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摘要： 新型城市化的关键是人的城市化，是农村人口在就业所在地的社会融入，以及与当地城市居民的公共服务均等化。郊区街道地处城乡结合部，“双二元”居住人口结构决定了郊区街道的社会治理难度。郊区街道已经成为反映中国社会转型、变迁的一个活标本。“多元参与”是新型城市化背景下，优化郊区街道社会服务与管理方式的必然选择。
关键词： 新型城市化； 郊区街道； 社会服务与管理； 多元参与
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02006409
经过三十多年的经济快速发展，大批农村人口进入城市就业，但城乡二元体制的存在导致我国城市外来人口难以享受居住地的相关社会服务。受制于经济社会因素，这些流动人口中的绝大部分居住在各城市的郊区街道。以广州市为例，根据广州市来穗人员信息系统统计，截至2013年12月31日，全市共登记在册的来穗人员是686.7万人，登记率为78%；[1]据此推算，广州市实际外来人口约为837.8万人。郊区街道地处城乡结合部，城乡差距本就明显，大量外来人口的入住，更加凸显了各类居住人口公共服务的差异，也加大了社会治理的难度。郊区街道已经成为反映中国社会转型、变迁的一个活标本，集中了我国城市化进程中的诸多难题。新型城市化的关键是人的城市化，是农村人口在就业所在地的社会融入，以及与当地城市居民的公共服务均等化。可以说解决了郊区街道的城市化问题，就很大程度上解决了新型城市化的关键问题；解决了郊区街道社会服务与管理问题，就对社会服务与管理工作中的难点与焦点问题的解决，起到了极大的推动作用。
一、新型城市化进程中的社会服务与管理定位
（一）新型城市化的经济社会效应
1. 新型城市化将导致我国区域城市居住人口结构发生重大改变
城市化进程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城市化带来的产业结构的变动，将导致劳动力市场需求的素质结构发生改变，而分类推进的城市化路径则将导致人口流动的空间流向发生变动。具体来说，大城市及东部较为发达的中等城市，将因产业升级而增加对于高素质劳动力的需求，并相应地减少对低层次劳动力的需求；中部城市以及小城镇，则将因承接东部地区的产业转移，以及本地低端服务业的发展，大幅度增加对于低层次劳动力的需求。总之，新型城市化将导致全国流动人口的空间流向，以及区域城市居住人口结构出现重大改变。城市社会服务与管理的对象，以及相应的工作内容，都将随之发生重大变化。
2. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的基本模式发生改变
城乡一体化是新型城市化的最终目标。这意味着原有的以户籍制度为核心的社会服务与管理模式将发生重大调整。城乡一体化既包括本地城乡居民的社保、教育、医疗、住房及公共服务的均等化，也包括本地居民与外来人口的一体化。这不仅意味着社会服务与管理的巨大投入；同时，也对现有以户籍制度为核心的公共服务与管理资源（人、财、物）配置体系，提出重大挑战。必须及时启动财政、人事等行政管理体制的改革，建立公平、合理的公共财政与人事制度，优化资源配置；同时，加快推进政府职能的转变，特别是街道职能的转变，强化服务意识，着力构建“服务型”政府，创新工作的方式、方法，以因应城乡一体化对社会服务与管理的巨大需求。
3. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的工作格局发生改变
户籍制度的改革，以及外来人口的本地化政策，将导致人口流动的模式发生重大改变。原先单纯的劳动力流动将向举家迁移的家庭式流动转变，从而对流入地的居住、医疗、子女教育等社会服务提出更高的要求。换句话来说，新型城市化将导致各地社会服务与管理工作的重点发生改变。服务，无疑将成为各地，特别是城市基层政府工作的重心。“服务型”政府的构建势所必然。同时，管理不能多头，服务应该多元。必须确立“多元参与，协同治理”的理念，改革并优化政府工作的方式、方法，积极培育各类社会服务主体，引导并鼓励社会一切可能的力量，共同参与社会服务与管理工作，提升工作的水平与成效。[2]
（二）社会治理网络中的街道职能
1. 我国街道职能的现状
依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》[3]第68条第三款，街道办事处作为地方政府的一级派出机关，是我国行政体制中一个执行实施的最基础的行政单位。随着经济社会的发展，街道办事处除了履行规定的职能之外，实际上还承揽了经济发展、社会管理以及来自上级千头万绪的行政任务。街道职责与权力、事权与财权严重脱节，实际运行效果欠佳。
一是法律赋予街道办事处的职能已经难以适应新形势的要求。在实际工作中，受种种因素的影响，区政府职能部门往往将大量的事务性工作下沉到街道，严重影响街道法定职能的履行。[4]
二是街道责、权、利不统一，工作难度加大。随着市场经济的发展与城市化进程的推进，各类新型社会矛盾不断涌现，社会利益多元化趋势日益明显，“平安社区”“和谐社区”建设任务日益繁重。特别是近年来对于社会服务的强调，以及“服务型”政府的建设，更是导致街道职能的大幅度增加，而街道权限却维持原状。政府将各项任务下达到街道，街道因没有行政指挥权、执法权、协调权，许多工作难以落实到位。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，街道职责与权力、事权与财权严重脱节，街道职能亟需重新定位与调整。
2. 街道职能的转变与发展方向
一是街道功能定位服务化。一些学者提出，可分三个步骤完成相应的街道功能转换与再定位。第一步是“让位”，将街道办“减肥、瘦身”，把一些行政事项，特别是行政执法事项，交回区政府职能部门，通过“网格化”信息系统建设，实现行政管理的扁平化。第二步是“归位”，积极利用现代信息技术，构建街道社会服务与管理综合平台，凸显街道辖区社会服务“信息收集、决策支持和监督反馈”的节点功能。[2]第三步是“退位”，强化社区自治功能，培育和发展社区服务实体、中介組织和专业性社会工作机构，提升社会自我运行能力，夯实“多元参与，协同治理”的社会基础。[5] 二是街道职能发挥协同化。在明确街道“社会服务与管理”的功能地位基础上，树立社会治理的理念，淡化行政管理意识，培育并鼓励各类社会主体积极参与社会服务与管理，依托“网格化”系统平台，构建多元参与的社会治理体系。社会服务事项千头万绪，行政部门设置难以一一应对，应该充分运用现代信息技术，构建上下联通、左右互联、信息直达的信息收集、决策支持和监督反馈现代管理系统平台。[6] “网格化”社会服务与管理模式，正是各地积极应对社会环境变化，建设“服务型”政府，进行工作方式、方法创新的体现。各地实践表明，“网格化”体系建设，必将带来社会服务与管理工作的重心下移，并通过政府行政力下沉的方式，在社区层面上对原有“条线”部门进行重新的横向协调，以及资源的重新整合与配置。[7]街道职能，无疑将因“网格化”体系建设发生重大改变。街道将依托“网格化”系统平台，以及基层社会治理网络，承担起相关信息的收集整理、决策执行以及监督反馈职责。推进辖区的协同治理，将成为街道的基本职能。[6]
二、郊区街道社会服务与管理的特点与面临的主要问题
（一）郊区街道社会服务与管理的主要特点
1. 居住人口构成复杂，社会需求多样
郊区街道居住人口构成复杂，既有城市居民，又有农村居民；同时，往往又居住着数量不等的外来流动人口，甚至出现人口倒挂现象，流动人口规模远远大于户籍人口。多种身份、多种来源的居民带来了多样化的社会服务需求。在新型城市化背景下，郊区街道的社会服务与管理，既有城乡公共服务均等化的要求，更有本地农业转移人口的市民化，以及外来人口本地化的迫切需要。因此，郊区街道的社会服务与管理，必须满足“本地化”“市民化”以及“均等化”三个层次的基本要求。不仅包括常规意义上的教育、科技、文化、卫生、体育、就业、养老、社保，以及公共设施和公共信息服务，还包括居住、社交、婚姻等社会融入服务，以便营造良好的社会氛围。在一定程度上，新型城市化背景下的郊区街道社会服務与管理工作，就是一个促进多元文化融合的社会再造工程。
