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摘 要：在我国经济体制改革过程中，“政企分开”面临着经济性市场进入壁垒、非经济性进入壁垒以及体制性壁垒因素的影响，政企改制的结果是多种壁垒共同制约下的产物，双方必须明确各自的职责，必须接受有效的监督机制约束，在此前提下，彼此之间才有可能达成“规避”利益交换的关系。
关键词：体制性壁垒;经济性壁垒;政企分离;市场化
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）12-0137-03
一、相关理论研究和两点必要的假设
王敏（2005）持有这样一个观点：在国企改革过程中，劣势企业退出市场[1]。事实上，20世纪90年代初期国企改制的切入点，就是采取了主辅分离、辅业改制的做法，将国企所拥有的非生产性部分，划归社会并以市场化的方式进行经营。从效果上看，较好地促进了“政企分离”改制的规范性。但是，在国企改制实践过程中，仍然存在着一定程度上的阻力以及种种制约性的关系。
基于壁垒视角下，一是经济体制中包含的隶属关系，决定了国企和政府之间职能分开的难度性。由于“政企分开”直接触及了计划经济体制下“大而全”的“体制性壁垒”。徐世江﹙2006﹚等人认为，提高国有企业退出效率，将降低“体制性壁垒”置于更为重要的地位[2]。相比较而言，在经济体制改革大趋势的影响下，“政企分开”所处的环境提供了政企职能各自独立运转的可能性。但是，可能性不等于可行性。即便是暂时解决或绕开了“体制性壁垒”，企业职能也并非完全能够摆脱其他形式壁垒的束缚性。二是在推行“政企分离”的过程中，“经济性壁垒”中所包含的在位厂商的绝对成本优势、产品差异、规模经济和特有资源等因素，极大地制约了企业自由进入市场领域而独立经营的可行性[3]。实际上，政府部门不愿意舍弃原有的企业经营权力，因为在产业经济理论中，这些企业已经付出的开支所形成的沉淀成本，也就是企业退出的“经济性壁垒”的根源。准确地说，沉淀成本致使相关企业不能顺利退出市场或产业。由此可以推论，政府干预企业经营，弱化了所属企业进入和退出市场经济竞争调节的可行性。因此，企业只能是以虚拟“独立实体”的身份，以“高投入—低产出”的垄断性为资本，参与同行业市场竞争。因此，政府在“分离放权”和“继续经营”的抉择过程中，其必然的本能反应是唯一而明确的，即排斥“政企分开”的改制思路和进程。三是在政企分开和放权让利的改革过程中，由于政府和企业一旦分离，便形成了产权明晰的关系，也就不存在“分离—参与”和“放权—集权”等涉及利益的博弈关系。因此，一边是因“政企分开”改制所引起的政府权力的丧失，另一边则产生了“下有对策”的扭曲的地方政府行为，从而形成了地方“政策性壁垒”。该壁垒最显著的特点是，设置相关的不公平性竞争的前提和约束性条件，保护“政企不分”的国企，并以垄断性的独占优势，维持着一个沉淀成本高昂的国企经营系统。
可见，基于壁垒的视角，可以研究经济性市场进入壁垒、非经济性进入壁垒以及体制性壁垒等对经济体制改革过程中“政企分开”的影响程度。有两点重要的假设：一是无论在理论还是实践上，有许多能够影响“政企分离”的因素，而基于壁垒视角下的“政企分离”问题研究，有必要设定不同时期、不同形式的壁垒是决定“政企分离”与否的主要因素，因而忽略了其他诸因子的相互作用，但实际上，非壁垒性因素也可能对“政企分离”有着比较大的影响。二是“政企分离”的改制结果有可能是多种壁垒共同制约下的产物，一般地说，壁垒在不同时期显现出某种意义上的强弱程度之差异，但在理论研究上，为了阐述的简要性以及经济逻辑性的需要，仅着重分析同一时期内某个影响改制力度大的壁垒因素，并有必要设定，其他壁垒形式对“政企分离”也有着一定的反作用。
二、一个市属商业部门关停的案例分析
