第1期，第12页。
④MartinSmith，Burma：InsurgencyandthePoliticsofEthnicity，p.196.
是军政府所不能接受的设想）。①缅甸军方还认为，尽管在与少数民族的冲突中将会出现较大牺牲，尽管他们不可能凭借军事手段彻底清除所有的少数民族武装，但是胜利的天平会日益向他们倾斜。军方还坚信，联邦制也并不能解决少数民族问题，相反联邦制还会威胁到国家的统一和民族的团结。②军人政府认为，几十年的民族冲突证明联邦制是各邦退出统一国家的第一步。③缅族领导人及军人出于维护国家统一和对少数民族分离国家的担心而反对联邦制；少数民族认为只有实行真正的联邦制才能保护民族利益与权利，这一矛盾成为缅甸民族国家构建的重大障碍。在制定2008年宪法原则的全国大会上，军政府再次拒绝了联邦制的概念，称“在大房子下内建小房子是不可能的”。④2008年宪法给予了少数民族部分自治权，也就是分散化的议会和行政机构，但仍然是单一制政府。⑤
结语
缅甸中央政府与少数民族对联邦理解的巨大分歧，以及双方数十年的矛盾和斗争，决定了少数民族要实现所期望的联邦制这种国家结构形式是异常艰难的。饱受民族分离和国家分裂之苦的缅甸中央政府力求的国家结构形式是无限接近于单一制的集权化国家。相反，少数民族为了实现最大程度的民族自治，力争建立尽可能地向民族邦分权的联邦模式，甚至试图获取武装力量的合法化。双方围绕联邦问题博弈的结果决定了缅甸未来的国家结构形式很可能是混合了单一制和联邦特征的国家结构，并且此种国家结构还会因双方的博弈，出现缅甸国家的结构在集权的单一制与分权的联邦制这个连续统的不同端点间移动。
理论上，联邦制似乎能解决缅甸的民族问题，因为在运行良好的联邦制国家，国家既能实现政治上的一体化，民族地区又能实现高度的自治。理想
①国际危机组织：《缅甸：和平新倡议》，《亚洲报告》，第214号，2011年11月30日，第13页。
②ZawOoandWinMin，AssessingBurma’sCeasefireAccords（Singapore：InstituteofSoutheastAsianStudies，2007），p.57.
③SteinbergI.David，TurmoilinBurma：ContestedLegitimaciesinMyanmar，p.24.
④国际危机组织：《缅甸：重大改革进行中》，《亚洲简报》，第127号，2011年9月22日，第13页。 ⑤国际危机组织：《缅甸：重大改革进行中》，第13页。
的联邦制，它既可以抵御外来力量，又可以自我维持下去而不致内部分化，它能够防止一切麻烦。①但是考虑缅甸民族问题的实际情况，关键的并不是在理论上是否可行，而是要在其民族政治发展的历史与现实面前探讨其联邦制是否可行。缅甸中央政府在联邦问题上的僵化，少数民族各个时期对民族自决权的过高要求，双方长期积累起来的相互猜疑，这些都决定了缅甸要建立高度集权的单一制国家是不可能的，少数民族要求建立的包括武装合法化在内的高度自治的联邦制也是不可能的，至少在短期内不可能。
在实际民族政治实践过程中，要消除只有联邦制才是维护多民族国家中少数民族的民族自治权的片面看法，历史上诸多国家推行联邦制的初衷也不全是为了解决民族问题。缅甸最初学习和参考的美国联邦制，“其联邦制度的设计是为了解决国内地方和中央之间的关系，而不是为了解决民族间的关系。”②各国为了协调地区间的、民族间的差异，为了协调中央和地方在集权与分权上的矛盾，并不全然采取绝对的单一制或联邦制，“往往是兼具了单一制和联邦制的不同特点，出现了一个混合类型：或是单一制国家兼有联邦制的成分，或是联邦制国家又加强了中央政府统一协调管理的权力和能力。”③鉴于缅甸中央政府与少数民族在联邦问题上的矛盾，即一方认为要建立强大的现代国家必须加强中央集权和消除具有分离倾向的联邦结构，另一方认为要维护少数民族的民族权利必须实行联邦，以及过去六十多年里双方就联邦问题的非正常互动并已制度化的现实，要在短时间内实现中央政府期望的高度统一的单一制国家结构必将遭到少数民族，尤其是那些拥有较强武装力量的民地武的反对，而少数民族希望建立的高度民族自决权的近乎邦联性质的联邦也是不现实的。双方妥协的结果可能是，在保证中央对地方拥有较为通行的管辖权的情况下，少数民族拥有比2008年宪法规定的更多的民族权利。然而，作为妥协的结果，未来建立的民族国家既非国际上典型的联邦国家的结构形式，也非高度集权的单一制国家结构。
（编辑吴兆礼）
①[美]文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》（毛寿龙译），上海三联书店，1999年版，第105页。
②王建娥：《族际政治：20世纪的理论与实践》，北京，社会科学文献出版社，2011年版，第249页。
③王建娥：《族际政治：20世纪的理论与实践》，第246页。
【关键词】缅甸 国家结构 联邦制 单一制 邦联
缅甸现代化建设的正常发展需要解决的两大问题是民主问题和民族问题。新军人政权推进的民主路线图计划，特别是吴登盛（UTheinSein）总统上台后推进的一系列民主化措施，逐渐得到国内外的认可。吴登盛总统在推进民族和解上也取得了一些成就，如实现了新一轮的政治和解避免了因2009年边防军改编计划实施以来国家面临的新一轮民族冲突的危险。然而，与以前的政治和解一样，吴登盛总统推动的政治和解仍是临时性的，并未从
*本文为2013年国家社会科学基金一般项目“中缅关系发展前景及影响因素研究”（项目编号：13BGJ026）、2013年云南省哲学社会科学重大招标项目“孟中印缅经济走廊建设合作机制研究”（项目编号：ZDZB201303）的阶段成果。