2. 城乡体制并存，城乡一体化任务繁重
郊区街道，地处城乡结合部，是推进城乡一体化的起点区域。从长远来看，郊区街道的新型城市化，不仅要实现公共服务的均等化，完成城乡社会服务与管理体系的一体化，还要推进辖区村、居组织形式，以及城、乡生活方式的融合，积极探索“村改居”实现模式，最终实现农村居民的市民化。各地必须优化城市产业布局，创新郊区农业经营体制，实现农业现代化和新型工业化同步发展。同时，加快户籍制度改革，构建城乡一体化基础设施和公共服务体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
3. 外来人口流动频繁，服务与管理难度高
郊区街道，往往是外来人口的聚集区域，而出租屋是其主要居住处所。截至2013年12月31日，来穗人员居住在出租屋的占71%。[1]但现有出租屋系由农民自建，缺乏整体规划，治安、消防、卫生环境堪忧，隐患较多。外来人口的高流动性，导致相关人口基础数据掌握困难，社会服务与管理难以及时准确到位。[4]必须加大对于外来人口的服务投入，强化出租屋的“网格化”体系及信息终端的建设，以良好、高效的的服务换信息，完善外来人口基础数据，为外来人口的精细化管理奠定基础。同时，加快户籍、住房制度的改革，强化各类社会保障房的建设，完善积分入户政策，明确积分入户、租房的标准与程序，推动外来人口的分流，分类推进外来人口的市民化进程。还要加大教育、医疗等民生工程的投入，鼓励、扶持各类社会组织参与外来人口服务工作，整合各类资源，提高郊区街道外来人口的综合社会服务能力与水平。
（二）郊区街道社会服务与管理面临的主要问题
除存在诸如“资源投入不足，小牛拉大车”，“工作人员不足，素质不高”，“职能部门条块分割，运行不畅”，“社会组织发育不够，参与不足”等街道共性问题之外，郊区街道的社会服务与管理还存在一些特有的突出问题。
1. 公共资源配置的制度性障碍
改革开放以来，我国经济、社会等领域快速转型，但社会服务与管理投入相对滞后，政府公共服务的有效供给与市民基本需求之间的矛盾日益凸显。[4]郊区街道，外来人口数量庞大，构成复杂、流动性强，同时还存在大量的本地户籍农业人口，外来人口与户籍人口、城市人口与农业人口的“双二元结构”现象突出，以户籍制度为基础的城市教育、医疗、社保等公共服务配置，难以满足郊区街道庞大的实际居住人口的需要。
2. 城乡体制并存的结构性掣肘
城乡体制并存，是郊区街道特有的现象。要实现郊区街道的城市化，以及社会服务与管理城乡一体化，不仅要面对“双二元结构”的居住人口带来的挑战，更要理顺街道与居委、村委与居委的关系，整合辖区同生共存的城、乡两套运行体制，实现协同创新。村、居体制及其运行机制的差异，加大了郊区街道公共服务的均等化，以及社会服务与管理的城乡一体化的工作难度。如何更好地发挥作为自治组织的村民委员会在城市化进程中的作用，以及如何妥善处理农村集体经济，特别是集体土地问题，是当前郊区街道推进城乡一体化进程，必须面对的焦点与难点问题。
3. 共处互融的身份性隔阂
大城市及东部城市郊区街道外来人口与本地人口比例失调，人口倒挂现象严重；受产业布局和同地域、同职业流动人口聚集影响，外来人口聚居，少则数千人，多则过万人。不少地方甚至出现“贵州村”“河南村”等“同乡村”，极易酿成同业缘、同地缘流动人口“一呼百应”的群体性事件，给地区治安稳定构成重大威胁。外来人口流动性较大，与当地的社会融入不够，基础数据难以准确，社会服务与管理难以做到精细化。同时，历史形成的身份隔阂以及文化差异，阻碍了外来人口与户籍人口、城市人口与农业人口之间的社会交往，给郊区街道各类居民的共处互融，打造“和谐社区”，实现社会一体化，增加了难度。 （三）“网格化”治理模式的制度潜力与局限
经过十年的发展，2004年发端于北京市东城区的“网格化”社会服务与管理模式，现已成为我国各地，特别是各城市政府创新社会服务与管理模式的建设样本。现阶段，广州市也正在大力推进“网格化”社会治理体系的建设。
客观来说，“网格化”模式确实在社会控制和公共服务等方面具有较强的制度潜力。首先，“网格化”模式通过政府行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调，更加明确地将个体纳入社区管理的轨道当中，从而使社区治理的实际绩效得以提高。[7]其次，“网格化”模式将信息技术嵌入到科层化行政体制过程之中，通过网格管理人员的定时巡视和排查，将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，及时掌握第一手的社区动态，从而使得信息的“收集—反馈”间隔时间大大缩短。[6]最后，“网格化”模式将公共服务的权责直接下沉到社区，在街道和社区之下建立了一个更小的執行单元——网格，将过去各自为政的资源重新整合并合理配置，这无疑有利于提升公共服务的供给效率。
但“网格化”模式也存在一些制度上的局限及不足。首先，从社会公共服务层面来说，“网格化”模式所能提供的服务较少，服务面较窄，带有很强的执行行政任务的色彩。行政责任下沉的多，服务资源下沉的少。其次，由于“网格化”模式的实质是政府行政力的强力下沉，是国家政权力量向基层社会的延伸，并未在根本上改变行政权力居于体系核心的运作传统，其他社会主体的参与途径并不明确，协同治理效能并不明显。[8]最后，其实践也存在诸多问题。比如，网格监督员发现问题不够及时、准确，问题的认定标准不规范、不统一；分类处理机制不通畅，网格交界处盲区不易消解；考核的原则与方法不够具体，监督的机制不完善，考核结果不透明；相关城市社会管理的法律法规不够完善，管理体制上条块结合及资源下沉、整合力度不够等等。[4]
总之，“网格化”模式，作为我国各地创新社会服务与管理的尝试，客观上具有提升社会服务与管理水平的潜力与效果，但作为一项新的制度创新，仍存在一定的局限及有待完善的空间。
三、优化郊区街道社会服务与管理的政策建议
（一）郊区街道社会服务与管理城乡一体化路径
1. 加强基层党组织建设，强化城乡一体化的组织保障
（1）加强农村基层党组织建设，强化党对农村工作的领导。必须大力加强农村党组织建设，切实提高农村党组织的战斗力。积极发展农村党员，加强农村党员的培训工作，提升农村党员的工作能力；努力保障农村党支部成员的待遇，稳定组织队伍；优化干部考核、提拔机制，推动优秀机关干部走向农村，充实农村干部队伍，强化党对农村工作的领导。同时，进一步完善农村“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”村民自治制度；理顺农村党组织、村民委员会以及集体经济组织之间的关系，以干部队伍的建设为抓手，切实保障农村党组织在村民自治体系中的领导地位，确保党和国家各项政策的准确落实。
（2）推进社会治理体系建设，提升社会治理能力。应该顺应社会多元化发展趋势，确立社会治理理念，统筹推进政治体制、经济体制与社会体制改革，以网格化社会服务体系建设为抓手，加强辖区农村信息终端建设，构建城乡一体化社会服务体系。[7]构建和完善社区组织体系，建立村委党组织、居委党组织、村委会、居委会、社区服务站（农村公共服务站）分工协作、交叉任职、合署办公的新型社会服务管理体制。积极发挥工、青、妇等社会组织功能，鼓励并扶持各类社会力量，积极参与医疗、就业、教育、养老等社会服务工作；整合优化各地街道原有机构职能，构建多方参与的社会服务体系，提升社会服务水平。同时，加强社会服务市场准入与日常行为的规范，强化社会服务引导，创新监管模式，构建政府主导、多元参与的社会治理体系，提升社会治理能力。[5]以经济发展为牵引，以重大项目实施为抓手，坚持土地和人口城市化同步推进原则，加快城乡经济生活与社会生活的整合，逐步提升城乡社会服务一体化水平。
2. 加快经济发展，夯实城乡一体化的经济基础
（1）大力发展先进制造业和现代服务业，创造更多就业机会。大力发展与先进制造业相适应的现代服务业，推动产业结构优化调整。依托重大项目的实施，创造更多就业机会，带动周边农村经济发展方式与生活方式的转变，并统筹考虑村居改造计划，逐步实现城乡经济与社会生活的融合。