莱西宾馆的停业，标志着该市商业领域内“政企分开”的改革过程的终结。从整体上，莱西市属的楼、堂、馆所等商业运营，不再受到来自“政企”双向的指令和管理，商业部门的职能和作用纳入了市场经济机制单一调节的轨道。或者说，政府参与商业（企业）经营活动的现象，已经成为一个县、市经济发展过程中的“过去式”概念。
1.在尝试“政企分开”改革之初，主要是从宏观层面打破了管理体制上存在的壁垒，政府主管的商业系统全面推向了市场经济的运营机制，商业职工摆脱了原有体制的羁绊，积极地完成商业部门制定的利稅指标，并成为商业改革的主动承担者。其主要表现形式是，从商业部门的职工变成个人经营商号的负责人，这种政策壁垒的破除，极大地反作用于“政企分开”的力度。这种情况一直延续到规范破产和下岗分流政策出台之前，该市商业系统的改革总体上处于顺势。
2.“南巡讲话”前后，莱西市同样受到了国家经贸政策吸引外资热浪的冲击，港台地区和日韩外资商业企业，以不同的投资形式参与该市属的经济领域。在这种中外多元化经济体制共同遵守“双赢”竞争原则的局面下，本市除了廉价的劳动力资源和自然资源等，其他传统意义上的第三产业及其政策壁垒已经不存在任何的区域优势或比较优势。因此，尝试“政企分开”改革之初成果后，从理论上应该非常有利于商业领域新政策的规范化和法规化。但是现实中，由于遇到了外部商业实力强有力的竞争，而国内规范破产和下岗分流政策缺失福利保障，该市商业系统当时处于得失选择两难的困境之中。从政府决策行为上，试图采取地方性政策壁垒的形式，保留部分包括莱西宾馆在内的商业“自留地”。而正是这种政企改革的不彻底性，决定了政府“大而全”的职能未能跟得上市场经济机制的要求。因此，客观上必然进入第三个改革阶段，即将行政化职能的政府与市场化的企业完全分离。
3.在“体制壁垒”和“政策壁垒”失效之后，同一区域内唯一存在的行业壁垒，则完全受制于商业系统自身所拥有的竞争力对新进入者的屏蔽力量。其实，突破行业壁垒的新竞争者，假设在人、财、物等生产要素资源方面只要独占某一种特殊优势，便可以挑战原有的竞争者，并可以立足于同一行业内的商业企业范围。事实上，莱西市原属下商业的主导地位之所以被动摇和替代，并最终退让给新的竞争对手，其中还有一个行规不能与国际化标准接轨的原因。以莱西宾馆为例，传统意义上服务客户的内容、范围和格调，远不能满足以休闲、娱乐和社交为服务目的的新需要。 因此，该市商业改制过程中所面临的不同种壁垒，“体制壁垒”“政策壁垒”和“行业壁垒”顺序突破的过程，也就是“政企分开”的重要前提和条件，而莱西市商业系统完全市场化的现实，也就是经济体制改革过程中，市场运转结果对政府行政指令的渐次否定。
三、莱西市属楼、堂、馆所等商业运营清理过程的经济性研究
從改革开放以来，一个小型的非农业人口的县级城市，经过三次规模较大的“政企分开”改革，清理和规范国有楼、堂、馆所等商业运营，其目的在于对市属工商企业市场化，对政府机构职能行政化。从一定程度上，逐渐地避免了“政企不分”现象可能产生的不利于区域商业发展的反作用，并极大地提高了莱西市整体经济发展水平。
1.符合亚当·斯密社会分工协作理论的经济性原则。政企分开，主要清理了非政府性的企业属招待所，以及政府属下的宾馆，并划归第三产业部门经营。该调整理顺了“工—商”和“政—企”之间的关系，符合企业和商业专业分工的经济发展规律，有利于生产性企业和流通领域的商业经营特点与要求。当今区域经济发展处于经济信息极度发达的环境下，政府职能与商业企业职能应该起着两种完全不同的作用，政府部门的政务信息资源和商业企业部门的市场信息资源，是两种异质性的资源，从而决定了政企之间难以共享彼此拥有的异质性资源。这也证明了过去在“政企不分”体制下，那种“看得见的手”和“看不见的手”交叉握手的现象，已经失去了可能性。从商业企业经济运转发展的总体趋势上可以看出，政府再无力承担其职能之外的“辅助”职能，尤其体现在财政方面，难以维系政府及其属下非政府部门所耗费的预算外支出。
