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21世纪是一个创新的世纪，创新的动力源于教育，创新的教育需要制度的创新。为此，把制度因素作为一种重要的内生资源，运用制度经济学理论，研究分析我国建立于社会主义市场经济体制背景下的教育体制，对于推动我国教育事业的健康快速发展，具有重大的理论和实践意义。
一、制度与制度变迁理论
从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则（舒尔茨，1968）。诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，包括“正规约束”（例如规章和法律）和“非正规约束”（例如习惯、行为准则、伦理规范），以及这些约束的“实施特性”（诺斯，1994）。在诺斯看来，制度的主要功能就在于通过内部和外部两种强制力来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为，以减少交易后果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期，从而减少交易费用。在舒尔茨看来，每一种制度都具有特定的功能和经济价值。以美国学者科斯和诺斯为代表的制度经济学派通过对大量历史和现实的研究得出结论。认为制度不再仅仅是经济社会的既定前提，而是经济增长的重要因素。有效的制度安排，鼓励和促进着社会的资源开发、资本积累和技术创新。无效的制度安排，则直接阻碍着资源开发、资本积累和技术创新。因此，制度决定着一种经济的激励结构、决策结构、信息结构及其运行方式，从而决定着经济变化的走向，是增长、停滞还是衰退。
制度变迁是指在某种社会环境中支配人类行为和相互关系的规则的变化。从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。在特定的经济条件下，社会中的利益集团有一种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，而制度变迁的结果必然是在新的规则下利益关系的重新调整。就一般意义上说，导致制度变迁的直接原因是制度不均衡，即现有制度不能满足人们对制度的需求。造成这种不均衡的根源主要有两个方面的原因：一是生产力发展、潜在利益的出现等经济产出方面的原因；二是主体实力的变化引起利益重新分配要求方面的原因。即现有制度安排与现有阶级或阶层实力的要求不一致，产生制度不均衡，因而要求重新建立责权利关系，促使制度发生变迁。
二、教育制度创新的理论内涵
教育制度有正式制度与非正式制度之分，正式教育制度大多是以教育法律的形式正式确定下来的制度，而非正式教育制度存在于人们的教育习俗（习惯）、惯例和道德规范之中，存在于文化这一母体之中。经济学家康芒斯认为，“习俗和习惯假设是构成一切人类关系的基础的原则，每一种甚至都可称为‘法则’，不是在‘自然法则’的意义上，而是在人性法则的意义上。”任何一个行为者只要他投入实际的教育工作或教育活动，就必须首先具备“制度化的头脑”，即在教育经验积累中形成处理问题或实际操作的那种行之有效的行为惯例和方法。
凡勃伦明确指出，制度本身就是由“为大多数人普遍接受的固定的思维习惯”所组成的。教育习俗在历史和现实的教育活动中就具有重要的、不可替代的功能，是植根于人们内心，并规范日常教育活动的无处不在的“教育自然法”。当然，对教育习俗的尊重，并不意味着对教育习俗的顺从，教育制度创新总是伴随着对教育习俗的改造，没有对教育习俗的改造就无所谓创新，除了加强教育法制创新，即正式教育制度创新外，我们还需要加强非正式教育制度创新，以挖掘和清理出各种形式的文化现象和教育制度底蕴，提高人们的规范意识，利用人们社会心理和社会意识的习惯渠道，加快教育活动、教育实践的制度化进程。
实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。诺斯认为制度变迁的诱致因素是主体期望获取最大的潜在利润。也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。这些外部利润由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排下的成本和收益之比的看法有了改变引起的。外部利润的存在表明目前社会资源的配置还未达到帕累托有效状态，从而可以进行帕累托改进。但是，由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困难，以及厌恶风险、生产失败、政治压力等原因，使这些潜在利润无法在既有的制度安排下实现。因此，要实现帕累托改进，获取外部利润，就必须进行制度创新。但是，外部利润并不一定就必然导致制度变迁，因为制度变迁牵扯到成本问题。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。另外，单个的个人或组织往往承受不了巨大的制度成本，而制度变迁后的外部社会效应又是显著的，与此同时伴生的是国家（政府）所推行的强执行制度变迁。任何教育制度安排都体现了人们之间的竞争性关系，都是个人和各种利益集团根据自己的正当要求，在相互的博弈和竞争中产生出来的.在教育制度安排的创新、确立和界定中，充分的竞争是教育制度安排合理化的重要动力，是使教育制度安排的自由空间最大化的基本路径。