（2）加快推进农业产业化步伐，积极壮大集体经济实力。应该积极贯彻、落实《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》[9]，大力引导社会资本参与农业产业化进程，以农业产业化推动农村劳动生产率的提升，转移更多农村劳动力。加强农村集体经济建设，整合农村集体经济资源，特别是土地资源，积极探索集体经济股份制改革的方式方法。在强化管理的同时，通过市场化手段，提升农村集体经济资源的使用效率，壮大集体经济实力，强化农村自身基础设施建设与社会服务投入的能力。
3. 加快信息化建设步伐，着力构建网格化社会治理体系
（1）扎实推进基础设施建设，构建城乡一体化的交通、信息服务网络。以城市产业布局调整为契机，促进路网与产业基地、经济商圈、地铁公交换乘枢纽等无缝对接。重点加强农村地区道路、通讯等基础设施的互联互通建设，特别是信息终端建设。强化社会服务需求信息收集能力，通过项目带动，不断完善市政交通信息服务体系，积极构建城乡一体化的交通、信息服务网络。
（2）加快农村社区化改造步伐，构建网格化城乡社会治理体系。加强农村信息终端建设，构建辖区社会治理综合信息处理平台，强化社会信息综合处理能力。围绕网格化社会治理与服务目标需求，加快推进政府职能转变，着力打造扁平化的社会服务与管理机制。以网格为单元，实施流程再造，推动残疾人服务、居住证办理等基本服务工作下沉，充实网格化社会治理体系内涵。挖掘网格服务资源，搭建优质、快捷、便利的服务平台，提高公共事件预防、预警与处置能力。 4. 着力改善民生，逐步推进基本公共服务均等化
（1）加大公共财政投入，推进民生幸福工程。坚持“民生为重”的公共财政导向，优先保障教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障和就业等民生领域的支出。大力推进社会服务项目建设，积极吸引社会资本，加大社会服务投入，着力提升辖区教育、医疗等社会服务能力，营造宜居社会环境。深入开展平安创建工作，预防和打击各类违法犯罪活动，全力排查调处各类纠纷。全面推进村、社区政务服务工作站建设，延伸政务服务触角。整合村、社区群众文艺资源，开展群众文艺进村、进社区活动，丰富群众文化生活。
（2）加强基本公共服务，完善社会保障服务。积极发展辖区农村集体经济，加快集体经济股份化改革步伐，稳步推进新型农村社会养老保险工作，加快实现“全民社保”。加快实现劳动力资源信息和用工信息的网络互联和共享，完善公共就业服务，促进城乡充分就业。构建和谐用工关系，创造诚信用工环境，维护职工合法权益。开展残障人家庭无障碍改造工程，认真落实分类救济政策，完善失业保险与再就业制度，构建城乡一體化的基本社会保障体系。
（二）街道社会服务与管理优化政策建议
1. 加强流动人口服务管理
（1）健全网格化流管机构设置。在提升本地居民服务能力与水平的同时，积极拓展服务对象。流动人口的社会管理与服务水平决定了社会管理与服务的整体水平。必须因应流动人口的特征确立社会管理与服务体制与机制。管理服务事务的下沉必须配以相应的行政管理权限的下放。在管理资源有限的情况下，可以考虑建立专门窗口，专事专办，提高工作效率。由于流动人口数目一般分布不均，管理机构的设置既要充分考虑这种不均性，又要考虑平衡原则，保证人员和事务匹配平衡，贡献和收入匹配平衡，责任和权利平衡。
（2）要尽快规范和完善编外工作人员管理办法。根据网格组织和网格操作的实际情况，完善“一队三中心”制度，强化“网格员”功能，建立充分反映编外人员绩效的评估体系和激励机制。把重点放在激励机制上，评估体系的健全与激励进行全对应。根据办事效率、难度、质量、态度、速度进行综合评价，并将考核结果作为提高编外人员薪酬待遇的主要依据。要充分拉开考核等级之间的收入差，强化优质服务优质待遇的观点。同时建立编外人员的正常、持续的晋升机制和淘汰机制，从而有效调动编外人员的工作积极性，并提高安全感和归属感，减少编外人员流动。
（3）加强对流动人口管理人员的网格化、信息化管理培训。现流动人口中以新生代流动人口为主，截至2013年12月31日，登记在册的来穗人员686.7万人中，以16—45周岁的青壮年为主，占88%。[1]新生代流动人口对于物质和精神层面的要求比较高，既注重工作人员的服务态度，又关心工作人员的服务质量和技术含量。因此，不但要加强流动管理人员道德素质教育，使其具有良好的服务态度；也要加强相关职业技能培训，提高其服务熟练程度和科学度，努力打造一支高素质的流动人口管理队伍。
（4）完善部门协调、监督和责任追究机制。流动人口管理并不是一个工作站就能全部完成的，需要多个部门的配合。必须建立责任主体明确、参与部门多元、运行规范有序的协同管理服务体系，提升流动人口的社会服务与管理水平。
2. 推进行政审批制度改革
（1）清理审批事项，简化审批手续，明确政府权力清单，提升网格系统服务与管理效率。在强化基层党组织建设，强化党的领导基础上，结合网格化体系建设要求，合理有序下放行政事务审批权限，实现责权利效的统一，优化基层工作效率，减少冗余人员。在网格化社会服务管理中，不但需要明确各级行政审批机关的权限与职责，减少层层审批所带来的额外成本和低效，而且需要逐步将一部分审批权力下放基层，减少行政审批环节，通过信息互通减少审批过程中的失误和随意。
（2）强化相关审批人员的业务水平和思想素质，提高行政审批效率。必须强化为人民服务意识，淡化行政审批意识，提高服务热情。同时，建立固定的行政审批人员的再学习和业务培训机制，根据网格化和信息化的要求，不断提高行政审批人员的业务能力和专业素质，打造一支高效的行政审批队伍。
（3）强化横纵向信息互通，提升服务与管理效率。建立市、区、镇（街）三级审批服务中心联网的信息化管理系统，实现对行政审批业务全过程信息化、自动化管理。提高审批信息公开的透明度，依法按时公开相关审批的全过程动态，以利于社会公众及时获取行政审批信息。借助现代信息化技术，建立网上效能和公平监察系统，实现对行政审批全过程的全方位的电子监督，通过加强信息网络密度和主动干预频率来强化监察职能。[10]同时，也可邀请媒体和公众参与协同监察，从而更有效地规范行政审批权力。
3. 促进基本公共服务均等化
（1）确立基本服务均等化的理念与机制。党的十八大报告明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标。必须加强户籍管理、医疗卫生、人口计生、义务教育、劳动就业、社会保障和住房等方面的政策制度的衔接和协调，以辖区重大项目的实施为抓手，大力推进农村社区化改造步伐，逐步扩大公共服务覆盖范围。制定并完善有利于促进农村，特别是流动人口基本公共服务均等化的相关政策，形成各部门协同推进基本公共服务均等化的工作合力。
（2）积极推动公共财政制度改革，加大基本公共服务均等化的财政支持力度。在现行的财政体系下，事权和财权匹配性不够，基层推进基本公共服务均等化力不从心。特别是流动人口公共服务的资金缺口难以弥补。必须积极推动财政制度的改革，逐步实现城乡人口公共服务经费的均等化，逐步建立与实际居住人口基本公共服务相适应的财政体系，按照公平合理高效的思路确定农村人口、流动人口基本公共服务项目的投入。
（3）着重保护流动人口的合法权益和平等待遇。加快农村集体经济股份化改革，大力推进农村社区化改造步伐，积极筹措资金，制定相关政策，保障农村人口以及流动人口在医疗、就业、教育等多方面的合法权益。要加大执法检查的力度，对违法用工、超时用工，不签订劳动合同等行为进行严肃查处。要督促用工单位消除身份歧视，落实《劳动法》[11]的规定，为农村人口及流动人口办理社会保险，推进基本社会保障，确保其享有基本公共服务。 （4）以教育服务为突破口，逐步推进基本服务均等化进程。积极探索采取政府补贴等方式支持流动人员子女的学前教育；健全“积分制”，全面推行流动人员子女积分入学制度，让更多外来工子女能够入读公办学校。充分考虑流动人员及农业转移人口的就业压力，建立健全网络化就业服务管理信息系统，为其提供更多的就业信息和免费咨询服务。设立流动人员及农业转移人口培训中心，根据经济发展和企业需求，实行“订单式”职业教育和培训，有针对性地提供相关的职业技能和心理辅导，以增强其职业能力和融入感，帮助他们更好地投身当地建设。逐步提高医疗保险总参保率，加强社区卫生服务站建设，为流动人员及农业转移人口提供更多的免费医疗保健服务。