2.政企分开，大幅度缓解了市财政支出负担沉重的大问题。原来在计划经济信息极度低下的情况下，商业网络的诸多节点之间的连接，主要是为了应付依赖于指令性信息变化的需要而设置形成的，实际上商业企业之间的信息联系工具和手段处于极其原始状态，这在客观上造成了劳动力密集型的商业系统。可以说，改革开放以来，每一次信息领域的变革无不触及商业企业摆脱政府控制的政策，而每一次政府与商业企业之间表现出的“摆脱”和“反摆脱”的博弈过程，也无不是以政府投入大量财政补贴来予以平衡的。但是，财政支出数额远不能够支撑国有商业运转的高额成本。而社会分工、协作的经济发展的客观规律性，最终决定了“看得见的手”和“看不见的手”之间的分手。从分工角度上，国有的楼堂馆所以及所承担的商业运营，回归经济领域并接受市场经济的调节，并由此而缩减相应财政部门所支出的货币数量及其应用范畴。
3.政企分开有利于发挥资源优势和政府职能。一方面，为第三产业布局规划提供了自主发展的时空资源，从而凸显地方独有的资源优势。另一方面，有利于政府职能的充分发挥，为商业企业提供公开、公平和公正经营的竞争环境和条件，既能够避免政企两者之间利益的“合谋”和“寻租”现象，又可以逐步地形成一个“政企分离”的制度框架。
上述制度框架的建立，只是迈开了规范市场经济发展地方商业的第一步。而正是这关键的第一步，耗费了改革开放40多年的时间资源。此后重点是建立和规范政府依靠经济手段调节市场及宏观调控管理工商业企业的法规与制度性文件。但是，任何文件规定都不可或缺两点基本要求，一是政企双方必须具有各自明确的职能和责任，二是政企双方之间必须接受有效的监督机制约束，从而具备规避利益交换的可能性。
四、结论和建议
政企分开的改制结果，已经取得了某些实践性的飞跃，但是，在总结改制绩效的同时，还应该进一步分析在新的经济发展形势下，工商业领域共存的各种企业实体很可能碰到“新壁垒”的束缚。为此，应该提出相关的对应之策，避免政企分开改制过程中，回归以集权方式寻求企业发展之路的“倒车”现象。
1.简要的结论及其说明。其一，在体制性壁垒已定的条件下，经济性壁垒和行业政策性壁垒并非不存在，只不过其存在的形式是“隐性的”而不是“显性的”。因此，从表面上，政企分离似乎不受经济性壁垒和行业政策性壁垒的制约，而实质上，宏观方面体制性壁垒的存在掩盖了其他壁垒的影响。其二，同样在体制性壁垒已定的条件下，不同区域政企之间的关联度或依赖度，也存在着较大的差异性。因此，莱西宾馆改而推行市场经营的做法，与温州模式的形成相比较，多占用了二十年的时间资源。其实，后者的成功直接显现了“企业赚钱、政府服务”的经验，但其背后则是企业摆脱了“壁垒”约束的产物。
2.从政企管理体制的源头上，消除改制中可能产生的“变型”壁垒。尤其是严格定位国有资产监督管理委员会与所属企业之间的关系，以防“代表国家履行出资人职责”的国资委出现“越位”的失控行为，并进而演变成为畸形的壁垒物。从理论上，各级国资委不应该是政府的替代物，也不应该是政府的影子。因此，按照市场经济机制，国资委应该监督所属产业或企业对各种资源予以有效整合和重新配置，而绝不能依靠行政命令的方式，对下属企业进行经理“任命”甚至于对高管层的“分封”。
所以，国资委应该从全局上承担起保障经济正常运行的职能，但国资委不是组织部，其履行监管职能的前提是必须依照“法定程序”，特别需要强调的是，任何主管部门处理政企关系时，有一个绝不能绕过的壁垒，即企业的“职代会或股东大会”。否则，政企分开的改制就是虚拟化的、理论化的设想，在具体操作过程中，则是不切实际的，也是行不通的。
参考文献：
[1] 王敏.构建国有企业退出机制[J].经济视角，2005，（7）.
[2] 徐世江，邵亮.国有企业退出的经济壁垒与体制壁垒[J].内蒙古煤炭经济，2006，（7）：2.