三、教育制度创新的特殊意义
教育制度与其它制度一样，是特定思想观念的具体化，既与人们的风俗习惯密切相连，又受国家法律制度的影响，但教育制度有其特殊性。
1.特殊的作用对象。经济制度虽既作用于“人”也作用于“物”，但在生产过程中，人自身与货币一样是资本，是“人力资本”，服从于“物”的生产需要。因而，经济制度主要作用对象是“物”。而教育是人自身生产的过程，意味着人精神的深刻变革。在教育过程中，精神只有以精神来点化，智慧只有以智慧来启迪，物质性资源只有通过“人”的因素才能发挥作用。因此，教育制度的主要作用对象是“人”。
2.特殊的作用方式。经济制度主要作用的对象是“物”，反映绩效的周期较短，作用的结果相对是可计量的，因而，其作用往往是“刚性的”、“标准化的”。但教育制度主要作用的对象是教育过程中的“人”，反映绩效的周期较长，作用结果主要表现在人精神状态的变化，很难被计量，因而，其作用往往是弹性的、个性化的。
3.特殊的作用结果。如果说经济制度在于引导人们提高资源利用率，追求投入最小，产出最大。那么，教育制度不仅仅要引导人们合理消费物质性资源，更重要的是引导教育过程中人与人更好地相互作用，将年轻一代带进更完整的精神世界中，使他们在一个更丰富的精神世界中成长。如果像理解经济制度一样理解教育制度，在教育过程中必然见“物”不见“人”。
教育制度的特殊性内在地规定了制度创新的基本指向和根本目的，即主要应从“人”的角度而不是从“物”的角度理解教育制度创新。教育是人性的事业，人是教育的永恒主题。对人而言，其生命力只有在创造中才能焕发，创造是生命存在的本质方式。因此，创新教育制度，最核心的就是要通过教育和制度的作用，呵护人类弥足珍贵的创新本能，并促其健康成长。
综上所述，教育制度创新的意义应体现在：一方面要从根本上改变教师职业外在的被动状况，将教师职业与教师自身生命的价值联系起来，使教师职业成为创造性的职业，充分激发老师的创新能力；另一方面要注重培养、激发未来一代的创新精神和创新能力，使学生充满信心、勇于开拓、持续发展，成为具有完满精神的创新型人才；此外，要提高教育资源的利用率，为发挥、培养师生的创新能力创造良好的环境。
四、教育制度创新的内在机理
1.教育制度创新的主体与层次。其一，教育制度创新的主体。教育制度创新过程，就是教育实践主体根据教育发展的问题，提出创新的教育制度，促使教育实践持续发展的过程。一般而言，教育制度创新主体可分为三类：政府、学校及社会个体（主要指教师学生）。政府通常代表社会，学校代表自身组织，教师学生代表个体。教育制度创新的过程，正是三者追求各自利益最大化又相互作用的过程。因而，任何一类主体在制度创新中都具有不可代替的作用。教育制度创新，需要发挥多元主体的积极作用。其二，教育制度创新的层次。教育制度创新，必须充分尊重教育制度的特殊性，并要求与教育中其它因素的作用有机地结合起来。教育制度是“一个国家各种教育机构和教育规范系统的总和”。它可分为三个层次：一是教育根本制度，主要指国家教育方针；二是教育基本制度，包括教育体制、学制和各种教育政策、法律与法规等；三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、评价制度等。
2.教育制度创新的主体行为分析。其一，政府。政府是社会制度的主要供给者，在教育制度创新过程中发挥着主导作用。其二，中央与地方政府在制度创新中的作用日益加强。一方面随着计划体制向市场体制的过渡发展，中央政府逐步由对地方政府的直接全面控制转向宏观调控；而地方政府也逐渐由中央政府的执行者转向对地方社会发展，包括教育发展，承担越来越直接越来越重要的责任，地方政府拥有的物质基础也越来越雄厚，享有的政策空间也越来越大。因此，教育制度创新将由“中央政府主导型”逐步转向“中间扩散型”，即地方政府将在制度创新中扮演越来越重要的角色，甚至发挥主导作用。另一方面，不管中央政府还是地方政府，其作用范围、作用方式都在变化。以往政府几乎全面直接控制了教育。今后，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。其主要作用在于维护教育公平，为教育发展创造良好的法制环境及其它必要的条件，促使市场对教育的合理作用及教育的自主发展。
五、几点启示
一是要重构教育与人力资源开发公共治理结构，解决政府宏观管理的原则、范围、权责、程序等问题；二是要构建现代公共教育财政制度，扩大政府对公共领域和公共事务的投入；三是要建立和完善教育与人力资源开发的法律法规保障体系，利用法律手段调整教育领域中新型的社会关系；四是要建立现代学校制度，增强学校自我约束、自我完善、自我发展的能力；五是要培育社会参与市场导向机制，发挥社会各个方面的积极性，提高资源配置的效益；六是要建设学习型社会的学习支持保障体系，如建立面向流动人口儿童的教育保障制度等。