4. 推进“四个民生”工程
以促进民生幸福、建设信息文明为目标，积极推进“民生档案、民生卡、民生积分、民生服务”的“四个民生”工程，进一步整合政府、企业和社会的服务资源，实现服务管理功能最大化和最优化。
（1）完善民生档案，增强聚合力。民生档案是“四个民生”工程的基础，当前首先要完善全员人口信息平台建设，整合公安、流管、计生、民政、房管、人社、残联等各职能部门人口数据信息，打破部门信息孤岛、人口统计管理的基础和基数不统一的现象，实现各部门信息互补联动、共建共享。其次要完善房产信息平台建设，通过整合房产登记数据、出租屋数据、农村自建房备案数据，建立房产信息共享数据库，实现房产产权人信息及其房产信息数据与民生档案数据的整合与共享。
（2）扩展民生卡应用范畴，提升影响力。民生卡管理平台要与民生档案平台对接，便于使用民生卡兑换积分服务。同时进一步完善民生卡在民生档案、广电应用、金融服务、卫生医疗等领域的应用功能，扩大应用范围，实现“一卡多用”。吸纳更多的优质企业应用民生卡，参与和提供多项服务，构建金卡商业联盟。
（3）构建民生积分服务管理体系，加大承载力。在原有四类积分基础上，引入更多类型的民生积分管理，如扩展志愿服务管理积分，并充实到民生卡中；逐步构建覆盖户籍人口和流动人口的全民积分服务管理体系。在应用系统层面，建设民生积分综合服务管理平台，实现民生积分政务服务的统一管理和审批兑换。
（4）要丰富民生服务内容，提高吸引力。按照基本公共服务均等化的目标，逐步推进民生服务在户籍人口和流动人口的“两个全覆盖”，充实民生服务内容。
5. 加快社会服务管理信息化建设
（1）加强信息的全面采集和动态更新。综合运用现代通信、互联网、移动终端及数据库技术等科技手段，调动各方人员积极性，拓宽信息采集渠道，建立并完善综合信息管理系统。[7]尽量避免出现遗漏信息现象，以确保辖区居住人口，特别是流动人口的信息完整。结合网格化管理，成立流动人口网格化管理服务站，通过网格员定期走访流动人口，及时核实并更新流动人口信息，以确保流动人口信息真实可靠。
（2）提高信息的综合处理水平。大力推进各类信息终端建设，在确保信息采集全面真实可靠的基础上，提高技术水平，推进人口综合信息分类、汇总、分析、统计的自动化处理，及时发布社区服务信息，提高信息数据处理效率，实现信息处理多功能一体化。[6]
（3）推动信息资源全面共享。结合网络化服务管理内容，利用通信技术和计算机技术，强化上下级之间以及部门之间的工作信息平台联通，实现信息资源共享。加强信息技术应用，充分发挥个人手机和电脑等信息通信工具的信息交流功能，扩大信息来源，提高信息覆盖面。定期开展一些信息交流活動，以加强各村（居）、各部门之间的信息交流与合作，更好地推动流动人口综合信息跨地区、跨系统、跨部门全面共享。
（4）完善对信息管理人员的管理办法。完善信息化建设必须要依托先进的信息技术，而信息技术的进步需要专业性强的技术人员。必须加强信息管理人员系统操作技能的培训，充分发挥信息平台的作用。建立信息管理人员的绩效考核监督机制，激发积极性，强化责任感。
6. 优化社会参与的网格化服务与管理机制
（1）推动网格化从单一主体管理转变为多元主体协管，充实网格化服务管理内容。在坚持党和政府的领导的基础上，将网格化服务管理主体重心向下转移到基层社会组织。[6]政府进一步完善利益协调机制，减少基层组织内部发生矛盾和冲突事件，提高处理群众纠纷问题的办事效率，从而更好地引导基层组织实现自我管理。同时，政府应该充分利用好现有的各种社会资源，加强培育社会组织、企业，引导他们共同参与网格化管理，以最大限度发挥多元主体协同管理的作用，形成公众广泛参与的多元主体社会服务管理网格化工作体制。[2]
（2）重视发展非营利社会组织，充分发挥他们在网格运作中的积极性，提高其参与度。不仅要积极推进社会组织登记体制改革，降低其准入门槛，促进更多社会组织成立，而且要加大资金投入，提高场地资源的利用效率，形成社会组织培养基地；不断完善扶持社会组织发展的资金使用管理办法，尽可能多地购买非营利性社会组织的服务，以解决社会组织资金周转困难等问题，确保社会组织能够正常运转并持续发展。[5]同时，对非营利性社会组织的管理也要纳入网格化体系之中，赋予他们一定的网格化管理服务权力，同时也要求他们承担相应的管理义务。
（3）依托网格化信息服务与管理平台，积极推动“三社互动”机制建设，提升社会服务与管理的水平与层次。积极壮大社区服务功能，加快农村社区化建设步伐，鼓励和扶持社会组织及社工队伍建设。大力组织、推动各类义工项目，积极发挥各类专业人员，特别是数量巨大的居住本地的离退休高端专业人员的作用。构建社区、社会组织、社工以及义工的互动平台，依托网格化信息服务与管理平台，实现信息互通、专业互助，提升社会服务与管理的水平与层次。
（4）建立流动人口自组织，扩大流动人口政治参与，推动自组织参与网格化管理。让流动人口进行自我组织，逐步从“被人管理”到“自我管理”，再到“参与管理”，实现自我服务和自我发展。可以试行建立流动人口自组织，使流动人口群体拥有专门的属于自己的组织。政府要转变观念，承认流动人口自组织的独立地位，由控制转向激励和引导，通过多种形式将原来由正式组织直接提供的部分公共服务交给自组织提供，给予他们发挥作用的空间。鼓励流动人口自组织活动，拓展社会公共空间，集聚社会资本，增强社会支持，从而极大地提升流动人口的精神文化生活，并增强流动人口及其自组织的生存与发展能力。加大投入，设立专项发展基金，提供相应场地和项目，对流动人口自组织领导层加强培训，加强自组织之间的横向交流，进而促进流动人口自组织质量的整体提升。 7. 推进社区治安综合治理
（1）积极化解矛盾纠纷。完善“大调解”机制，建立和完善各网格内的联席会议制度。着力提高矛盾纠纷的排查调处效率，特别是流动人口的民间纠纷，避免群体性事件的发生。应建立社区群防群治综治网格化管理系统，借助网格内的综治维稳工作站、流动人口管理站、警务室、协调委员会和自组织等各类组织的协同力量进行防治，及时有效地解决网格内流动人口群发性事件。
（2）推进安全防范系统建设网格化管理。加大农村地区视频监控系统建设，完善防灾减灾应急避难场所和消防设施，以及应急救援综合志愿者队伍。加快农村社区化改造步伐，不断完善社区安全体系建设，建设一个有技术支持，有系统运作，有专门监督的安全大网。在确保全部社区都安装了相关的安全防范系统的基础上，可将“平安社区”建设纳入网格化管理体系，对于那些经常性和突发性发生治安不稳定事件的网格区域，有针对性地借助技术手段加强治安和风险防控。
（3）关爱流动人员。流动人员服务和管理工作能否成功，最终还是要落实到服务和管理者的具体行为上。流动人员的法律意识和文化水平普遍不高，城市归属感也较低。除了对流动人员加强法律宣传和文化教育之外，耐心与他们沟通，热心关注他们的生活，主动和他们保持联系显得尤其重要。可以在网格化管理的基礎上针对经济上、生活上、心理上有困难的特殊流动人群体再建网格，通过主动关注，定期走访和举办献爱心送温暖等措施，帮助他们解决经济、生活和心理上的难题，创建一个更为幸福、和谐、稳定和有活力的社区。
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（文字编辑：徐朝科责任校对：贾俊兰）
关键词： 新型城市化； 郊区街道； 社会服务与管理； 多元参与
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02006409