[3] 臧旭恒，徐向艺，杨惠馨.产业经济学[M].北京：经济科学出版社，2005：130.
[责任编辑 百 合]
关键词：体制性壁垒;经济性壁垒;政企分离;市场化
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）12-0137-03
一、相关理论研究和两点必要的假设
王敏（2005）持有这样一个观点：在国企改革过程中，劣势企业退出市场[1]。事实上，20世纪90年代初期国企改制的切入点，就是采取了主辅分离、辅业改制的做法，将国企所拥有的非生产性部分，划归社会并以市场化的方式进行经营。从效果上看，较好地促进了“政企分离”改制的规范性。但是，在国企改制实践过程中，仍然存在着一定程度上的阻力以及种种制约性的关系。
基于壁垒视角下，一是经济体制中包含的隶属关系，决定了国企和政府之间职能分开的难度性。由于“政企分开”直接触及了计划经济体制下“大而全”的“体制性壁垒”。徐世江﹙2006﹚等人认为，提高国有企业退出效率，将降低“体制性壁垒”置于更为重要的地位[2]。相比较而言，在经济体制改革大趋势的影响下，“政企分开”所处的环境提供了政企职能各自独立运转的可能性。但是，可能性不等于可行性。即便是暂时解决或绕开了“体制性壁垒”，企业职能也并非完全能够摆脱其他形式壁垒的束缚性。二是在推行“政企分离”的过程中，“经济性壁垒”中所包含的在位厂商的绝对成本优势、产品差异、规模经济和特有资源等因素，极大地制约了企业自由进入市场领域而独立经营的可行性[3]。实际上，政府部门不愿意舍弃原有的企业经营权力，因为在产业经济理论中，这些企业已经付出的开支所形成的沉淀成本，也就是企业退出的“经济性壁垒”的根源。准确地说，沉淀成本致使相关企业不能顺利退出市场或产业。由此可以推论，政府干预企业经营，弱化了所属企业进入和退出市场经济竞争调节的可行性。因此，企业只能是以虚拟“独立实体”的身份，以“高投入—低产出”的垄断性为资本，参与同行业市场竞争。因此，政府在“分离放权”和“继续经营”的抉择过程中，其必然的本能反应是唯一而明确的，即排斥“政企分开”的改制思路和进程。三是在政企分开和放权让利的改革过程中，由于政府和企业一旦分离，便形成了产权明晰的关系，也就不存在“分离—参与”和“放权—集权”等涉及利益的博弈关系。因此，一边是因“政企分开”改制所引起的政府权力的丧失，另一边则产生了“下有对策”的扭曲的地方政府行为，从而形成了地方“政策性壁垒”。该壁垒最显著的特点是，设置相关的不公平性竞争的前提和约束性条件，保护“政企不分”的国企，并以垄断性的独占优势，维持着一个沉淀成本高昂的国企经营系统。
可见，基于壁垒的视角，可以研究经济性市场进入壁垒、非经济性进入壁垒以及体制性壁垒等对经济体制改革过程中“政企分开”的影响程度。有两点重要的假设：一是无论在理论还是实践上，有许多能够影响“政企分离”的因素，而基于壁垒视角下的“政企分离”问题研究，有必要设定不同时期、不同形式的壁垒是决定“政企分离”与否的主要因素，因而忽略了其他诸因子的相互作用，但实际上，非壁垒性因素也可能对“政企分离”有着比较大的影响。二是“政企分离”的改制结果有可能是多种壁垒共同制约下的产物，一般地说，壁垒在不同时期显现出某种意义上的强弱程度之差异，但在理论研究上，为了阐述的简要性以及经济逻辑性的需要，仅着重分析同一时期内某个影响改制力度大的壁垒因素，并有必要设定，其他壁垒形式对“政企分离”也有着一定的反作用。
二、一个市属商业部门关停的案例分析
莱西宾馆的停业，标志着该市商业领域内“政企分开”的改革过程的终结。从整体上，莱西市属的楼、堂、馆所等商业运营，不再受到来自“政企”双向的指令和管理，商业部门的职能和作用纳入了市场经济机制单一调节的轨道。或者说，政府参与商业（企业）经营活动的现象，已经成为一个县、市经济发展过程中的“过去式”概念。