**云南财经大学印度洋地区研究中心副教授
***云南财经大学印度洋地区研究中心教授
****云南大学国际关系研究院副教授
①对于缅甸政府与少数民族武装的停火及相应的安排，西方学者大都用“ceasefire”一词，国内学者既有用“停火”，也有用“政治和解”。本文除了引用其他原文文献外，还用“政治和解”或“和解”来对此过程进行表述，因“停火”一词不能涵盖双方达成的具有某些政治协议的内容。
根本上满足少数民族要求建立真正联邦国家的愿望，也未能解决困扰缅甸六十多年的少数民族地方武装（以下简称民地武）问题。
如何解决缅甸长期形成的民族问题？大部分少数民族认为要彻底解决该问题，实现民族和解，就必须在《彬龙协议》（PanglongAgreement）精神的基础上建立一个真正的、各民族平等的联邦国家。但从英国殖民者离开缅甸至今，少数民族所期望的真正联邦国家仍未建立起来。那么，是什么原因导致少数民族所为之努力的联邦制国家未能建立起来？缅甸中央政府与少数民族在联邦制问题上的立场究竟有多大的差异？联邦制是否为缅甸解决民族问题的唯一选择？这些都是缅甸实现民族和解与缅甸完成民族国家构建所面临的问题。
一、联邦制：缅甸少数民族长期奋斗的目标
自缅甸山区少数民族与昂山（AungSan）为首的缅族领导人在1947年彬龙会议上达成共同建立联邦国家的《彬龙协议》以来，一直希望通过建立联邦国家以保证他们的民族权利。昂山在世时，由于他与少数民族的良好关系，以及他与少数民族之间达成的正式或非正式的协议，少数民族对缅甸最终能建立联邦制的国家抱有信心。受昂山民族国家构建思想影响的缅族领导人吴努（UNu）在执政前期也基本秉持了联邦原则，通过了具有某些联邦精神的宪法，在形式上建立了名为“缅甸联邦”①的民族国家，但该联邦国家的某些原则和权利分享模式并不能让少数民族满意。不过，与昂山给予少数民族较多的包括有条件退出联邦的权利不同，吴努在民族国家构建上更强调对多民族国家的整合，希望以联邦的名义实现缅甸各个民族地区的政治统一，而不是赋予各民族邦更大的权力。所以，吴努政府把加强中央政府的权力放到了十分重要的位置，并力图克服少数民族的分离倾向。吴努对少数民族采取的加强中央政府权力、削弱地方权力的做法，逐渐引起了各少数民族对中央
①自缅甸独立以来，其国名多次变更：1947～1974年为缅甸联邦（UnionofBurma）；1974-1988年为细甸联邦社会主义共和国（SocialistRepublicoftheUnionofBurma）；1988?2008年为缅甸联邦（UnionofMyanmar）；2010年10月至今为缠甸联邦共和国（RepublicoftheUnionofMyanmar）。尽管缅甸国家的中文译名中都有联邦的字样，但其国名中联邦的英文“Union”迥异于“Federal”，“Commonwealth”和“Confederation”，并且缅甸军方一直反对建立联邦国家，大多数的少数民族也不承认缅甸是联邦国家。
政府的不满。掸族和克耶族要求按照“真正的联邦制方式”改造缅甸，要求缅族也建立与其他民族邦相同权利的缅族邦，并赋予国家内其他成员以脱离联邦的权利。①1961年6～7月，掸族领导人苏瑞泰（SaoShweThaik）和曾担任自由同盟外交部部长的苏昆雀（SaoHkunHkio）在东枝主持召开少数民族会议，即东枝大会。与会代表共226名，其中只有3名代表表示愿意保留联邦。②大会还决定把山区人民最高联合会（SupremeCouncilofUnitedHillsPeoples）的名称改为民族邦团结大会（StatesUnityOrganization），成员除克钦族、钦族和掸族外，还新增了克伦族、克伦尼族、孟族和若开族。民族邦团结大会曾一度领导了少数民族要求的宪法改革，并形成了所谓的联邦运动。
以维护国家统一和反对联邦国家分裂为借口而发动政变上台的奈温（NeWin）政府，采取激进的行动加强中央集权，削弱少数民族邦的权利，并大力镇压少数民族反叛武装。此种做法，激起了更多的少数民族反叛武装的出现，其中部分少数民族反叛武装的政治目标已超过了联邦建制要求，甚至打出独立建国的旗帜。
表11988年以前主张独立建国的少数民族武装③
①宁骚：《民族关系与民族政策的国际比较》，北京大学出版社，1955年版，第226页。
②陈真波：《独立以来的缅甸民族关系研究（1948～1998）》，云南大学2010年博士论文，第89页。 ③缅甸少数民族武装的政党组织形式多样，政党在武装组织内部权力各异，从缅共分离出来的民族地方武装的政党权力较大，而其他一些少数民族武装的政党大多是有其名而无其实，某些少数民族武装甚至没有政党。表1中所列的21个1988年以前主张独立建国的少数民族武装组织目前均无独立建国诉求。
注：“？”表示“停止活动时间不详”；“-”表示无军事组织或政党组织。
1988年上台的新军人政权为了缓和国内和国际社会对其非民主行为的压力，对缅甸少数民族反政府武装推行政治和解。结果是新军人政府答应了少数民族反政府武装提出的“停止内战、实现和平、搞地方建设、实行民族自治”的要求，①促使大部分少数民族反政府武装与政府实现了和解，其辖区成为进入国家法律范围内的“特别行政区”。与中央政府达成和解的民地武，得以以合法的形式展开要求高度民族自治、建立真正联邦国家的斗争。
让少数民族失望的是，虽然缅甸2008年宪法规定，缅甸国名为缅甸联邦共和国，在名称上具有联邦的字样，但在少数民族看来，国家结构形式仍是单
①韦红：《缅甸政府在民族问题上的策略调整》，《当代亚太》，2001年第9期，第47页。
一制的中央集权国家，并无多大的联邦分权特征。少数民族武装一方面要求建立真正的联邦国家，另一方面，强烈反对中央政府依据2008年宪法推行的边防军改编计划，并声称维护少数民族的民族自治权和避免国家再次陷入内战的出路是建立真正的联邦国家。