（作者单位：贵州大学经济学院）
一、制度与制度变迁理论
从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则（舒尔茨，1968）。诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，包括“正规约束”（例如规章和法律）和“非正规约束”（例如习惯、行为准则、伦理规范），以及这些约束的“实施特性”（诺斯，1994）。在诺斯看来，制度的主要功能就在于通过内部和外部两种强制力来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为，以减少交易后果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期，从而减少交易费用。在舒尔茨看来，每一种制度都具有特定的功能和经济价值。以美国学者科斯和诺斯为代表的制度经济学派通过对大量历史和现实的研究得出结论。认为制度不再仅仅是经济社会的既定前提，而是经济增长的重要因素。有效的制度安排，鼓励和促进着社会的资源开发、资本积累和技术创新。无效的制度安排，则直接阻碍着资源开发、资本积累和技术创新。因此，制度决定着一种经济的激励结构、决策结构、信息结构及其运行方式，从而决定着经济变化的走向，是增长、停滞还是衰退。
制度变迁是指在某种社会环境中支配人类行为和相互关系的规则的变化。从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。在特定的经济条件下，社会中的利益集团有一种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，而制度变迁的结果必然是在新的规则下利益关系的重新调整。就一般意义上说，导致制度变迁的直接原因是制度不均衡，即现有制度不能满足人们对制度的需求。造成这种不均衡的根源主要有两个方面的原因：一是生产力发展、潜在利益的出现等经济产出方面的原因；二是主体实力的变化引起利益重新分配要求方面的原因。即现有制度安排与现有阶级或阶层实力的要求不一致，产生制度不均衡，因而要求重新建立责权利关系，促使制度发生变迁。
二、教育制度创新的理论内涵
教育制度有正式制度与非正式制度之分，正式教育制度大多是以教育法律的形式正式确定下来的制度，而非正式教育制度存在于人们的教育习俗（习惯）、惯例和道德规范之中，存在于文化这一母体之中。经济学家康芒斯认为，“习俗和习惯假设是构成一切人类关系的基础的原则，每一种甚至都可称为‘法则’，不是在‘自然法则’的意义上，而是在人性法则的意义上。”任何一个行为者只要他投入实际的教育工作或教育活动，就必须首先具备“制度化的头脑”，即在教育经验积累中形成处理问题或实际操作的那种行之有效的行为惯例和方法。
凡勃伦明确指出，制度本身就是由“为大多数人普遍接受的固定的思维习惯”所组成的。教育习俗在历史和现实的教育活动中就具有重要的、不可替代的功能，是植根于人们内心，并规范日常教育活动的无处不在的“教育自然法”。当然，对教育习俗的尊重，并不意味着对教育习俗的顺从，教育制度创新总是伴随着对教育习俗的改造，没有对教育习俗的改造就无所谓创新，除了加强教育法制创新，即正式教育制度创新外，我们还需要加强非正式教育制度创新，以挖掘和清理出各种形式的文化现象和教育制度底蕴，提高人们的规范意识，利用人们社会心理和社会意识的习惯渠道，加快教育活动、教育实践的制度化进程。
实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定。诺斯认为制度变迁的诱致因素是主体期望获取最大的潜在利润。也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。这些外部利润由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对既定制度安排下的成本和收益之比的看法有了改变引起的。外部利润的存在表明目前社会资源的配置还未达到帕累托有效状态，从而可以进行帕累托改进。但是，由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困难，以及厌恶风险、生产失败、政治压力等原因，使这些潜在利润无法在既有的制度安排下实现。因此，要实现帕累托改进，获取外部利润，就必须进行制度创新。但是，外部利润并不一定就必然导致制度变迁，因为制度变迁牵扯到成本问题。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。另外，单个的个人或组织往往承受不了巨大的制度成本，而制度变迁后的外部社会效应又是显著的，与此同时伴生的是国家（政府）所推行的强执行制度变迁。任何教育制度安排都体现了人们之间的竞争性关系，都是个人和各种利益集团根据自己的正当要求，在相互的博弈和竞争中产生出来的.在教育制度安排的创新、确立和界定中，充分的竞争是教育制度安排合理化的重要动力，是使教育制度安排的自由空间最大化的基本路径。
