【摘 要】当前，我国环境保护与治理的形势仍然严峻，需要加强环境管理体系的建设才能更好地应对环境问题带来的挑战。排污许可证制度如能在环境管理制度体系中有了明确的定位，就能发挥其管理的优势，能有效地减少环境污染，控制排放总量，促进整体的环境保护水平上了一个新的台阶。

【关键词】环境管理制度;排污许可证;定位

实施排污许可证制度有利于加强法制规范与环境管理之间的密切联系，使之能充分发挥职能作用，更好地服务环境治理工作，但在执行过程中容易出现地方排污许可证制度实践与排污许可证制度实施的必要性等问题。对于出现的问题，需要引起足够的重视，并制定有针对性的对策加以解决，使得排污许可证制度能发挥更大的作用。

一、推行排污许可证制度的必要性

（一）符合环境管理经济手段的要求

污染排放控制政策如果只是依靠行政命令来传达任务很容易导致缺乏连续性的管理环节，同时也没有科学、合理的依据。集合环境管理标准、申报排污、环境监测、环评、监管环保设施、管理排污口、限期治理、收排污费等制度与违法处罚等规定在一起，然后只需使用一张许可证，就能将排污者应该遵守并执行的环境保护的环保技术规范性管理文件、法律法规、标准等具体化，进而实现污染源的持续达标排放。我国社会与经济发展十分迅猛，随之而来的是人口的增加，经济的增长，导致环境资源逐渐稀缺，采取排污权交易来对稀缺资源进行分配，与高效地利用资源的要求相符合，并且可以引入市场机制，达到运用经济手段治理与保护环境的目的。

（二）是一种外部经济内部化的途径

在我国治理环境污染的领域，有很多问题都具有跨行政区域的特点，而行政单位负责区域政策的制定及考核，这样在制定环境政策时就会有一定的局限性。解决的途径有两种，一种是采取庇古税原理来对排污收费制度进行设置，其主张政府要对边际私人成本地域小于边际社会成本的部门收取庇古税，这也就实现了外部效应内部化;另外一种解决途径是科斯提出来的，他认为降低交易成本的方法是从源头上通过对产权有清晰的界定，进而在源头方面解决因为不明确的产权而导致出现“搭便车”的外部性问题[1]。当环境资源成为稀缺资源后，科斯的方法能够通过产权明晰与交易来促进环境资源供给量的增加，作为生产要素环境资源的价格与土地、劳动力、资本等一样加入企业的生产成本，为获得最大化的利润，企业会增加或投入合理利用环境资源的新技术，这对新技术的发展普及十分有利。当建立起来许可证交易市场后，一些企业就可以将许可证卖给那些治理环境污染成本较高的企业，这样不仅达到了有效控制环境污染总量的目标，也使得全社会的质量污染的平均成本下降，实现了全社会最大化的经济效率。

二、排污许可证制度实现存在的问题

最早的排污许可证制度来源于西方北欧的一个国家，很多年来一直都被大多数国家当作一项保护环境的重要法规来执行，也取得了一定的效果，在国际范围内得到了基本的认可，在建设环境管理制度体系中为发达国家提供了十分重要的保障。我国于1987年开始实施排污许可证制度，并且陆续颁布了大气污染防治、水污染防治方面相关实施细则，经过了30多年的运行，逐步建立了环境管理制度保障体系，但从排污权的环境保护角度看，并没有建立起来相关的排污证法律制度，在这些方面还与西方发达国家有一些差距[2]。

（一）地方排污许可证制度实践问题

从地方排污许可证制度经过30多年的实践实行，到现在该项制度的正式实施，其主体作用并没有得到完全的发挥。具体来说，在许可证里的诸多要求缺少对规范的调整和严格细化，很多科学依据都缺乏，例如，在许可证里并没有规范某个阶段的排污过程，却只是有对事后企业排污行为进行了处理内容，这样会使得企业排污许可证变成了一种注册证，这与排污许可证的初衷严重相悖，也不符合环境保护法。还有，排污许可证制度作为八项主要环境管理制度中的一项，却没有独立协调的能力，在实际的环境管理制度应用方面已经不能适应复杂的环境工作。从整体方面看，在排放标准方面无法全面管理表征污染源排放，而只是规范一些年排放内容，如废气、废水等，整体规划的系统性严重不足。在制度的细则中对某些污染物的浓度规定了限值，但从水污染排放标准来讲，并没有对其中排放限值的取值时间、频率、达标判定系数有详细的规定说明，由此可见，尽管建立并正式实施了排污许可证制度，却明显存在很多的纰漏，这些纰漏的存在，对人们正确判断是违法行为还是污染源守法产生比较严重的影响，没有健全的制度内容也限制了制度的执行。

（二）排污许可证制度实施的必要性问题

我国目前已经正式开始实施了排污许可证制度，如果要想让这项实施中的制度发挥最大化的功能作用，在实践中只是靠执行行政命令是很难达到目的的，并且没有十分合理、准确的科学依据，很难形成连续性的管理。目前，随着经济和人口的同时快速增长，我国的环境资源逐渐变成了稀缺资源，要想提升利用资源的效率，企业只有通过排污权交易来合理分配这些稀缺的资源，并且对采取社会企业经济发展手段与引入市场机制也会有很大的帮助，这是与客观现实的治理环境相符合的[3]。所以对排污许可证制度有必要当作一种外部经济内部化的途径，也就是通过界定有效产权从源头方面让稀缺资源的交易成本降低，从根本上避免因为产权不清导致出现外部性的搭便车问题，为排污许可证制度的交易市场得到进一步的完善奠定良好的基础。从企业角度来讲，其污染排放量可以完全由自身的治理污染的成本来决定，建立企业的减排激励机制，把许可证交易给给予治理污染成本过大的企业。

总之，对于企业以及环境管理体系，在一定程度上排污许可证的灵活运用可以有效地促进全社会的治理污染平均成本的降低，有效地控制并达到环境污染总量的目标，在全社会范围内實现最大化的经济效率。

三、环境管理制度体系中排污许可证制度法律职能的定位

从时间上看，排污许可证制度正式的实施只有不到十年的时间，需要尽快完成的工作还有很多。在整个环境管理制度体系里，要从两个方面，也就是制度管理及法律规范进行有效的定位。