少数民族除了一再要求在各民族一律平等的基础上建立真正的联邦国家外，对于建立何种形式的联邦国家，各民族联合组织及少数民族还提出了诸多建议，甚至详细的联邦原则或方案。各民族组建统一战线联合争取联邦制早在1961年兴起的“联邦运动”中就有所体现。当时参与“东枝大会”①的少数民族领导人要求：组建缅族邦，中央政府不得干涉各邦内部事务；建立真正的联邦结构，各邦拥有自己的议会、行政及司法机构，成为完全自治的邦。②1970年出现的民族联合解放阵线（UNLF）争取建立联邦的活动，甚至有缅族领导人吴努的参与。1970年5月，议会民主党的吴努、克伦民族联盟的曼巴山（MahnBaZan）、新孟邦党的奈瑞金（NaiShweKyin）共同在曼谷签订协议，成立了民族联合解放阵线。协定承认了少数民族斗争的正义性，民族联合解放阵线最初的目标是完全改变中央政府的政策，恢复“联邦”制度，推翻大缅族主义的鼓吹者和军事独裁者奈温的统治，成立一个公正、民主、进步、发展与和平的联邦共和国联盟。
民族联合解放阵线和联邦共和国都建立在公平与公正原则的基础上，并将包括联邦的所有民族，不同民族之间的界限将重新进行划分，即使是缅族也不例外，还将成立一个拥有充分民族自治权的孟邦、若开邦和钦邦。③1990年6月民族联合民主同盟（UNLD）在仰光召开的大会上，提出了七条联邦主义原则，主要内容为：在国家内按民族划分为包括缅族邦在内的至少8个邦；各邦建立自己的立法机构；一部分权力赋予中央政府，其余权力应授予各民族邦。④1991年成立的缅甸民主同盟（DAB）提出四个政治目标，“恢复国内
①1962年6月8日至16日，山区人民最高联合会（SupremeCounciloftheUnitedHillsPeo?ples，SCOUHP）在东枝召集各少数民族讨论对缅甸宪法的修改，故称“东枝大会”。
②LianH.Sakhong，“The2008ConstitutionandEthnicIssues：ToWhatExtentdiditSatisfytheAs-pirationsofVariousEthnicGroups？”BCESAnalysisPaper，No.5，October2012，p.8.http：//www.burmalibrary.org/docsl4/BCES-AP5-2008_const-en-ocr.pdf
③BertilLintner，BurmainRevolt：OpiumandInsurgencysince1948（ChiangMai：SilkwormBooks，1999），p.288.
④LianH.Sakhong，“The2008ConstitutionandEthnicIssues：ToWhatExtentdiditSatisfytheAs-pirationsofVariousEthnicGroups？”pp.12-13.
和平以实现民族和解；建立尊重地区自治的真正联邦国家”。①缅甸民主同盟还提出了组建联邦的方案，要求未来的联邦国家由民族邦（NationalStates）和少数民族邦（NationalitiesStates）组成，前者有一个民族占到了三分之二以上，后者由两个或两个以上的民族组成，但没有一个民族占到三分之二。在这些邦内少数民族占到四分之一的又设民族自治区，同时还设立特别的民族区域，此区域内某一民族占到多数；国家内实行民治，军队由各民族按比例组成，占缅甸人口三分之二的缅族设一个民族邦，并在该结构中只享有八分之一的国家权力。缅甸民主同盟与逃到民地武地区的1990年大选议员达成的九点备忘录中，也有“为实现民主人权和自治，结束内战，恢复和平，建立联邦国家等内容”。②2001年缅甸各民族团结合作委员会（ENSCC）要求按《彬龙协议》的原则由8个民族邦组成联邦国家。2004年12个少数民族武装组织③向国民大会提交了一个涵盖他们主要要求的意见书，该意见书要求制定各民族邦宪法以赋予民族邦重要的行政和司法权，并建议所有的按宪法规定的剩余权利归邦所有而非中央政府所有。④2013年，为了应对缅甸军人集团提出的边防军改编计划（BGF），由11支少数民族武装组建的民族联合联邦委员会（UNFC），在清迈组织召开民族大会（ENC），与会各方认为：缅甸联邦应为由各民族邦构成的缅甸民族邦联盟（FederalUnionofnationalstates），各民族邦具有平等权和自决权；组建联邦联盟国防军保卫缅甸联邦联盟，使之免于外来威胁。⑤民族联合联邦委员会还坚持为了表示民族平等，也应组建缅族邦。2014年夏季在克钦邦拉扎举行的少数民族武装峰会上，少数民族武装组织声称为了达成全国全面停火协定（NCA），必须恪守联邦原则并建立真正的联邦国家，以确保少数民族充分享受民主、民族平等和自治权利。 一些少数民族也分别提出了自己的联邦方案，掸族、孟族、钦族甚至提出
①JosefSilverstein，“TheCivilWar，theMinoritiesandBurma’sNewPolitics，”inPeterCareyed.，Burma：TheChallengeofChangeinaDividedSociety（NewYork：St.Martin’sPress，1997），p.140.
②JosefSilverstein，“TheCivilWar，theMinoritiesandBurma’sNewPolitics，”inPeterCareyed.，Burma：TheChallengeofChangeinaDividedSociety，p.143.
③12个和解组织包括克钦独立组织、崩龙民族解放组织、新克洋邦党、新孟邦党、掸邦军、克钦保卫军、克钦新民主军、克洋保卫军、掸邦各民族人民解放组织、克耶各民族人民解放阵线、克耶民族进步党（荷亚分裂部）和孟族军事和平组织。
④AshleySouth，EthnicPoliticsinBurma：StatesofConflict（NewYork：Routledge，2009），p.128.