1.在尝试“政企分开”改革之初，主要是从宏观层面打破了管理体制上存在的壁垒，政府主管的商业系统全面推向了市场经济的运营机制，商业职工摆脱了原有体制的羁绊，积极地完成商业部门制定的利稅指标，并成为商业改革的主动承担者。其主要表现形式是，从商业部门的职工变成个人经营商号的负责人，这种政策壁垒的破除，极大地反作用于“政企分开”的力度。这种情况一直延续到规范破产和下岗分流政策出台之前，该市商业系统的改革总体上处于顺势。
2.“南巡讲话”前后，莱西市同样受到了国家经贸政策吸引外资热浪的冲击，港台地区和日韩外资商业企业，以不同的投资形式参与该市属的经济领域。在这种中外多元化经济体制共同遵守“双赢”竞争原则的局面下，本市除了廉价的劳动力资源和自然资源等，其他传统意义上的第三产业及其政策壁垒已经不存在任何的区域优势或比较优势。因此，尝试“政企分开”改革之初成果后，从理论上应该非常有利于商业领域新政策的规范化和法规化。但是现实中，由于遇到了外部商业实力强有力的竞争，而国内规范破产和下岗分流政策缺失福利保障，该市商业系统当时处于得失选择两难的困境之中。从政府决策行为上，试图采取地方性政策壁垒的形式，保留部分包括莱西宾馆在内的商业“自留地”。而正是这种政企改革的不彻底性，决定了政府“大而全”的职能未能跟得上市场经济机制的要求。因此，客观上必然进入第三个改革阶段，即将行政化职能的政府与市场化的企业完全分离。
3.在“体制壁垒”和“政策壁垒”失效之后，同一区域内唯一存在的行业壁垒，则完全受制于商业系统自身所拥有的竞争力对新进入者的屏蔽力量。其实，突破行业壁垒的新竞争者，假设在人、财、物等生产要素资源方面只要独占某一种特殊优势，便可以挑战原有的竞争者，并可以立足于同一行业内的商业企业范围。事实上，莱西市原属下商业的主导地位之所以被动摇和替代，并最终退让给新的竞争对手，其中还有一个行规不能与国际化标准接轨的原因。以莱西宾馆为例，传统意义上服务客户的内容、范围和格调，远不能满足以休闲、娱乐和社交为服务目的的新需要。 因此，该市商业改制过程中所面临的不同种壁垒，“体制壁垒”“政策壁垒”和“行业壁垒”顺序突破的过程，也就是“政企分开”的重要前提和条件，而莱西市商业系统完全市场化的现实，也就是经济体制改革过程中，市场运转结果对政府行政指令的渐次否定。
三、莱西市属楼、堂、馆所等商业运营清理过程的经济性研究
從改革开放以来，一个小型的非农业人口的县级城市，经过三次规模较大的“政企分开”改革，清理和规范国有楼、堂、馆所等商业运营，其目的在于对市属工商企业市场化，对政府机构职能行政化。从一定程度上，逐渐地避免了“政企不分”现象可能产生的不利于区域商业发展的反作用，并极大地提高了莱西市整体经济发展水平。
1.符合亚当·斯密社会分工协作理论的经济性原则。政企分开，主要清理了非政府性的企业属招待所，以及政府属下的宾馆，并划归第三产业部门经营。该调整理顺了“工—商”和“政—企”之间的关系，符合企业和商业专业分工的经济发展规律，有利于生产性企业和流通领域的商业经营特点与要求。当今区域经济发展处于经济信息极度发达的环境下，政府职能与商业企业职能应该起着两种完全不同的作用，政府部门的政务信息资源和商业企业部门的市场信息资源，是两种异质性的资源，从而决定了政企之间难以共享彼此拥有的异质性资源。这也证明了过去在“政企不分”体制下，那种“看得见的手”和“看不见的手”交叉握手的现象，已经失去了可能性。从商业企业经济运转发展的总体趋势上可以看出，政府再无力承担其职能之外的“辅助”职能，尤其体现在财政方面，难以维系政府及其属下非政府部门所耗费的预算外支出。
