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摘 要：严峻的水资源形势，迫切要求加强水资源监管。取用水监管是水利部门法定管理职能的重要组成部分。新时期以来，我国的取用水监管体系和监管能力建设取得了较大进步，但与新时期治水思路和水利改革发展总基调等要求相比，现行的监管体系还存在一定差距。该文将在借鉴其他行业监管先进经验的基础上，研究完善取用水监管政策的对策措施，为加强取用水监管提供支撑。
关键词：取用水监管 先进经验 对策措施 研究
中图分类号：X52 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）06（a）-0066-03
Study on Countermeasures to Improve Water Intake Supervision Policy
CHEN Dongchu1 GONG Li1 XIAO Jun2
（1.China Water International Engineering Consulting Co.，Ltd.， Beijing， 100070 China; 2.China Institute of Water Resources and Hydropower Research， Beijing， 100038 China）
Abstract： The severe situation of water resources urgently requires strengthening water resources supervision. Water intake supervision is an important part of the legal management function of the water conservancy department. Since the new period， China has made great progress in the construction of water intake supervision system and supervision capacity， but compared with the requirements of water control ideas and the general tone of water conservancy reform and development in the new period， there is still a certain gap in the current supervision system. Based on the advanced experience of supervision in other industries， this paper will study the countermeasures and measures to improve the water intake supervision policy， so as to provide support for strengthening the water intake supervision.
Key Words： Water intake supervision; Advanced experience; Ountermeasures; Research
1 研究背景
隨着人口增长和经济社会的快速发展，水资源短缺已成为严重制约我国经济发展的重要因素。严峻的水资源形势，迫切要求加强水资源监管，实行最严格的水资源管理制度，形成高效、协调的监管体系，以实现水资源的合理利用与优化配置。取用水监管是深入贯彻习近平总书记关于“把水资源作为最大刚性约束”重要讲话精神的重要体现，是促进节约用水的重要管理手段，是最严格水资源管理制度实施中最为基础性的工作，是落实节水优先方针、加快落实实行水资源消耗总量和强度双控行动的内在要求。基于我国取用水监管政策支持相对薄弱的现状，完善相应的政策措施是十分必要的。
2 取用水监管内涵及形势分析
2.1 取用水监管内涵
从管理层面分析，取用水监管与习近平总书记提出的“把水资源作为最大的刚性约束”和“十六字治水方针”紧密结合[1]。取用水监管是“水资源作为最大的刚性约束”的重要支撑，只有管住用水，才能减少不合理的用水，推动用水户不断提升用水效率，引导各行业规范有序用水，保障河流生态流量不被挤占。