⑤“StatementoftheEthnicNationalitiesConference，”UNFC，August2，2013.http：//www.bur-malibrary.org/docsl5/2013-08-02-Statement-of-the-Ethnic-Nationalities-Conference-en.pdf
自己民族邦的邦宪法。掸族、孟族提出中央与民族邦分权的原则是“一部分权力给予联邦，其余权力给民族邦”，诸如外交事务、国防、货币金融、邮电交通属于联邦中央政府的垄断权力之外，其余权力应赋予各民族邦。钦邦提出的联邦建议更为激进，要求除外交、贸易、交通、统计和银行等事务属于联邦政府管辖外，还要求未经钦邦允许联邦军队不得进驻钦邦，钦邦的官方语言是钦族语和英语。①
少数民族坚持要建立真正的联邦国家并提出各种各样的联邦建议，较多强调过去松散的民族历史和联邦在理论上的可行性，而未充分认识到缅甸民族政治的现实，更未意识到他们所期望的关于未来联邦结构模式的讨论和要求可能遭到来自中央政府的更为强烈的反对。
二、缅甸少数民族追求联邦制的历史原因及政治根源
缅甸少数民族认为他们要求建立高度自治的联邦体制是有历史和现实的政治根据的：他们在历史上就不曾直接接受过缅甸本部王朝政府的实际统治，过去他们与缅族本部的王朝国家至多是松散的贡属关系；他们中的许多民族，特别是山区少数民族在英国殖民时期或受英国的直接统治，或是像克耶族那样获得了高度自治的地位。
（一）缅甸松散的民族历史关系：联邦制的民族政治背景
历史上，缅甸主体民族缅族与山区、边远地区的各少数民族在政治、经济、社会和文化上的联系并不紧密，少数民族地区与缅族统治的中央王朝多是松散的、不稳定的贡属关系。
掸邦在16～19世纪才逐渐纳人缅族的统治范围，英国殖民者进入后又落人英国的殖民统治。殖民时期，英国人通过当地土司对掸邦进行间接的统治，掸邦因而具有一定的自治权。那时的缅甸本部则作为英属印度的一个省。即使1922年英国在缅北建立了掸联邦，土司也拥有相当大的自治权。掸邦土司曾于1946年召开了一系列会议，确定了民族独立的态度。他们认为，在过去几个世纪里，掸族不断地迁移到缅甸本部，结果掸族的民族特征消失殆尽。掸族的首要任务是确保掸族的生存，掸邦与缅甸本部联合的时机尚未到来，掸邦应该继续由英国政府山区事务机构管理。掸族土司还希望扩大
①DavidI.Steinberg，TurmoilinBurma：ContestedLegitimaciesinMyanmar（Norwalk：EastBridge，2006），pp.227-231.
掸邦的自治权，请求英国政府将掸邦的外交权、官员的任免权、财政权移交给掸族联邦委员会。掸族土司在联邦问题上的态度是：先与缅甸本部和平共处，一俟与缅甸本部联合的时机到来再以平等的身份加入缅甸，并在财政和其他方面与原宗主国保持直接联系，同时声明在制订宪法时应写明掸邦在任何时候都有退出权。①果敢地区在英国殖民者到来之后才通过1897年《中英续议条约》，脱离清朝政府的羁縻，划归英属缅甸。
若开族在历史上曾建立过自己独立的封建王朝。在17世纪初还曾击败过勃固王朝，1785年才被缅甸王朝征服。②克耶族在前殖民时期与缅甸封建王朝也是一种松散的贡属关系。英国殖民时期，英国与缅甸贡榜王朝以国家条约的形式保留了克耶族相对独立的地位。缅甸独立前后，克耶族曾考虑独立建国，并认为可以找到历史的根据，如传统上与缅甸王朝关系松散，近代英国和贡榜王朝签署认可克耶独立地位的条约。缅甸独立前后克耶族领导人在这条道路上也确实进行过努力，如吴比都耶（UBeeTuRe）在1946年提出并得到部分克耶族认同的“独立克耶族联邦议会”的主张。该主张的最终目的就是克耶族独立建国。克耶族人与其他少数民族一道要求分享更多的国家权利，按照真正的联邦制方式改造缅甸，赋予克耶族及其他民族成员以脱离联邦的权利，还要求按1947年宪法赋予他们退出权和认可他们在前殖民时期的民族权利。③
克伦民族意识的出现和克伦人与缅族的对立可以追溯到第二次英缅战争时期。英国等西方国家的民族国家思想和基督教在克伦人中的传播促进了克伦人朦胧的民族意识，也催生了最初的克伦民族组织——克伦民族协会。克伦人的建邦要求最早可以追溯到1928年以前，由当时的克伦族领袖山希波（SanC.Po）提出的。山希波在其《缅甸与克伦人》一书中明确地表达了克伦人的愿望：希望英国人能建立一个克伦人的自治邦。④二战后，在非殖民化及民族独立的浪潮中，克伦人独立建国的愿望日益强烈，并希望得到英国的帮助以克服其独立过程中可能出现的困难。1946年7月，克伦人到伦敦寻求殖民宗主国的支持未果后，开始意识到独立建国只能依靠本民族的努力。民族 ①[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），仰光，大学出版社，1990年版，第239页。原文为缅文。
②史晋五：《缅甸少数民族地区的政治经济情况》，北京，世界知识出版社，1960年版，第191页。
③MartinSmith，Burma：InsurgencyandthePoliticsofEthnicity（Bangkok：WhiteLotusCompanyLtd.，1999），p.196.
④SanC.Po，BurmaandtheKarens（Bangkok：WhiteLotusCompanyLtd.，2001），p.77.