2.政企分开，大幅度缓解了市财政支出负担沉重的大问题。原来在计划经济信息极度低下的情况下，商业网络的诸多节点之间的连接，主要是为了应付依赖于指令性信息变化的需要而设置形成的，实际上商业企业之间的信息联系工具和手段处于极其原始状态，这在客观上造成了劳动力密集型的商业系统。可以说，改革开放以来，每一次信息领域的变革无不触及商业企业摆脱政府控制的政策，而每一次政府与商业企业之间表现出的“摆脱”和“反摆脱”的博弈过程，也无不是以政府投入大量财政补贴来予以平衡的。但是，财政支出数额远不能够支撑国有商业运转的高额成本。而社会分工、协作的经济发展的客观规律性，最终决定了“看得见的手”和“看不见的手”之间的分手。从分工角度上，国有的楼堂馆所以及所承担的商业运营，回归经济领域并接受市场经济的调节，并由此而缩减相应财政部门所支出的货币数量及其应用范畴。
3.政企分开有利于发挥资源优势和政府职能。一方面，为第三产业布局规划提供了自主发展的时空资源，从而凸显地方独有的资源优势。另一方面，有利于政府职能的充分发挥，为商业企业提供公开、公平和公正经营的竞争环境和条件，既能够避免政企两者之间利益的“合谋”和“寻租”现象，又可以逐步地形成一个“政企分离”的制度框架。
上述制度框架的建立，只是迈开了规范市场经济发展地方商业的第一步。而正是这关键的第一步，耗费了改革开放40多年的时间资源。此后重点是建立和规范政府依靠经济手段调节市场及宏观调控管理工商业企业的法规与制度性文件。但是，任何文件规定都不可或缺两点基本要求，一是政企双方必须具有各自明确的职能和责任，二是政企双方之间必须接受有效的监督机制约束，从而具备规避利益交换的可能性。
四、结论和建议
政企分开的改制结果，已经取得了某些实践性的飞跃，但是，在总结改制绩效的同时，还应该进一步分析在新的经济发展形势下，工商业领域共存的各种企业实体很可能碰到“新壁垒”的束缚。为此，应该提出相关的对应之策，避免政企分开改制过程中，回归以集权方式寻求企业发展之路的“倒车”现象。
1.简要的结论及其说明。其一，在体制性壁垒已定的条件下，经济性壁垒和行业政策性壁垒并非不存在，只不过其存在的形式是“隐性的”而不是“显性的”。因此，从表面上，政企分离似乎不受经济性壁垒和行业政策性壁垒的制约，而实质上，宏观方面体制性壁垒的存在掩盖了其他壁垒的影响。其二，同样在体制性壁垒已定的条件下，不同区域政企之间的关联度或依赖度，也存在着较大的差异性。因此，莱西宾馆改而推行市场经营的做法，与温州模式的形成相比较，多占用了二十年的时间资源。其实，后者的成功直接显现了“企业赚钱、政府服务”的经验，但其背后则是企业摆脱了“壁垒”约束的产物。
2.从政企管理体制的源头上，消除改制中可能产生的“变型”壁垒。尤其是严格定位国有资产监督管理委员会与所属企业之间的关系，以防“代表国家履行出资人职责”的国资委出现“越位”的失控行为，并进而演变成为畸形的壁垒物。从理论上，各级国资委不应该是政府的替代物，也不应该是政府的影子。因此，按照市场经济机制，国资委应该监督所属产业或企业对各种资源予以有效整合和重新配置，而绝不能依靠行政命令的方式，对下属企业进行经理“任命”甚至于对高管层的“分封”。
所以，国资委应该从全局上承担起保障经济正常运行的职能，但国资委不是组织部，其履行监管职能的前提是必须依照“法定程序”，特别需要强调的是，任何主管部门处理政企关系时，有一个绝不能绕过的壁垒，即企业的“职代会或股东大会”。否则，政企分开的改制就是虚拟化的、理论化的设想，在具体操作过程中，则是不切实际的，也是行不通的。
参考文献：
[1] 王敏.构建国有企业退出机制[J].经济视角，2005，（7）.
[2] 徐世江，邵亮.国有企业退出的经济壁垒与体制壁垒[J].内蒙古煤炭经济，2006，（7）：2.
[3] 臧旭恒，徐向艺，杨惠馨.产业经济学[M].北京：经济科学出版社，2005：130.
[责任编辑 百 合]