三、教育制度创新的特殊意义
教育制度与其它制度一样，是特定思想观念的具体化，既与人们的风俗习惯密切相连，又受国家法律制度的影响，但教育制度有其特殊性。
1.特殊的作用对象。经济制度虽既作用于“人”也作用于“物”，但在生产过程中，人自身与货币一样是资本，是“人力资本”，服从于“物”的生产需要。因而，经济制度主要作用对象是“物”。而教育是人自身生产的过程，意味着人精神的深刻变革。在教育过程中，精神只有以精神来点化，智慧只有以智慧来启迪，物质性资源只有通过“人”的因素才能发挥作用。因此，教育制度的主要作用对象是“人”。
2.特殊的作用方式。经济制度主要作用的对象是“物”，反映绩效的周期较短，作用的结果相对是可计量的，因而，其作用往往是“刚性的”、“标准化的”。但教育制度主要作用的对象是教育过程中的“人”，反映绩效的周期较长，作用结果主要表现在人精神状态的变化，很难被计量，因而，其作用往往是弹性的、个性化的。
3.特殊的作用结果。如果说经济制度在于引导人们提高资源利用率，追求投入最小，产出最大。那么，教育制度不仅仅要引导人们合理消费物质性资源，更重要的是引导教育过程中人与人更好地相互作用，将年轻一代带进更完整的精神世界中，使他们在一个更丰富的精神世界中成长。如果像理解经济制度一样理解教育制度，在教育过程中必然见“物”不见“人”。
教育制度的特殊性内在地规定了制度创新的基本指向和根本目的，即主要应从“人”的角度而不是从“物”的角度理解教育制度创新。教育是人性的事业，人是教育的永恒主题。对人而言，其生命力只有在创造中才能焕发，创造是生命存在的本质方式。因此，创新教育制度，最核心的就是要通过教育和制度的作用，呵护人类弥足珍贵的创新本能，并促其健康成长。
综上所述，教育制度创新的意义应体现在：一方面要从根本上改变教师职业外在的被动状况，将教师职业与教师自身生命的价值联系起来，使教师职业成为创造性的职业，充分激发老师的创新能力；另一方面要注重培养、激发未来一代的创新精神和创新能力，使学生充满信心、勇于开拓、持续发展，成为具有完满精神的创新型人才；此外，要提高教育资源的利用率，为发挥、培养师生的创新能力创造良好的环境。
四、教育制度创新的内在机理
1.教育制度创新的主体与层次。其一，教育制度创新的主体。教育制度创新过程，就是教育实践主体根据教育发展的问题，提出创新的教育制度，促使教育实践持续发展的过程。一般而言，教育制度创新主体可分为三类：政府、学校及社会个体（主要指教师学生）。政府通常代表社会，学校代表自身组织，教师学生代表个体。教育制度创新的过程，正是三者追求各自利益最大化又相互作用的过程。因而，任何一类主体在制度创新中都具有不可代替的作用。教育制度创新，需要发挥多元主体的积极作用。其二，教育制度创新的层次。教育制度创新，必须充分尊重教育制度的特殊性，并要求与教育中其它因素的作用有机地结合起来。教育制度是“一个国家各种教育机构和教育规范系统的总和”。它可分为三个层次：一是教育根本制度，主要指国家教育方针；二是教育基本制度，包括教育体制、学制和各种教育政策、法律与法规等；三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、评价制度等。
2.教育制度创新的主体行为分析。其一，政府。政府是社会制度的主要供给者，在教育制度创新过程中发挥着主导作用。其二，中央与地方政府在制度创新中的作用日益加强。一方面随着计划体制向市场体制的过渡发展，中央政府逐步由对地方政府的直接全面控制转向宏观调控；而地方政府也逐渐由中央政府的执行者转向对地方社会发展，包括教育发展，承担越来越直接越来越重要的责任，地方政府拥有的物质基础也越来越雄厚，享有的政策空间也越来越大。因此，教育制度创新将由“中央政府主导型”逐步转向“中间扩散型”，即地方政府将在制度创新中扮演越来越重要的角色，甚至发挥主导作用。另一方面，不管中央政府还是地方政府，其作用范围、作用方式都在变化。以往政府几乎全面直接控制了教育。今后，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。其主要作用在于维护教育公平，为教育发展创造良好的法制环境及其它必要的条件，促使市场对教育的合理作用及教育的自主发展。
五、几点启示
一是要重构教育与人力资源开发公共治理结构，解决政府宏观管理的原则、范围、权责、程序等问题；二是要构建现代公共教育财政制度，扩大政府对公共领域和公共事务的投入；三是要建立和完善教育与人力资源开发的法律法规保障体系，利用法律手段调整教育领域中新型的社会关系；四是要建立现代学校制度，增强学校自我约束、自我完善、自我发展的能力；五是要培育社会参与市场导向机制，发挥社会各个方面的积极性，提高资源配置的效益；六是要建设学习型社会的学习支持保障体系，如建立面向流动人口儿童的教育保障制度等。
（作者单位：贵州大学经济学院）