情绪高昂的克伦人领袖不但反对英国人承认缅甸具有独立权利的《昂山一艾德礼协定》，而且克伦人领袖还反对奠定缅甸联邦成立基石的《彬龙协议》。
克钦族在英国殖民者到来时，仍部分保留着原始社会的残余形态。英国人通过残酷镇压手段最终建立了对克钦地区的间接统治，并颁布《克钦山区部落条例》作为殖民克钦地区的基石。部分克钦人视英国人为他们的解放者，期望在第二次世界大战后仍能留在英联邦内，因此他们也赞成英国提出的设立山区联邦的政策’反对《昂山一艾德礼协定》。在争取民族独立方面，克钦族可以与缅甸本部共同争取独立，但其政治身份应与缅甸本部对等，与缅甸本部具有相同的权利，今后即使与缅甸本部联合，也应拥有分离的权利。在未来克钦族参加的政治行为体中，克钦邦也应拥有负责本邦防务、外交、铁路和税务的权利。①
（二）昂山对少数民族的联邦制承诺：联邦制的政治根源
缅甸独立前后，昂山等缅甸领导人面临的是如何把一个民族众多、民族关系矛盾突出的缅甸多样化的地区构建为民族和谐、地方与中央联系紧密的现代民族国家的艰巨任务，特别是如何联合具有离心倾向的少数民族共同摆脱英国殖民统治和争取民族独立等重要历史任务。为了保证少数民族的权利，他倾向于在民族平等的基础上建立联邦国家。不过从昂山对少数民族做出的承诺以及少数民族的反应来看，双方讨论的联邦结构实际上超出了联邦的内容，而具有邦联的一些特征。如在民族问题上他坚持民族平等和民族自决的原则，他认为……世界上的每一个民族都应发展与其全体福利相一致的民族主义，而不论其民族、宗教、阶级和性别”。②他批评掸邦的封建制度已经过时了，但他认为这个问题要由掸邦人民自己来决定。他说：“山区人民可以用任何他们认为好的方式管理他们自己的地区，缅族人不会干预他们的内部行政事务。”③1946年昂山被授权组建新的行政委员会，在宣布的16条执政措施中声明，“各少数民族将掌握自己的命运；民族之间要团结，相互尊重风俗习惯，权利平等；各民族内政不容干涉，并有民族自决权”④，可以看出
①[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第253页。
②李晨阳：《独立前缅甸民族主义精英对国家发展道路的探索》，《南洋问题研究》，2006年第4期，第82页。
③贺圣达：《缅甸史》，北京，人民出版社，1992年版，第449页。
④祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，北京，世界图书出版社，2010年版，第105页。
他原则同意山区在内政管理上拥有完全自治权，山区少数民族公民享有民主国家公民享有的基本的民主权利。①昂山还坚持给予与同缅甸本部签订《彬龙协议》的少数民族以自决权。他还说自决权”意指一个民族能够按自己的意愿安排自己的生活，它有权在自治的基础上安排自己的生活，它有权完全退出联邦。②在彬龙会议上，山区少数民族所希望的退出联邦的权利得到了昂山的承诺，尽管此问题需要在以后的制宪会议由少数民族决定。各方达成的《彬龙协议》第五条规定，在原则上同意山区在内政管理上拥有的完全自治权。在应对部分批评者指责《彬龙协议》和缅甸宪法草案中对少数民族让步过多时，昂山指出：“现在有人说少数民族地区一定要全部加入联邦，其实不是这样，少数民族代表有权决定本民族是否加入联邦。少数民族参加了制宪议会，但他们仍然有退出权。昂山在制宪会议上甚至声明，……少数民族代表有权决定本民族是否加入联邦。”③
如按“各邦之有无退出权为区别邦联与联邦的唯一标准”为出发点，以及昂山对少数民族承诺的完全的自治权和自决权，昂山所希望建立的联邦更多地具有邦联的特点。但缅甸民族问题的发展形势，特别是少数民族对退出权的强调，迫使昂山等缅族领导人重新审视中央政府和少数民族邦的关系，逐渐开始了加大联邦政府权力、削减少数民族邦权力的趋势。昂山被谋杀后，1947年宪法的起草者吴羌通（UChanHtun）虽然也逐渐认识到退出权对一个统一的民族国家的危险，并与现代联邦国家的原则相违背，但在宪法草案中仍不得不规定退出权以满足少数民族的要求。
昂山同意少数民族拥有退出权，可能受到苏联在民族国家结构思想的影响，因为昂山所处的年代，许多殖民地、半殖民地的民族国家领导人或多或少地钦佩苏联的成就和威望。列宁在民族问题上就坚持给予各民族自决权，赋予各民族退出权。在他看来，“所谓民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是组织独立的民族国家，也就是民主制享有分离和成立独立的民族国家的权利。”④苏联在1918年、1924年、1936年颁布的宪法中都赋予了各加盟
①祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第243 ～244页。
②LianH.Sakhong，“Federalism，ConstitutionMakingandStateBuildinginBurma，”inDavidC.WilliamsandLianH.Sakhongeds.，DesigningFederalisminBurma，PeacefulCo-existence：TowardsFederalUnionofBurma（SeriesNo.10）（ChiangMai：UNLDPress，2005），p.16. ③祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第136页。
④[苏]列宁：《列宁全集》（第25卷）（中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译），北京，人民出版社，1990年版，第148、第223?285页。
共和国退出苏联的权利，这些都可能对昂山承诺赋予少数民族以自决权和退出权有极大影响。昂山给予少数民族退出权的承诺，被许多缅甸精英视为打开了少数民族分裂统一的民族国家的潘多拉魔盒，加重了缅甸少数民族的分裂倾向。不过正如列宁曾指出的：“指责拥护自决自由即分离自由的人是在鼓励分立主义，正像指责拥护离婚自由的人是在鼓励破坏家庭关系一样愚蠢，一样虚伪。”①昂山承诺给予少数民族退出联邦的权利，既可能是对民族自决权的推崇，也可能是对缅族构建族际和平和重塑少数民族对联邦国家的认同充满信心，不过也可能更多的是对少数民族在历史上与缅甸本部松散关系的承认。