经过三十多年的经济快速发展，大批农村人口进入城市就业，但城乡二元体制的存在导致我国城市外来人口难以享受居住地的相关社会服务。受制于经济社会因素，这些流动人口中的绝大部分居住在各城市的郊区街道。以广州市为例，根据广州市来穗人员信息系统统计，截至2013年12月31日，全市共登记在册的来穗人员是686.7万人，登记率为78%；[1]据此推算，广州市实际外来人口约为837.8万人。郊区街道地处城乡结合部，城乡差距本就明显，大量外来人口的入住，更加凸显了各类居住人口公共服务的差异，也加大了社会治理的难度。郊区街道已经成为反映中国社会转型、变迁的一个活标本，集中了我国城市化进程中的诸多难题。新型城市化的关键是人的城市化，是农村人口在就业所在地的社会融入，以及与当地城市居民的公共服务均等化。可以说解决了郊区街道的城市化问题，就很大程度上解决了新型城市化的关键问题；解决了郊区街道社会服务与管理问题，就对社会服务与管理工作中的难点与焦点问题的解决，起到了极大的推动作用。
一、新型城市化进程中的社会服务与管理定位
（一）新型城市化的经济社会效应
1. 新型城市化将导致我国区域城市居住人口结构发生重大改变
城市化进程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城市化带来的产业结构的变动，将导致劳动力市场需求的素质结构发生改变，而分类推进的城市化路径则将导致人口流动的空间流向发生变动。具体来说，大城市及东部较为发达的中等城市，将因产业升级而增加对于高素质劳动力的需求，并相应地减少对低层次劳动力的需求；中部城市以及小城镇，则将因承接东部地区的产业转移，以及本地低端服务业的发展，大幅度增加对于低层次劳动力的需求。总之，新型城市化将导致全国流动人口的空间流向，以及区域城市居住人口结构出现重大改变。城市社会服务与管理的对象，以及相应的工作内容，都将随之发生重大变化。
2. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的基本模式发生改变
城乡一体化是新型城市化的最终目标。这意味着原有的以户籍制度为核心的社会服务与管理模式将发生重大调整。城乡一体化既包括本地城乡居民的社保、教育、医疗、住房及公共服务的均等化，也包括本地居民与外来人口的一体化。这不仅意味着社会服务与管理的巨大投入；同时，也对现有以户籍制度为核心的公共服务与管理资源（人、财、物）配置体系，提出重大挑战。必须及时启动财政、人事等行政管理体制的改革，建立公平、合理的公共财政与人事制度，优化资源配置；同时，加快推进政府职能的转变，特别是街道职能的转变，强化服务意识，着力构建“服务型”政府，创新工作的方式、方法，以因应城乡一体化对社会服务与管理的巨大需求。
3. 新型城市化将导致我国社会服务与管理的工作格局发生改变
户籍制度的改革，以及外来人口的本地化政策，将导致人口流动的模式发生重大改变。原先单纯的劳动力流动将向举家迁移的家庭式流动转变，从而对流入地的居住、医疗、子女教育等社会服务提出更高的要求。换句话来说，新型城市化将导致各地社会服务与管理工作的重点发生改变。服务，无疑将成为各地，特别是城市基层政府工作的重心。“服务型”政府的构建势所必然。同时，管理不能多头，服务应该多元。必须确立“多元参与，协同治理”的理念，改革并优化政府工作的方式、方法，积极培育各类社会服务主体，引导并鼓励社会一切可能的力量，共同参与社会服务与管理工作，提升工作的水平与成效。[2]
（二）社会治理网络中的街道职能
1. 我国街道职能的现状
依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》[3]第68条第三款，街道办事处作为地方政府的一级派出机关，是我国行政体制中一个执行实施的最基础的行政单位。随着经济社会的发展，街道办事处除了履行规定的职能之外，实际上还承揽了经济发展、社会管理以及来自上级千头万绪的行政任务。街道职责与权力、事权与财权严重脱节，实际运行效果欠佳。
一是法律赋予街道办事处的职能已经难以适应新形势的要求。在实际工作中，受种种因素的影响，区政府职能部门往往将大量的事务性工作下沉到街道，严重影响街道法定职能的履行。[4]
二是街道责、权、利不统一，工作难度加大。随着市场经济的发展与城市化进程的推进，各类新型社会矛盾不断涌现，社会利益多元化趋势日益明显，“平安社区”“和谐社区”建设任务日益繁重。特别是近年来对于社会服务的强调，以及“服务型”政府的建设，更是导致街道职能的大幅度增加，而街道权限却维持原状。政府将各项任务下达到街道，街道因没有行政指挥权、执法权、协调权，许多工作难以落实到位。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，街道职责与权力、事权与财权严重脱节，街道职能亟需重新定位与调整。
2. 街道职能的转变与发展方向
一是街道功能定位服务化。一些学者提出，可分三个步骤完成相应的街道功能转换与再定位。第一步是“让位”，将街道办“减肥、瘦身”，把一些行政事项，特别是行政执法事项，交回区政府职能部门，通过“网格化”信息系统建设，实现行政管理的扁平化。第二步是“归位”，积极利用现代信息技术，构建街道社会服务与管理综合平台，凸显街道辖区社会服务“信息收集、决策支持和监督反馈”的节点功能。[2]第三步是“退位”，强化社区自治功能，培育和发展社区服务实体、中介組织和专业性社会工作机构，提升社会自我运行能力，夯实“多元参与，协同治理”的社会基础。[5] 二是街道职能发挥协同化。在明确街道“社会服务与管理”的功能地位基础上，树立社会治理的理念，淡化行政管理意识，培育并鼓励各类社会主体积极参与社会服务与管理，依托“网格化”系统平台，构建多元参与的社会治理体系。社会服务事项千头万绪，行政部门设置难以一一应对，应该充分运用现代信息技术，构建上下联通、左右互联、信息直达的信息收集、决策支持和监督反馈现代管理系统平台。[6] “网格化”社会服务与管理模式，正是各地积极应对社会环境变化，建设“服务型”政府，进行工作方式、方法创新的体现。各地实践表明，“网格化”体系建设，必将带来社会服务与管理工作的重心下移，并通过政府行政力下沉的方式，在社区层面上对原有“条线”部门进行重新的横向协调，以及资源的重新整合与配置。[7]街道职能，无疑将因“网格化”体系建设发生重大改变。街道将依托“网格化”系统平台，以及基层社会治理网络，承担起相关信息的收集整理、决策执行以及监督反馈职责。推进辖区的协同治理，将成为街道的基本职能。[6]
二、郊区街道社会服务与管理的特点与面临的主要问题
（一）郊区街道社会服务与管理的主要特点
1. 居住人口构成复杂，社会需求多样
郊区街道居住人口构成复杂，既有城市居民，又有农村居民；同时，往往又居住着数量不等的外来流动人口，甚至出现人口倒挂现象，流动人口规模远远大于户籍人口。多种身份、多种来源的居民带来了多样化的社会服务需求。在新型城市化背景下，郊区街道的社会服务与管理，既有城乡公共服务均等化的要求，更有本地农业转移人口的市民化，以及外来人口本地化的迫切需要。因此，郊区街道的社会服务与管理，必须满足“本地化”“市民化”以及“均等化”三个层次的基本要求。不仅包括常规意义上的教育、科技、文化、卫生、体育、就业、养老、社保，以及公共设施和公共信息服务，还包括居住、社交、婚姻等社会融入服务，以便营造良好的社会氛围。在一定程度上，新型城市化背景下的郊区街道社会服務与管理工作，就是一个促进多元文化融合的社会再造工程。
2. 城乡体制并存，城乡一体化任务繁重
郊区街道，地处城乡结合部，是推进城乡一体化的起点区域。从长远来看，郊区街道的新型城市化，不仅要实现公共服务的均等化，完成城乡社会服务与管理体系的一体化，还要推进辖区村、居组织形式，以及城、乡生活方式的融合，积极探索“村改居”实现模式，最终实现农村居民的市民化。各地必须优化城市产业布局，创新郊区农业经营体制，实现农业现代化和新型工业化同步发展。同时，加快户籍制度改革，构建城乡一体化基础设施和公共服务体系，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
3. 外来人口流动频繁，服务与管理难度高