从用水层面分析，取用水监管是“管住用水”水资源管理工作目标实现的基本抓手，是“水利行业强监管”工作的重要组成。做好取用水监管，需要通过规范的取水许可审批、高效的取用水管理、严格的取用水监督和强力的水行政执法，纠正人们未经许可取水、超量取水、无序引水等错误行为，达到总量红线不超、用水效率提升、生态水量保障的水资源管理人水和谐基本要求[2-3]。
从实施手段层面分析，强化水资源监管，关键在于借助取用水计量监测、取水工程核查登记和水资源税改革等措施，统筹发力。通过取水工程核查登记摸清“家底”，将应纳入取水许可管理的取用水全部纳入取水许可管理;以取水许可台账管理、取用水计量监测、水资源税改革为基础，采取在线监管、实地检查等管理手段加强日常监管;通过水量平衡分析、用水数据核对等技术措施，确保水资源的取用严格服从用水计划和水量调度要求。
2.2 形势分析 长期以来，工程建设一直作为水利最核心的任务，导致实际工作中各级水利部门对取用水监管工作的重视与支持程度，不能满足新时期治水思路和发展总基调的要求，取用水监管工作缺乏相应的人力、物力、财力保障，违法违规行为得不到有效处置等现象仍时有发生。同时，取用水监管工作规范化程度不高，工作规范不明确、法规使用不准确、依法履职不及时、法律程序不到位等问题依然突出，难以保障监管工作的实施到位[4]。
2.2.1 取用水监管配套法规体系尚需进一步细化完善
目前，取用水管理方面已经出台了以《水法》为核心的一系列法规，为加强取用水监管奠定了良好基础。但目前地下水监管尚未制定专门的法规制度，未办理取水许可证私自取水等非法取水现象依然存在，亟需制定配套的法规制度，完善取用水监管制度体系。
2.2.2 监管队伍及组织体系仍需进一步完善
虽然目前流域机构和省级水行政主管部门已基本建立了较为完善的监管组织体系，配置了监管机构，建立了监察队伍[5]。但部分地市、县级水行政主管部门由于资金、编制、起步较晚等方面的原因，尚未建立监察队伍，配置监管机构，容易造成与上级主管部门沟通不协调，不能保质保量完成上级交代的任务，因此亟需完善地市、縣级监管机构设置，建立专门的监管队伍，加强各级监管部门的协调与沟通。
2.2.3 取用水计量设施建设仍需进一步加强
随着国家水资源监控能力建设一期和二期的建成，重点工业和生活取用水计量设施方面已基本完善，但农业取用水计量设施建设方面尚不完善，除大型灌区外，部分中小型灌区尚未安装计量设施，一定程度上影响了计量工作，容易造成水资源的浪费，难以满足管住用水的需求。
2.2.4 基层取用水监管工作需进一步加强
受资金、地理环境、人才等因素的影响，目前基层取用水监管工作仍较为薄弱，如取用水计量设施不完善、水资源费征收不规范，甚至部分乡镇依然存在私自打井现象，一定程度上影响了取用水监管工作的顺利开展[6-7]。由于基层监管人才和科技能力不足，监管手段主要以人工为主，难以满足信息化监管的要求。
3 相关行业监管经验借鉴
近年来，环保、能源等相关行业逐步建立了完善政策体系，行业监管水平逐步提高，形成了较为完善的监管体系，取得了一定的成效和经验。因此，总结相关行业政策体系构建的主要成效和经验，结合取用水监管工作中的实际需求，对提出进一步完善取用水监管的政策建议具有重要意义。以环保行业、能源行业和水土保持为例，分析总结其先进经验，为取用水监管提供借鉴。
十八大以来，环保行业监管力度逐步增强，基本形成了从上到下无缝对接、全面覆盖、责任到人的监管格局，实现了中央环保督查31个省（区、市）全覆盖。初步构成了以《环境保护法》为基本法，包括《水污染防治法》《大气污染防治法》等门类相对齐全、结构相对完善的法律法规体系[8]。环保领域的执法监管手段正在变得立体化和多样化。拓宽监管方式，采用“互联网+环保”模式，应用云计算、大数据、物联网和GIS等多项技术，消除监管盲区，实施网格化环境监管，推动环境监管关口前移、触角向下延伸。
能源行业坚持新发展理念，全面加强能源监管工作力度，通过“简政放权、放管结合、优化服务”的行政体制改革，加快建立与中国能源市场化改革相适应的现代能源监管体系，创新能源监管方式，建立健全了中国能源市场准入监管政策、价格监管政策、反垄断政策、安全生产监管政策、环境监管政策、新能源鼓励与监管政策等相关政策体系。