鉴于少数民族在退出权上的态度，昂山去世前就已开始对少数民族要求更大的自治权表示了担心，并开始采取措施来限制少数民族的权利。特别是克伦人的分离主义让昂山等缅族领导人逐渐觉察到了缅甸分裂的可能性，促使他们在民族国家构建上趋向于加强联邦政府权力，削弱少数民族地区的权力。昂山态度的转变可以从当初彬龙会议上给少数民族传达的建立松散的缅甸联邦国家的信息，以及制宪会议上昂山等缅族领导人要求加强中央政府权力的想法上得到体现。在1947年制宪会议上，昂山就弃用“Federal”一词，改用“Union”一词。这一变化曾引起帕崩土司苏维利觉的质疑，他认为缅甸联邦的英文名应该为“FederalUnionofBurma”而非“UnionofBurma”。昂山避实就虚，回答说我觉得宪法文本应该以缅文为准。名字不重要，重要的是，他们的缅文意思是一样的。”②该问题的实质可能是模糊“联邦”概念以确立中央集权的联邦国家，加强联邦政府的权力。昂山出于对少数民族退出缅甸统一国家的担心，开始考虑放弃邦联的想法，并模糊地意识到即使是未来的联邦结构也需要加强联邦政府的权力。
三、中央政府与少数民族对联邦问题的
概念分歧：联邦与邦联
（一）联邦与邦联在概念上的异同
无论是英文中的“confederation”与“federation”，还是汉语译名“邦联”与“联邦”，在字面上都具有较大的相似性，但“邦联”和“联邦”所体现的含义则大
①[苏]列宁：《列宁全集》（第25卷）（中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译），第251页。
②[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第435页。
为不同。尽管国内外学术界对于“邦联”和“联邦”的内涵与外延尚有争论，但一般认为“邦联是指两个或两个以上的主权国家为了某种特定的目的（如军事的、贸易的等）而建立起来的一种国家联合体；邦联制就是这种联合体的组织形式。”①邦联的重要特征是：邦联的成员单位可以保留自己的主权；由于邦联的成员单位的主权，进而可以推导出邦联成员国可以退出联邦的权利，即如有学者所指出的，“各邦之有无脱离权，为分别邦联与联邦的唯一标准”。②
邦联的性质决定了此种国家结构形式只是一个过渡阶段，并将在内外压力下濒于解体。近代史上，一些采取邦联制的国家如瑞士邦联、尼德兰联省共和国、美国邦联、德意志联盟、塞内冈比亚等都以解体、失败或转为其他国家结构形式而告终。正如亚历山大·汉密尔顿（AlexanderHamilton）等美国联邦党人在200多年前曾坚称的：“……必须充分指出邦联政府的主要缺点’以便证明我们所经历的祸患并非来自局部的或细小的缺点，而是来自这个建筑物结构上的基本错误，除了改变建筑物的首要原则和更换栋梁以外，是无法修理的。”③实际上，缅甸各民族邦有权退出联邦使许多联邦领导人苦恼，他们怀疑这一天是否将成为联邦瓦解的开端，因为这种退出权除了在苏维埃联邦外，为其他任何现代联邦宪法里所找不到的。④
联邦，作为一种基本的国家结构形式，其明显特征有三点：一是联邦和成员国都有自己的宪法和中央权力体系；二是联邦公民同时也是成员国公民；三是联邦权力遍及全国，但联邦和成员国之间的权限划分由宪法规定，联邦无权任意改变。⑤美国学者将联邦定义为，将政府活动分成地区和中央两大部分，彼此各有某些专司，并负责其最后决定之政治组织体，即在联邦制度下，不仅全国性政府与区域性政府间应存在权力分配关系，而且必须存在着主权权力的分享关系，否则就是单一制。⑥
①王英津：《邦联制模式与两岸统一之探析》，《台湾研究集刊》，2003年第3期，第53页。
②王世杰、钱端升：《比较宪法》，北京，商务印书馆，1999年版，第356页。
③[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，1995年版，第73页。
④[美]约瑟夫·希尔弗斯坦：《掸邦的政治——退出缅甸联邦的问题》（黄文端译），《南洋资料译丛》，1959年第1期，第53页。
⑤何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年版，第148页。
⑥[美]FredI.Greenstein，NelsonW.Polsby主编：《政府制度与程序》（台湾幼獅文化事业公司译），台北，台湾幼狮文化事业公司，1983年版，第138页；童之伟：《单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨》，《法律科学》，1995年第1期，第33页。
尽管邦联与联邦在理论上似乎较易区分，但是’在现实的政治实践中，要厘清邦联制和联邦制并非易事。例如，历史上美国、瑞士、德国等邦联制国家大都发展成了联邦制国家形态，而现在的加拿大联邦则由于联邦宪法的规范，各省际的联邦结合形态得以采行类似邦联的组织结构。①而事实上，不同联邦国家的名称甚至都是不一样的，如加拿大和瑞士把自己称为“Confedera?tion”，澳大利亚则称为“Commonwealth”。② （二）少数民族联邦理念的实质：高度自治的邦联模式
按照上述邦联和联邦不同的特征，缅甸独立前后昂山希望建立的国家结构形式，或者说昂山与少数民族在彬龙会议上以及双方在这段时间所讨论的未来建立的国家结构，邦联国家的意味明显。这可以从昂山在民族国家构建上的思想和实践、缅甸各少数民族历史上形成的与缅甸本部较为松散的民族政治现实等方面得到证明。
在彬龙会议上，与昂山和山区少数民族双方都保持密切关系的吴佩钦（UPeKhin）主张，山区少数民族享受与缅甸本部相同的民主权利，各邦有退出权。波钦貌格雷（BoKhinMaungGale）和掸族代表吴空苏（UHkunSaw）则建议，山区少数民族在未加入联邦之前先取得退出权。③根据吴翁佩（UWinPe）的《彬龙会议档案》记录，少数民族应在任何时候都有退出联邦的权利等。④在制宪会议上，昂山也表示尽管少数民族参加了制宪会议，但他们仍然有退出权。宪法制定原则发表的当晚，迈崩土司和另一位议员在反法西斯人民自由同盟总部会见吴努时表示，只有将山区少数民族有随时退出联邦的权力写入宪法基本原则，他们才会表示支持宪法。⑤
掸族土司的态度是，先与缅甸本部和平共处，等到与缅甸本部联合的时机到来时，再以平等的身份加入缅甸，并且在财政和其他方面与原宗主国保持直接联系，并同时声明在制订宪法时应写明掸邦任何时候都有退出权，⑥等到独立后应举行制宪会议，争取各民族权利平等，少数民族拥有退出权，如果
①李晶：《论邦联制与中国的统一》，《台湾研究》，2001年第3期，第46～48页。
②王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年版，第1页。
③SaiAungTun，HistoryoftheShanState：FromItsOriginsto1962（ChiangMai：SilkwormBooks，2009），p.295.