郊区街道，往往是外来人口的聚集区域，而出租屋是其主要居住处所。截至2013年12月31日，来穗人员居住在出租屋的占71%。[1]但现有出租屋系由农民自建，缺乏整体规划，治安、消防、卫生环境堪忧，隐患较多。外来人口的高流动性，导致相关人口基础数据掌握困难，社会服务与管理难以及时准确到位。[4]必须加大对于外来人口的服务投入，强化出租屋的“网格化”体系及信息终端的建设，以良好、高效的的服务换信息，完善外来人口基础数据，为外来人口的精细化管理奠定基础。同时，加快户籍、住房制度的改革，强化各类社会保障房的建设，完善积分入户政策，明确积分入户、租房的标准与程序，推动外来人口的分流，分类推进外来人口的市民化进程。还要加大教育、医疗等民生工程的投入，鼓励、扶持各类社会组织参与外来人口服务工作，整合各类资源，提高郊区街道外来人口的综合社会服务能力与水平。
（二）郊区街道社会服务与管理面临的主要问题
除存在诸如“资源投入不足，小牛拉大车”，“工作人员不足，素质不高”，“职能部门条块分割，运行不畅”，“社会组织发育不够，参与不足”等街道共性问题之外，郊区街道的社会服务与管理还存在一些特有的突出问题。
1. 公共资源配置的制度性障碍
改革开放以来，我国经济、社会等领域快速转型，但社会服务与管理投入相对滞后，政府公共服务的有效供给与市民基本需求之间的矛盾日益凸显。[4]郊区街道，外来人口数量庞大，构成复杂、流动性强，同时还存在大量的本地户籍农业人口，外来人口与户籍人口、城市人口与农业人口的“双二元结构”现象突出，以户籍制度为基础的城市教育、医疗、社保等公共服务配置，难以满足郊区街道庞大的实际居住人口的需要。
2. 城乡体制并存的结构性掣肘
城乡体制并存，是郊区街道特有的现象。要实现郊区街道的城市化，以及社会服务与管理城乡一体化，不仅要面对“双二元结构”的居住人口带来的挑战，更要理顺街道与居委、村委与居委的关系，整合辖区同生共存的城、乡两套运行体制，实现协同创新。村、居体制及其运行机制的差异，加大了郊区街道公共服务的均等化，以及社会服务与管理的城乡一体化的工作难度。如何更好地发挥作为自治组织的村民委员会在城市化进程中的作用，以及如何妥善处理农村集体经济，特别是集体土地问题，是当前郊区街道推进城乡一体化进程，必须面对的焦点与难点问题。
3. 共处互融的身份性隔阂
大城市及东部城市郊区街道外来人口与本地人口比例失调，人口倒挂现象严重；受产业布局和同地域、同职业流动人口聚集影响，外来人口聚居，少则数千人，多则过万人。不少地方甚至出现“贵州村”“河南村”等“同乡村”，极易酿成同业缘、同地缘流动人口“一呼百应”的群体性事件，给地区治安稳定构成重大威胁。外来人口流动性较大，与当地的社会融入不够，基础数据难以准确，社会服务与管理难以做到精细化。同时，历史形成的身份隔阂以及文化差异，阻碍了外来人口与户籍人口、城市人口与农业人口之间的社会交往，给郊区街道各类居民的共处互融，打造“和谐社区”，实现社会一体化，增加了难度。 （三）“网格化”治理模式的制度潜力与局限
经过十年的发展，2004年发端于北京市东城区的“网格化”社会服务与管理模式，现已成为我国各地，特别是各城市政府创新社会服务与管理模式的建设样本。现阶段，广州市也正在大力推进“网格化”社会治理体系的建设。
客观来说，“网格化”模式确实在社会控制和公共服务等方面具有较强的制度潜力。首先，“网格化”模式通过政府行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调，更加明确地将个体纳入社区管理的轨道当中，从而使社区治理的实际绩效得以提高。[7]其次，“网格化”模式将信息技术嵌入到科层化行政体制过程之中，通过网格管理人员的定时巡视和排查，将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，及时掌握第一手的社区动态，从而使得信息的“收集—反馈”间隔时间大大缩短。[6]最后，“网格化”模式将公共服务的权责直接下沉到社区，在街道和社区之下建立了一个更小的執行单元——网格，将过去各自为政的资源重新整合并合理配置，这无疑有利于提升公共服务的供给效率。
但“网格化”模式也存在一些制度上的局限及不足。首先，从社会公共服务层面来说，“网格化”模式所能提供的服务较少，服务面较窄，带有很强的执行行政任务的色彩。行政责任下沉的多，服务资源下沉的少。其次，由于“网格化”模式的实质是政府行政力的强力下沉，是国家政权力量向基层社会的延伸，并未在根本上改变行政权力居于体系核心的运作传统，其他社会主体的参与途径并不明确，协同治理效能并不明显。[8]最后，其实践也存在诸多问题。比如，网格监督员发现问题不够及时、准确，问题的认定标准不规范、不统一；分类处理机制不通畅，网格交界处盲区不易消解；考核的原则与方法不够具体，监督的机制不完善，考核结果不透明；相关城市社会管理的法律法规不够完善，管理体制上条块结合及资源下沉、整合力度不够等等。[4]
总之，“网格化”模式，作为我国各地创新社会服务与管理的尝试，客观上具有提升社会服务与管理水平的潜力与效果，但作为一项新的制度创新，仍存在一定的局限及有待完善的空间。
三、优化郊区街道社会服务与管理的政策建议
（一）郊区街道社会服务与管理城乡一体化路径
1. 加强基层党组织建设，强化城乡一体化的组织保障
（1）加强农村基层党组织建设，强化党对农村工作的领导。必须大力加强农村党组织建设，切实提高农村党组织的战斗力。积极发展农村党员，加强农村党员的培训工作，提升农村党员的工作能力；努力保障农村党支部成员的待遇，稳定组织队伍；优化干部考核、提拔机制，推动优秀机关干部走向农村，充实农村干部队伍，强化党对农村工作的领导。同时，进一步完善农村“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”村民自治制度；理顺农村党组织、村民委员会以及集体经济组织之间的关系，以干部队伍的建设为抓手，切实保障农村党组织在村民自治体系中的领导地位，确保党和国家各项政策的准确落实。
（2）推进社会治理体系建设，提升社会治理能力。应该顺应社会多元化发展趋势，确立社会治理理念，统筹推进政治体制、经济体制与社会体制改革，以网格化社会服务体系建设为抓手，加强辖区农村信息终端建设，构建城乡一体化社会服务体系。[7]构建和完善社区组织体系，建立村委党组织、居委党组织、村委会、居委会、社区服务站（农村公共服务站）分工协作、交叉任职、合署办公的新型社会服务管理体制。积极发挥工、青、妇等社会组织功能，鼓励并扶持各类社会力量，积极参与医疗、就业、教育、养老等社会服务工作；整合优化各地街道原有机构职能，构建多方参与的社会服务体系，提升社会服务水平。同时，加强社会服务市场准入与日常行为的规范，强化社会服务引导，创新监管模式，构建政府主导、多元参与的社会治理体系，提升社会治理能力。[5]以经济发展为牵引，以重大项目实施为抓手，坚持土地和人口城市化同步推进原则，加快城乡经济生活与社会生活的整合，逐步提升城乡社会服务一体化水平。
2. 加快经济发展，夯实城乡一体化的经济基础
（1）大力发展先进制造业和现代服务业，创造更多就业机会。大力发展与先进制造业相适应的现代服务业，推动产业结构优化调整。依托重大项目的实施，创造更多就业机会，带动周边农村经济发展方式与生活方式的转变，并统筹考虑村居改造计划，逐步实现城乡经济与社会生活的融合。
（2）加快推进农业产业化步伐，积极壮大集体经济实力。应该积极贯彻、落实《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》[9]，大力引导社会资本参与农业产业化进程，以农业产业化推动农村劳动生产率的提升，转移更多农村劳动力。加强农村集体经济建设，整合农村集体经济资源，特别是土地资源，积极探索集体经济股份制改革的方式方法。在强化管理的同时，通过市场化手段，提升农村集体经济资源的使用效率，壮大集体经济实力，强化农村自身基础设施建设与社会服务投入的能力。
3. 加快信息化建设步伐，着力构建网格化社会治理体系
（1）扎实推进基础设施建设，构建城乡一体化的交通、信息服务网络。以城市产业布局调整为契机，促进路网与产业基地、经济商圈、地铁公交换乘枢纽等无缝对接。重点加强农村地区道路、通讯等基础设施的互联互通建设，特别是信息终端建设。强化社会服务需求信息收集能力，通过项目带动，不断完善市政交通信息服务体系，积极构建城乡一体化的交通、信息服务网络。