水土保持监管尤为注重制度建设和信用监管，水利部制定出台了《进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》《水土保持工程监督检查办法（试行）》等一系列制度，并创新监管方式，重视科技力量，运用卫星遥感、无人机、移动终端等高新技术手段，实施天地一体化监管，大大提高了监管的精确度和时效性。为推进实施生产建设项目水土保持信用监管，特印发实施了《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》（办水保〔2020〕157号）等一系列文件，对生产建设单位、方案编制单位、监测单位、监理单位、设计单位和施工单位等均有较强的约束作用。
4 完善取用水监管政策的对策措施
4.1 进一步完善制度体系，夯实监管基础
在坚持和巩固现有成熟制度的基础上，抓紧完善取用水监管相关制度，建议加快推进《地下水管理条例》《区域取水许可限批制度》《违法取水处罚制度》等相关制度的出台及实施，解决好体制性机制性问题。同时，要构建一整套务实高效管用的监督体系，切实提高制度的权威性和执行力。
4.2 完善取用水计量设施，促进节约用水
结合大中型灌区改造和农业水价综合改革，加快完善农业用水计量设施，逐步实现灌区渠首和干支渠口门取水计量全覆盖，为全面加强农业用水管理、计量工作创造条件;推动重点用水单位用水在线监控系统建设，逐步实现取用水数据在线采集、实时监测和互联共享。
4.3 推动信用监管，构建新型的监管体系
取用水监管面对的个人和单位，包括取用水户、水资源论证咨询服务机构、计量产品企业、取水许可审批单位，积极借鉴水保行业信用监管的先进经验，全面开展取用水信用监管，构建新型监管机制。建议建立取用水信用体系，全面实行取用水信用监管。对取用水户、监测技术服务单位、取水许可审批单位、水资源论证咨询服务单位、供水企业等存在违法违规行为的，要根据情形列入取用水“重点关注名单”或者“失信黑名单”，并在水利行业、国家和地方信用信息平台发布，对取用水违法失信行为实行联合惩戒，让违法主体“一处违法、处处受限”。
4.4 丰富监管手段，形成多路协同效应
取用水监管需要发挥多路监管效应，切实扫清监管盲区，提高监管质量。具体可采用的措施包括：一是联合税务部门验证用水单位取用水情况;二是利用12314监督举报服务平台，发挥群众监督作用;三是根据行业发展和取用水监管需要，开展专项整治行动和雷霆行动;四是继续发挥好飞检、暗访等监督检查方式，采用“四不两直”方式开展飞检、暗访等监督检查，了解掌握第一手资料。 4.5 重视基层工作，规范一线日常监管
由于基层相对来说人才和设备均一定程度上落后城市，取用水监管工作也成为了监管的重点和难点。贯彻水利部推进取用水管理专项整治行动的精神，全面加强基层取水口核查登记工作，严禁任何私自打井行为;积极筹集资金用于入户计量设施安装工作，保证每处集中供水工程的受益户都应安装用水计量设施，实现“一户一表”的目标。加强基层技术人才的引进和培训，通过有效的招聘选择、针对性的培训、人性化的管理、政策补贴等一系列措施吸引人才，留住人才。此外，应逐步加大资金完善基层水利信息化建設，在有条件的地区优先建立水资源监管平台，提高取用水监管的效率和水平。
5 结论与建议
5.1 结论
该文深入贯彻习近平总书记“要把水资源作为最大的刚性约束”的讲话精神，在强监管背景之下，在深入分析取用水监管内涵及面临的形势的基础上，通过借鉴环保、能源和水保行业监管的先进经验，提出了加强取用水监管的政策措施，对加强对取用水行为监管，抑制不合理用水需求，推进水资源集约高效利用具有重要的意义，为制定符合水利行业发展的政策、构建取用水监管的政策体系、制定最严格水资源管理制度考核、水资源消耗总量和强度双控提供技术依据和有效支撑。
5.2 建议
强监管是新时代水利改革发展的主调，建议在实际工作中要坚持以问题为导向为原则，处理好综合监督与专业监督两方面的关系，抓好队伍建设、制度执行和信息化建设，盯住水利监管的发现问题、确认问题、整改问题、责任追究4个关键环节，保障水利强监管工作有序、有效开展。
参考文献
[1] 鄂竟平.深入践行水利改革发展总基调，在新的历史起点上谱写治水新篇章[N].中国水利报，
2021-01-25（1）.
[2] 郭孟卓.以习近平生态文明思想为指引切实强化水资源的刚性约束[J].环境与可持续发展，2020，45（6）：28-30.
[3] 王磊.加强取用水监管，促进最严格水资源管理制度贯彻落实[J].浙江水利科技，2018，46（4）：69-71.
[4] 刘斌.切实发挥水资源刚性约束作用，深入推进取用水管理向纵深发展[J].内蒙古水利，2021（2）：18-19.
[5] 张世江.强化水利监管保持生态文明战略定力[J].内蒙古水利，2020（10）：7-9.
[6] 李肇桀，孙宇飞，王贵作，等.自然垄断理论视角下强化水资源监管的对策与建议[J].中国水利，2020（9）：8-10.