④祝湘辉：《山区少数民族与现代缅甸联邦的建立》，第126页。
⑤同上注。
⑥[缅]吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第239页。
能做到这两点，掸邦独立总会赞成与缅甸合并。①
由于山区少数民族的强烈要求，吴羌通不得不在宪法草案中规定了退出权，虽然他认为这是与现代联邦国家原则相违背的。为了限制少数民族的退出权，1947年宪法又规定“10年后方能行使退出权”，并须得到邦议会三分之二的票数通过，以及举行公民投票等。缅甸成为当时世界上仅有的成员邦拥有退出权的两个联邦制国家（另一个是苏联）。
退出权的实质是新成立的联邦是一个多元民族国家，并以联邦为基本原则，所有的成员邦决定自己成为国家的一员，相应地由他们自愿决定加入联邦。一旦他们决定加入联邦，其联邦成员享有平等的政治和社会权利。成员邦也将享有在政治、经济、社会和文化事务中的自决权，即所有的成员邦具有立法、行政和司法权，所有的成员邦也有权向国会派相同名额代表的权利。此外，各邦少数民族的权利应该在宪法和法律上给予保护。公民的民主和基本的权利将得到保证。联邦国家在宗教事务上应保持中立。为了阻止民族沙文主义和狭隘的民族主义，在邦和国家的组成上必须依据以宪法和法律确定明确的界限并遵循上述原则。如果邦和中央政府的组成没有遵守上述原则或背叛这些原则的精神，所有的成员有权退出联邦。②
吴努对少数民族采取的加强中央权力，削弱民族地方权力的做法，引起了各少数民族对中央政府的不满。掸人和克耶人要求按照“真正的联邦制方式”改造缅甸，要求缅族也建立与其他民族邦相同权利的缅族邦，并赋予联邦其他成员以脱离联邦的权利。③尽管1959年掸邦和克耶邦在政府的压力下交出了包括封建特权在内的部分民族权利，但他们仍然要求按1947年宪法赋予他们退出权并认可他们在前殖民时期的民族权利。④联邦研讨会开了两轮，按计划召开的第S轮因奈温发动政变而终止，参加联邦研讨会的成员遭到逮捕，包括吴努在内的政府内阁成员也被逮捕。政变后组建的革命委员会宣称，政变的主要原因是不赞成吴努与掸邦领导人的谈判内容，掸邦领导人要求缅甸实行联邦体制，而非单一制国家形态，并拥有退出权。⑤奈温政府还
①[缅].吴觉温等：《少数民族问题与1947年宪法》（第一册），第252页。
②LianH.Sakhong，“Federalism，ConstitutionMakingandStateBuildinginBurma，”p.17.
③宁骚：《民族关系与民族政策的国际比较》，第226页。
④AshleySouth，EthnicPoliticsinBurma：StatesofConflict，p.33.
⑤MichaelW.Chamey，AHistoryofModernBurma（Cambridge：CambridgeUniversityPress，2009），p.108.
采取武力镇压少数民族武装的方式，以图把政府权威延伸到边远的少数民族反叛地区，最终实现国家的真正统一，但效果适得其反。到20世纪80年代中后期，主要的少数民族都建立了自己的民族武装组织，少数民族反叛武装人数越来越多。如果说在奈温上台以前，少数民族主要是在联邦范围内要求接近于邦联性质的包括拥有退出权在内的高度自治权，那么在奈温上台以后，特别是1988年新军人政权执政后，少数民族则要求包括武装合法在内的民族自治权。拥有武装力量的少数民族对武装合法的要求，使得缅甸的民族问题越发复杂，使得缅甸的民族和解的难度加大。①
1988年新军人执政后，为了应对国内以民盟为首的民主政党的挑战以及缓解国际社会的压力，对少数民族反政府武装推行了政治和解。双方达成和解的条件是，中央政府在一定程度上承认了少数民族武装组织的合法性，承认了民地武对其辖区的管理，这在某种程度上满足了民地武一直要求的民族自治权。如他们可以保留武装力量和辖区自管，并获得政府粮食援助，还被默许进行包括毒品交易和开采自然资源的权利，除了不得与非和解组织和其他民主政党特别是民盟接触，不得退出缅甸联邦外。少数民族武装必须承认缅甸是一个统一的多民族国家，必须反对分裂，②不得退出联邦。新军人政权的主要目的是结束长期的武装冲突，实现初步和平与稳定。大多数和解组织的兴趣在于保持其既有地位，能继续进行不受中央政府干涉的自治，能保持武装力量，并能获得经济利益。但各特区总体上仍是“拥兵自立，占地自管”，而且各特区的武装力量都超出了政府规定的编制。在某些特区，如佤联军、克钦独立军等辖区，没有特区政府的允许，缅甸政府官员和武装部队不得进入特区，即使获准进入特区，也不能携带武器。为了能保留自己的武装，少数民族武装组织与政府展开了针锋相对的斗争，并不惜以武力对抗在2009年推出的边防军改编计划。 退出权是一种含糊的、不可能实现的权利，只是一种潜在的、不能使用的武器，它至多是少数民族与联邦政府谈判的武器，在宪法上它是可以实行的，但在政治上是不可能付诸实践的。③少数民族要求本民族武装力量的合法化则是对“一个国家，一支军队”政治常识的挑战。作为一个要求垄断国家暴力机器——军队的主权国家来说，境内是不能容忍其他组织拥有任何武装力
①刘务：《缅甸完成民族国家构建所面临的挑战和机遇》，《南亚研究》，2014年第1期，第4页。
②石安达：《缅甸新时期的民族和解政策》，《世界民族》，1999年第3期，第15页。
③[美]约瑟夫·希尔弗斯坦：《掸邦的政治——退出缅甸联邦的问题》，第62页。
量的。
（三）中央政府的联邦观念：联邦即分裂
昂山被谋杀后，吴努担负起继续构建统一民族国家的重任，加大了削弱民族邦权利、加强中央政府权力的措施。缅甸在宪法的制定上，虽然以宪法的形式标榜了缅甸作为一个联邦制国家，但其对联邦共治权力的强调则弱化了少数民族邦自治的权力。实际上，1947年宪法的主要起草者吴羌通就曾说过，“我们的国家，尽管理论上是联邦国家，但实际上是单一制国家。”①
吴努对少数民族采取的加强中央政府权力、削弱地方权力的做法，引起了各少数民族对中央政府的不满。掸族不满中央政府对掸邦地区的收权，认为这危及掸族利益，特别是上层土司的利益。掸族在独立之初对联邦国家是认同和忠诚的，因其民族权利得到昂山为首的缅族领导人的保证，以及《彬龙协议》和1947年宪法的保证。然而联邦政府在掸族地区的收权和推行统一的民族文化政策，如借口驱逐国民党残余军事力量长期驻扎掸邦等措施和掸邦地区的缅族化，则削弱了掸族的自治权利，因此掸族与其他民族一道要求更多的国家权利。
以吴努政府关于少数民族拥有更大的自治权和拥有退出权等内容的谈判危及国家统一和民族团结为借口，发动政变上台的奈温政府，②还认为吴努政府在议会民主时期的软弱恶化了国家统一和民族团结的形势，助长了少数民族的分离倾向，因此必须加强中央政府权力，削弱地方民族政府和民族地区的离心倾向来推动民族国家的构建。③奈温将军在1962年军事政变的当天就表示：“联邦制是不可能的，它将摧毁国家联盟。”④自奈温上台后，军人集团始终担心，民族邦获得越多的自治权利，会削弱民族邦同中央政府的联系，民族邦寻求分离的风险越大，因此，军方一直强烈反对任何形式的联邦主义。联邦制成为一个敏感词汇，中央政府官员总是不假思索地对其进行反对。据一位曾参与缅甸和解进程的欧洲调解人士回忆：在2004年召开的全国大会上，一名缅甸将军用了两张图向少数民族代表解释这一原则，其中一张图显示了一个大房子，里面有几层楼和“可容纳每个人的多个房间”（这是军政府所希望的设想）；另一张则显示一个大房子被包围在几个小房子中（这
①SaiAungTun，HistoryoftheShanState：FromItsOriginsto1962，p.442.