（2）加快农村社区化改造步伐，构建网格化城乡社会治理体系。加强农村信息终端建设，构建辖区社会治理综合信息处理平台，强化社会信息综合处理能力。围绕网格化社会治理与服务目标需求，加快推进政府职能转变，着力打造扁平化的社会服务与管理机制。以网格为单元，实施流程再造，推动残疾人服务、居住证办理等基本服务工作下沉，充实网格化社会治理体系内涵。挖掘网格服务资源，搭建优质、快捷、便利的服务平台，提高公共事件预防、预警与处置能力。 4. 着力改善民生，逐步推进基本公共服务均等化
（1）加大公共财政投入，推进民生幸福工程。坚持“民生为重”的公共财政导向，优先保障教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障和就业等民生领域的支出。大力推进社会服务项目建设，积极吸引社会资本，加大社会服务投入，着力提升辖区教育、医疗等社会服务能力，营造宜居社会环境。深入开展平安创建工作，预防和打击各类违法犯罪活动，全力排查调处各类纠纷。全面推进村、社区政务服务工作站建设，延伸政务服务触角。整合村、社区群众文艺资源，开展群众文艺进村、进社区活动，丰富群众文化生活。
（2）加强基本公共服务，完善社会保障服务。积极发展辖区农村集体经济，加快集体经济股份化改革步伐，稳步推进新型农村社会养老保险工作，加快实现“全民社保”。加快实现劳动力资源信息和用工信息的网络互联和共享，完善公共就业服务，促进城乡充分就业。构建和谐用工关系，创造诚信用工环境，维护职工合法权益。开展残障人家庭无障碍改造工程，认真落实分类救济政策，完善失业保险与再就业制度，构建城乡一體化的基本社会保障体系。
（二）街道社会服务与管理优化政策建议
1. 加强流动人口服务管理
（1）健全网格化流管机构设置。在提升本地居民服务能力与水平的同时，积极拓展服务对象。流动人口的社会管理与服务水平决定了社会管理与服务的整体水平。必须因应流动人口的特征确立社会管理与服务体制与机制。管理服务事务的下沉必须配以相应的行政管理权限的下放。在管理资源有限的情况下，可以考虑建立专门窗口，专事专办，提高工作效率。由于流动人口数目一般分布不均，管理机构的设置既要充分考虑这种不均性，又要考虑平衡原则，保证人员和事务匹配平衡，贡献和收入匹配平衡，责任和权利平衡。
（2）要尽快规范和完善编外工作人员管理办法。根据网格组织和网格操作的实际情况，完善“一队三中心”制度，强化“网格员”功能，建立充分反映编外人员绩效的评估体系和激励机制。把重点放在激励机制上，评估体系的健全与激励进行全对应。根据办事效率、难度、质量、态度、速度进行综合评价，并将考核结果作为提高编外人员薪酬待遇的主要依据。要充分拉开考核等级之间的收入差，强化优质服务优质待遇的观点。同时建立编外人员的正常、持续的晋升机制和淘汰机制，从而有效调动编外人员的工作积极性，并提高安全感和归属感，减少编外人员流动。
（3）加强对流动人口管理人员的网格化、信息化管理培训。现流动人口中以新生代流动人口为主，截至2013年12月31日，登记在册的来穗人员686.7万人中，以16—45周岁的青壮年为主，占88%。[1]新生代流动人口对于物质和精神层面的要求比较高，既注重工作人员的服务态度，又关心工作人员的服务质量和技术含量。因此，不但要加强流动管理人员道德素质教育，使其具有良好的服务态度；也要加强相关职业技能培训，提高其服务熟练程度和科学度，努力打造一支高素质的流动人口管理队伍。
（4）完善部门协调、监督和责任追究机制。流动人口管理并不是一个工作站就能全部完成的，需要多个部门的配合。必须建立责任主体明确、参与部门多元、运行规范有序的协同管理服务体系，提升流动人口的社会服务与管理水平。
2. 推进行政审批制度改革
（1）清理审批事项，简化审批手续，明确政府权力清单，提升网格系统服务与管理效率。在强化基层党组织建设，强化党的领导基础上，结合网格化体系建设要求，合理有序下放行政事务审批权限，实现责权利效的统一，优化基层工作效率，减少冗余人员。在网格化社会服务管理中，不但需要明确各级行政审批机关的权限与职责，减少层层审批所带来的额外成本和低效，而且需要逐步将一部分审批权力下放基层，减少行政审批环节，通过信息互通减少审批过程中的失误和随意。
（2）强化相关审批人员的业务水平和思想素质，提高行政审批效率。必须强化为人民服务意识，淡化行政审批意识，提高服务热情。同时，建立固定的行政审批人员的再学习和业务培训机制，根据网格化和信息化的要求，不断提高行政审批人员的业务能力和专业素质，打造一支高效的行政审批队伍。
（3）强化横纵向信息互通，提升服务与管理效率。建立市、区、镇（街）三级审批服务中心联网的信息化管理系统，实现对行政审批业务全过程信息化、自动化管理。提高审批信息公开的透明度，依法按时公开相关审批的全过程动态，以利于社会公众及时获取行政审批信息。借助现代信息化技术，建立网上效能和公平监察系统，实现对行政审批全过程的全方位的电子监督，通过加强信息网络密度和主动干预频率来强化监察职能。[10]同时，也可邀请媒体和公众参与协同监察，从而更有效地规范行政审批权力。
3. 促进基本公共服务均等化
（1）确立基本服务均等化的理念与机制。党的十八大报告明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标。必须加强户籍管理、医疗卫生、人口计生、义务教育、劳动就业、社会保障和住房等方面的政策制度的衔接和协调，以辖区重大项目的实施为抓手，大力推进农村社区化改造步伐，逐步扩大公共服务覆盖范围。制定并完善有利于促进农村，特别是流动人口基本公共服务均等化的相关政策，形成各部门协同推进基本公共服务均等化的工作合力。
（2）积极推动公共财政制度改革，加大基本公共服务均等化的财政支持力度。在现行的财政体系下，事权和财权匹配性不够，基层推进基本公共服务均等化力不从心。特别是流动人口公共服务的资金缺口难以弥补。必须积极推动财政制度的改革，逐步实现城乡人口公共服务经费的均等化，逐步建立与实际居住人口基本公共服务相适应的财政体系，按照公平合理高效的思路确定农村人口、流动人口基本公共服务项目的投入。
（3）着重保护流动人口的合法权益和平等待遇。加快农村集体经济股份化改革，大力推进农村社区化改造步伐，积极筹措资金，制定相关政策，保障农村人口以及流动人口在医疗、就业、教育等多方面的合法权益。要加大执法检查的力度，对违法用工、超时用工，不签订劳动合同等行为进行严肃查处。要督促用工单位消除身份歧视，落实《劳动法》[11]的规定，为农村人口及流动人口办理社会保险，推进基本社会保障，确保其享有基本公共服务。 （4）以教育服务为突破口，逐步推进基本服务均等化进程。积极探索采取政府补贴等方式支持流动人员子女的学前教育；健全“积分制”，全面推行流动人员子女积分入学制度，让更多外来工子女能够入读公办学校。充分考虑流动人员及农业转移人口的就业压力，建立健全网络化就业服务管理信息系统，为其提供更多的就业信息和免费咨询服务。设立流动人员及农业转移人口培训中心，根据经济发展和企业需求，实行“订单式”职业教育和培训，有针对性地提供相关的职业技能和心理辅导，以增强其职业能力和融入感，帮助他们更好地投身当地建设。逐步提高医疗保险总参保率，加强社区卫生服务站建设，为流动人员及农业转移人口提供更多的免费医疗保健服务。
4. 推进“四个民生”工程
以促进民生幸福、建设信息文明为目标，积极推进“民生档案、民生卡、民生积分、民生服务”的“四个民生”工程，进一步整合政府、企业和社会的服务资源，实现服务管理功能最大化和最优化。
（1）完善民生档案，增强聚合力。民生档案是“四个民生”工程的基础，当前首先要完善全员人口信息平台建设，整合公安、流管、计生、民政、房管、人社、残联等各职能部门人口数据信息，打破部门信息孤岛、人口统计管理的基础和基数不统一的现象，实现各部门信息互补联动、共建共享。其次要完善房产信息平台建设，通过整合房产登记数据、出租屋数据、农村自建房备案数据，建立房产信息共享数据库，实现房产产权人信息及其房产信息数据与民生档案数据的整合与共享。
（2）扩展民生卡应用范畴，提升影响力。民生卡管理平台要与民生档案平台对接，便于使用民生卡兑换积分服务。同时进一步完善民生卡在民生档案、广电应用、金融服务、卫生医疗等领域的应用功能，扩大应用范围，实现“一卡多用”。吸纳更多的优质企业应用民生卡，参与和提供多项服务，构建金卡商业联盟。