[7] 刘印良.强化监管是落实节水优先的重要手段[J].河北水利，2019（1）：32.
[8] 王冠军.制度创新是实施国家节水行动的关键[J].中国水利，2018（6）：18-20.
关键词：取用水监管 先进经验 对策措施 研究
中图分类号：X52 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）06（a）-0066-03
Study on Countermeasures to Improve Water Intake Supervision Policy
CHEN Dongchu1 GONG Li1 XIAO Jun2
（1.China Water International Engineering Consulting Co.，Ltd.， Beijing， 100070 China; 2.China Institute of Water Resources and Hydropower Research， Beijing， 100038 China）
Abstract： The severe situation of water resources urgently requires strengthening water resources supervision. Water intake supervision is an important part of the legal management function of the water conservancy department. Since the new period， China has made great progress in the construction of water intake supervision system and supervision capacity， but compared with the requirements of water control ideas and the general tone of water conservancy reform and development in the new period， there is still a certain gap in the current supervision system. Based on the advanced experience of supervision in other industries， this paper will study the countermeasures and measures to improve the water intake supervision policy， so as to provide support for strengthening the water intake supervision.
Key Words： Water intake supervision; Advanced experience; Ountermeasures; Research
1 研究背景
隨着人口增长和经济社会的快速发展，水资源短缺已成为严重制约我国经济发展的重要因素。严峻的水资源形势，迫切要求加强水资源监管，实行最严格的水资源管理制度，形成高效、协调的监管体系，以实现水资源的合理利用与优化配置。取用水监管是深入贯彻习近平总书记关于“把水资源作为最大刚性约束”重要讲话精神的重要体现，是促进节约用水的重要管理手段，是最严格水资源管理制度实施中最为基础性的工作，是落实节水优先方针、加快落实实行水资源消耗总量和强度双控行动的内在要求。基于我国取用水监管政策支持相对薄弱的现状，完善相应的政策措施是十分必要的。
2 取用水监管内涵及形势分析
2.1 取用水监管内涵
从管理层面分析，取用水监管与习近平总书记提出的“把水资源作为最大的刚性约束”和“十六字治水方针”紧密结合[1]。取用水监管是“水资源作为最大的刚性约束”的重要支撑，只有管住用水，才能减少不合理的用水，推动用水户不断提升用水效率，引导各行业规范有序用水，保障河流生态流量不被挤占。
从用水层面分析，取用水监管是“管住用水”水资源管理工作目标实现的基本抓手，是“水利行业强监管”工作的重要组成。做好取用水监管，需要通过规范的取水许可审批、高效的取用水管理、严格的取用水监督和强力的水行政执法，纠正人们未经许可取水、超量取水、无序引水等错误行为，达到总量红线不超、用水效率提升、生态水量保障的水资源管理人水和谐基本要求[2-3]。