②MichaelW.Chamey，AHistoryofModernBurma，p.108.
③刘务：《缅甸奈温时期民族国家构建》，《遵义师范学院学报》，2013年第1期，第12页。
④MartinSmith，Burma：InsurgencyandthePoliticsofEthnicity，p.196.
是军政府所不能接受的设想）。①缅甸军方还认为，尽管在与少数民族的冲突中将会出现较大牺牲，尽管他们不可能凭借军事手段彻底清除所有的少数民族武装，但是胜利的天平会日益向他们倾斜。军方还坚信，联邦制也并不能解决少数民族问题，相反联邦制还会威胁到国家的统一和民族的团结。②军人政府认为，几十年的民族冲突证明联邦制是各邦退出统一国家的第一步。③缅族领导人及军人出于维护国家统一和对少数民族分离国家的担心而反对联邦制；少数民族认为只有实行真正的联邦制才能保护民族利益与权利，这一矛盾成为缅甸民族国家构建的重大障碍。在制定2008年宪法原则的全国大会上，军政府再次拒绝了联邦制的概念，称“在大房子下内建小房子是不可能的”。④2008年宪法给予了少数民族部分自治权，也就是分散化的议会和行政机构，但仍然是单一制政府。⑤
结语
缅甸中央政府与少数民族对联邦理解的巨大分歧，以及双方数十年的矛盾和斗争，决定了少数民族要实现所期望的联邦制这种国家结构形式是异常艰难的。饱受民族分离和国家分裂之苦的缅甸中央政府力求的国家结构形式是无限接近于单一制的集权化国家。相反，少数民族为了实现最大程度的民族自治，力争建立尽可能地向民族邦分权的联邦模式，甚至试图获取武装力量的合法化。双方围绕联邦问题博弈的结果决定了缅甸未来的国家结构形式很可能是混合了单一制和联邦特征的国家结构，并且此种国家结构还会因双方的博弈，出现缅甸国家的结构在集权的单一制与分权的联邦制这个连续统的不同端点间移动。
理论上，联邦制似乎能解决缅甸的民族问题，因为在运行良好的联邦制国家，国家既能实现政治上的一体化，民族地区又能实现高度的自治。理想
①国际危机组织：《缅甸：和平新倡议》，《亚洲报告》，第214号，2011年11月30日，第13页。
②ZawOoandWinMin，AssessingBurma’sCeasefireAccords（Singapore：InstituteofSoutheastAsianStudies，2007），p.57.
③SteinbergI.David，TurmoilinBurma：ContestedLegitimaciesinMyanmar，p.24.
④国际危机组织：《缅甸：重大改革进行中》，《亚洲简报》，第127号，2011年9月22日，第13页。 ⑤国际危机组织：《缅甸：重大改革进行中》，第13页。
的联邦制，它既可以抵御外来力量，又可以自我维持下去而不致内部分化，它能够防止一切麻烦。①但是考虑缅甸民族问题的实际情况，关键的并不是在理论上是否可行，而是要在其民族政治发展的历史与现实面前探讨其联邦制是否可行。缅甸中央政府在联邦问题上的僵化，少数民族各个时期对民族自决权的过高要求，双方长期积累起来的相互猜疑，这些都决定了缅甸要建立高度集权的单一制国家是不可能的，少数民族要求建立的包括武装合法化在内的高度自治的联邦制也是不可能的，至少在短期内不可能。
在实际民族政治实践过程中，要消除只有联邦制才是维护多民族国家中少数民族的民族自治权的片面看法，历史上诸多国家推行联邦制的初衷也不全是为了解决民族问题。缅甸最初学习和参考的美国联邦制，“其联邦制度的设计是为了解决国内地方和中央之间的关系，而不是为了解决民族间的关系。”②各国为了协调地区间的、民族间的差异，为了协调中央和地方在集权与分权上的矛盾，并不全然采取绝对的单一制或联邦制，“往往是兼具了单一制和联邦制的不同特点，出现了一个混合类型：或是单一制国家兼有联邦制的成分，或是联邦制国家又加强了中央政府统一协调管理的权力和能力。”③鉴于缅甸中央政府与少数民族在联邦问题上的矛盾，即一方认为要建立强大的现代国家必须加强中央集权和消除具有分离倾向的联邦结构，另一方认为要维护少数民族的民族权利必须实行联邦，以及过去六十多年里双方就联邦问题的非正常互动并已制度化的现实，要在短时间内实现中央政府期望的高度统一的单一制国家结构必将遭到少数民族，尤其是那些拥有较强武装力量的民地武的反对，而少数民族希望建立的高度民族自决权的近乎邦联性质的联邦也是不现实的。双方妥协的结果可能是，在保证中央对地方拥有较为通行的管辖权的情况下，少数民族拥有比2008年宪法规定的更多的民族权利。然而，作为妥协的结果，未来建立的民族国家既非国际上典型的联邦国家的结构形式，也非高度集权的单一制国家结构。
（编辑吴兆礼）
①[美]文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》（毛寿龙译），上海三联书店，1999年版，第105页。
②王建娥：《族际政治：20世纪的理论与实践》，北京，社会科学文献出版社，2011年版，第249页。
③王建娥：《族际政治：20世纪的理论与实践》，第246页。