（3）构建民生积分服务管理体系，加大承载力。在原有四类积分基础上，引入更多类型的民生积分管理，如扩展志愿服务管理积分，并充实到民生卡中；逐步构建覆盖户籍人口和流动人口的全民积分服务管理体系。在应用系统层面，建设民生积分综合服务管理平台，实现民生积分政务服务的统一管理和审批兑换。
（4）要丰富民生服务内容，提高吸引力。按照基本公共服务均等化的目标，逐步推进民生服务在户籍人口和流动人口的“两个全覆盖”，充实民生服务内容。
5. 加快社会服务管理信息化建设
（1）加强信息的全面采集和动态更新。综合运用现代通信、互联网、移动终端及数据库技术等科技手段，调动各方人员积极性，拓宽信息采集渠道，建立并完善综合信息管理系统。[7]尽量避免出现遗漏信息现象，以确保辖区居住人口，特别是流动人口的信息完整。结合网格化管理，成立流动人口网格化管理服务站，通过网格员定期走访流动人口，及时核实并更新流动人口信息，以确保流动人口信息真实可靠。
（2）提高信息的综合处理水平。大力推进各类信息终端建设，在确保信息采集全面真实可靠的基础上，提高技术水平，推进人口综合信息分类、汇总、分析、统计的自动化处理，及时发布社区服务信息，提高信息数据处理效率，实现信息处理多功能一体化。[6]
（3）推动信息资源全面共享。结合网络化服务管理内容，利用通信技术和计算机技术，强化上下级之间以及部门之间的工作信息平台联通，实现信息资源共享。加强信息技术应用，充分发挥个人手机和电脑等信息通信工具的信息交流功能，扩大信息来源，提高信息覆盖面。定期开展一些信息交流活動，以加强各村（居）、各部门之间的信息交流与合作，更好地推动流动人口综合信息跨地区、跨系统、跨部门全面共享。
（4）完善对信息管理人员的管理办法。完善信息化建设必须要依托先进的信息技术，而信息技术的进步需要专业性强的技术人员。必须加强信息管理人员系统操作技能的培训，充分发挥信息平台的作用。建立信息管理人员的绩效考核监督机制，激发积极性，强化责任感。
6. 优化社会参与的网格化服务与管理机制
（1）推动网格化从单一主体管理转变为多元主体协管，充实网格化服务管理内容。在坚持党和政府的领导的基础上，将网格化服务管理主体重心向下转移到基层社会组织。[6]政府进一步完善利益协调机制，减少基层组织内部发生矛盾和冲突事件，提高处理群众纠纷问题的办事效率，从而更好地引导基层组织实现自我管理。同时，政府应该充分利用好现有的各种社会资源，加强培育社会组织、企业，引导他们共同参与网格化管理，以最大限度发挥多元主体协同管理的作用，形成公众广泛参与的多元主体社会服务管理网格化工作体制。[2]
（2）重视发展非营利社会组织，充分发挥他们在网格运作中的积极性，提高其参与度。不仅要积极推进社会组织登记体制改革，降低其准入门槛，促进更多社会组织成立，而且要加大资金投入，提高场地资源的利用效率，形成社会组织培养基地；不断完善扶持社会组织发展的资金使用管理办法，尽可能多地购买非营利性社会组织的服务，以解决社会组织资金周转困难等问题，确保社会组织能够正常运转并持续发展。[5]同时，对非营利性社会组织的管理也要纳入网格化体系之中，赋予他们一定的网格化管理服务权力，同时也要求他们承担相应的管理义务。
（3）依托网格化信息服务与管理平台，积极推动“三社互动”机制建设，提升社会服务与管理的水平与层次。积极壮大社区服务功能，加快农村社区化建设步伐，鼓励和扶持社会组织及社工队伍建设。大力组织、推动各类义工项目，积极发挥各类专业人员，特别是数量巨大的居住本地的离退休高端专业人员的作用。构建社区、社会组织、社工以及义工的互动平台，依托网格化信息服务与管理平台，实现信息互通、专业互助，提升社会服务与管理的水平与层次。
（4）建立流动人口自组织，扩大流动人口政治参与，推动自组织参与网格化管理。让流动人口进行自我组织，逐步从“被人管理”到“自我管理”，再到“参与管理”，实现自我服务和自我发展。可以试行建立流动人口自组织，使流动人口群体拥有专门的属于自己的组织。政府要转变观念，承认流动人口自组织的独立地位，由控制转向激励和引导，通过多种形式将原来由正式组织直接提供的部分公共服务交给自组织提供，给予他们发挥作用的空间。鼓励流动人口自组织活动，拓展社会公共空间，集聚社会资本，增强社会支持，从而极大地提升流动人口的精神文化生活，并增强流动人口及其自组织的生存与发展能力。加大投入，设立专项发展基金，提供相应场地和项目，对流动人口自组织领导层加强培训，加强自组织之间的横向交流，进而促进流动人口自组织质量的整体提升。 7. 推进社区治安综合治理
（1）积极化解矛盾纠纷。完善“大调解”机制，建立和完善各网格内的联席会议制度。着力提高矛盾纠纷的排查调处效率，特别是流动人口的民间纠纷，避免群体性事件的发生。应建立社区群防群治综治网格化管理系统，借助网格内的综治维稳工作站、流动人口管理站、警务室、协调委员会和自组织等各类组织的协同力量进行防治，及时有效地解决网格内流动人口群发性事件。
（2）推进安全防范系统建设网格化管理。加大农村地区视频监控系统建设，完善防灾减灾应急避难场所和消防设施，以及应急救援综合志愿者队伍。加快农村社区化改造步伐，不断完善社区安全体系建设，建设一个有技术支持，有系统运作，有专门监督的安全大网。在确保全部社区都安装了相关的安全防范系统的基础上，可将“平安社区”建设纳入网格化管理体系，对于那些经常性和突发性发生治安不稳定事件的网格区域，有针对性地借助技术手段加强治安和风险防控。
（3）关爱流动人员。流动人员服务和管理工作能否成功，最终还是要落实到服务和管理者的具体行为上。流动人员的法律意识和文化水平普遍不高，城市归属感也较低。除了对流动人员加强法律宣传和文化教育之外，耐心与他们沟通，热心关注他们的生活，主动和他们保持联系显得尤其重要。可以在网格化管理的基礎上针对经济上、生活上、心理上有困难的特殊流动人群体再建网格，通过主动关注，定期走访和举办献爱心送温暖等措施，帮助他们解决经济、生活和心理上的难题，创建一个更为幸福、和谐、稳定和有活力的社区。
[1]张林. 广州非户籍人口已达840.7万[N].羊城晚报， 2014-04-23（A7）.
[2]林闽钢.我国社会服务管理体制和机制研究[J].华中师范大学学报，2013（3）：35-40.
[3]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[EB/OL]. [2014-12-30].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-12/26/content_5337537.htm.
[4]张权，尹昭慧.“解构”网格化管理[J].河北学刊，2013（5）：178-181.
[5]王义.从管治到多元治理：社会管理模式的转换[J].长白学刊，2012（4）：127-129.
[6]皮定均.朝阳区利用网格化管理的时间与创新[J].中国行政管理，2008（S1）：108-110.
[7]王喜，范况生，杨华，等.现代城市管理新模式：城市网格化管理综述[J].人文地理，2007（3）：122-125.
[8]田毅鹏.城市社会管理网格化模式的定位及其未来[J].学习与探索，2012（2）：28-32.
[9]国家新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL]. [2014-12-10].http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm
[10]杨宏山，皮定均.构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究[J].中国行政管理，2011（5）：66-69.
[11]中华人民共和国劳动法 [EB/OL]. [2014-12-10].http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_905.htm
（文字编辑：徐朝科责任校对：贾俊兰）