从实施手段层面分析，强化水资源监管，关键在于借助取用水计量监测、取水工程核查登记和水资源税改革等措施，统筹发力。通过取水工程核查登记摸清“家底”，将应纳入取水许可管理的取用水全部纳入取水许可管理;以取水许可台账管理、取用水计量监测、水资源税改革为基础，采取在线监管、实地检查等管理手段加强日常监管;通过水量平衡分析、用水数据核对等技术措施，确保水资源的取用严格服从用水计划和水量调度要求。
2.2 形势分析 长期以来，工程建设一直作为水利最核心的任务，导致实际工作中各级水利部门对取用水监管工作的重视与支持程度，不能满足新时期治水思路和发展总基调的要求，取用水监管工作缺乏相应的人力、物力、财力保障，违法违规行为得不到有效处置等现象仍时有发生。同时，取用水监管工作规范化程度不高，工作规范不明确、法规使用不准确、依法履职不及时、法律程序不到位等问题依然突出，难以保障监管工作的实施到位[4]。
2.2.1 取用水监管配套法规体系尚需进一步细化完善
目前，取用水管理方面已经出台了以《水法》为核心的一系列法规，为加强取用水监管奠定了良好基础。但目前地下水监管尚未制定专门的法规制度，未办理取水许可证私自取水等非法取水现象依然存在，亟需制定配套的法规制度，完善取用水监管制度体系。
2.2.2 监管队伍及组织体系仍需进一步完善
虽然目前流域机构和省级水行政主管部门已基本建立了较为完善的监管组织体系，配置了监管机构，建立了监察队伍[5]。但部分地市、县级水行政主管部门由于资金、编制、起步较晚等方面的原因，尚未建立监察队伍，配置监管机构，容易造成与上级主管部门沟通不协调，不能保质保量完成上级交代的任务，因此亟需完善地市、縣级监管机构设置，建立专门的监管队伍，加强各级监管部门的协调与沟通。
2.2.3 取用水计量设施建设仍需进一步加强
随着国家水资源监控能力建设一期和二期的建成，重点工业和生活取用水计量设施方面已基本完善，但农业取用水计量设施建设方面尚不完善，除大型灌区外，部分中小型灌区尚未安装计量设施，一定程度上影响了计量工作，容易造成水资源的浪费，难以满足管住用水的需求。
2.2.4 基层取用水监管工作需进一步加强
受资金、地理环境、人才等因素的影响，目前基层取用水监管工作仍较为薄弱，如取用水计量设施不完善、水资源费征收不规范，甚至部分乡镇依然存在私自打井现象，一定程度上影响了取用水监管工作的顺利开展[6-7]。由于基层监管人才和科技能力不足，监管手段主要以人工为主，难以满足信息化监管的要求。
3 相关行业监管经验借鉴
近年来，环保、能源等相关行业逐步建立了完善政策体系，行业监管水平逐步提高，形成了较为完善的监管体系，取得了一定的成效和经验。因此，总结相关行业政策体系构建的主要成效和经验，结合取用水监管工作中的实际需求，对提出进一步完善取用水监管的政策建议具有重要意义。以环保行业、能源行业和水土保持为例，分析总结其先进经验，为取用水监管提供借鉴。
十八大以来，环保行业监管力度逐步增强，基本形成了从上到下无缝对接、全面覆盖、责任到人的监管格局，实现了中央环保督查31个省（区、市）全覆盖。初步构成了以《环境保护法》为基本法，包括《水污染防治法》《大气污染防治法》等门类相对齐全、结构相对完善的法律法规体系[8]。环保领域的执法监管手段正在变得立体化和多样化。拓宽监管方式，采用“互联网+环保”模式，应用云计算、大数据、物联网和GIS等多项技术，消除监管盲区，实施网格化环境监管，推动环境监管关口前移、触角向下延伸。
能源行业坚持新发展理念，全面加强能源监管工作力度，通过“简政放权、放管结合、优化服务”的行政体制改革，加快建立与中国能源市场化改革相适应的现代能源监管体系，创新能源监管方式，建立健全了中国能源市场准入监管政策、价格监管政策、反垄断政策、安全生产监管政策、环境监管政策、新能源鼓励与监管政策等相关政策体系。
水土保持监管尤为注重制度建设和信用监管，水利部制定出台了《进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》《水土保持工程监督检查办法（试行）》等一系列制度，并创新监管方式，重视科技力量，运用卫星遥感、无人机、移动终端等高新技术手段，实施天地一体化监管，大大提高了监管的精确度和时效性。为推进实施生产建设项目水土保持信用监管，特印发实施了《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》（办水保〔2020〕157号）等一系列文件，对生产建设单位、方案编制单位、监测单位、监理单位、设计单位和施工单位等均有较强的约束作用。
4 完善取用水监管政策的对策措施
4.1 进一步完善制度体系，夯实监管基础
在坚持和巩固现有成熟制度的基础上，抓紧完善取用水监管相关制度，建议加快推进《地下水管理条例》《区域取水许可限批制度》《违法取水处罚制度》等相关制度的出台及实施，解决好体制性机制性问题。同时，要构建一整套务实高效管用的监督体系，切实提高制度的权威性和执行力。
4.2 完善取用水计量设施，促进节约用水
结合大中型灌区改造和农业水价综合改革，加快完善农业用水计量设施，逐步实现灌区渠首和干支渠口门取水计量全覆盖，为全面加强农业用水管理、计量工作创造条件;推动重点用水单位用水在线监控系统建设，逐步实现取用水数据在线采集、实时监测和互联共享。
4.3 推动信用监管，构建新型的监管体系
取用水监管面对的个人和单位，包括取用水户、水资源论证咨询服务机构、计量产品企业、取水许可审批单位，积极借鉴水保行业信用监管的先进经验，全面开展取用水信用监管，构建新型监管机制。建议建立取用水信用体系，全面实行取用水信用监管。对取用水户、监测技术服务单位、取水许可审批单位、水资源论证咨询服务单位、供水企业等存在违法违规行为的，要根据情形列入取用水“重点关注名单”或者“失信黑名单”，并在水利行业、国家和地方信用信息平台发布，对取用水违法失信行为实行联合惩戒，让违法主体“一处违法、处处受限”。
4.4 丰富监管手段，形成多路协同效应
取用水监管需要发挥多路监管效应，切实扫清监管盲区，提高监管质量。具体可采用的措施包括：一是联合税务部门验证用水单位取用水情况;二是利用12314监督举报服务平台，发挥群众监督作用;三是根据行业发展和取用水监管需要，开展专项整治行动和雷霆行动;四是继续发挥好飞检、暗访等监督检查方式，采用“四不两直”方式开展飞检、暗访等监督检查，了解掌握第一手资料。 4.5 重视基层工作，规范一线日常监管
由于基层相对来说人才和设备均一定程度上落后城市，取用水监管工作也成为了监管的重点和难点。贯彻水利部推进取用水管理专项整治行动的精神，全面加强基层取水口核查登记工作，严禁任何私自打井行为;积极筹集资金用于入户计量设施安装工作，保证每处集中供水工程的受益户都应安装用水计量设施，实现“一户一表”的目标。加强基层技术人才的引进和培训，通过有效的招聘选择、针对性的培训、人性化的管理、政策补贴等一系列措施吸引人才，留住人才。此外，应逐步加大资金完善基层水利信息化建設，在有条件的地区优先建立水资源监管平台，提高取用水监管的效率和水平。
5 结论与建议
5.1 结论
该文深入贯彻习近平总书记“要把水资源作为最大的刚性约束”的讲话精神，在强监管背景之下，在深入分析取用水监管内涵及面临的形势的基础上，通过借鉴环保、能源和水保行业监管的先进经验，提出了加强取用水监管的政策措施，对加强对取用水行为监管，抑制不合理用水需求，推进水资源集约高效利用具有重要的意义，为制定符合水利行业发展的政策、构建取用水监管的政策体系、制定最严格水资源管理制度考核、水资源消耗总量和强度双控提供技术依据和有效支撑。
5.2 建议
强监管是新时代水利改革发展的主调，建议在实际工作中要坚持以问题为导向为原则，处理好综合监督与专业监督两方面的关系，抓好队伍建设、制度执行和信息化建设，盯住水利监管的发现问题、确认问题、整改问题、责任追究4个关键环节，保障水利强监管工作有序、有效开展。
参考文献
[1] 鄂竟平.深入践行水利改革发展总基调，在新的历史起点上谱写治水新篇章[N].中国水利报，
2021-01-25（1）.
[2] 郭孟卓.以习近平生态文明思想为指引切实强化水资源的刚性约束[J].环境与可持续发展，2020，45（6）：28-30.
[3] 王磊.加强取用水监管，促进最严格水资源管理制度贯彻落实[J].浙江水利科技，2018，46（4）：69-71.
[4] 刘斌.切实发挥水资源刚性约束作用，深入推进取用水管理向纵深发展[J].内蒙古水利，2021（2）：18-19.
[5] 张世江.强化水利监管保持生态文明战略定力[J].内蒙古水利，2020（10）：7-9.
[6] 李肇桀，孙宇飞，王贵作，等.自然垄断理论视角下强化水资源监管的对策与建议[J].中国水利，2020（9）：8-10.
[7] 刘印良.强化监管是落实节水优先的重要手段[J].河北水利，2019（1）：32.
[8] 王冠军.制度创新是实施国家节水行动的关键[J].中国水利，2018（6）：18-20.