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最近一段时间以来,各大网站的要点新闻几乎都离不开“钓鱼执法”这一问题。如上海的钓鱼执法案可谓愈演愈烈,白领张军为寻求正义将执法大队又一次推向了被告席;20多岁的小伙子孙中界不惜断指以证明自己的清白……一时间,大街小巷、媒体报刊、大家百姓都在讨论钓鱼执法问题,但不同的人从不同的角度得出了不同的结论。作为一名法律人,结合自己所学习的行政法和行政诉讼理论,笔者想探讨一下关于“钓鱼执法”背后有关行政法的问题。
何为“钓鱼执法”?就上海闵兴区交通执法大队而言,就是为了打击黑车、规范交通运输,而与一些社会人员(即所谓的“钓钩”)串通,由他们作为乘客去引诱本身没有违法犯罪意图的司机搭载他们,并给与报酬。在被搭载一定路程后,钓钩们借故下车,埋伏已久的执法人员蜂拥而上,将司机当场扣留,以非法营运为名给予1-2万元行政处罚的罚款。通过这种钓鱼式执法,上海闵兴区交通执法大队在2007-2008两年中查处“非法营运车辆”5000多辆,罚没款达到5000多万元,并且超额完成市总队和区监管局下达的预定指标任务,这种创收手段令人深思。
从行政法的角度看待“钓鱼执法”并进行理论分析,我们会发现很多不合法、不合理的东西:
一、行政法的基本原则是依法行政,钓鱼执法与其是相悖的
由于执法机关握有庞大的行政权力,这些权力与社会公共利益是密切相关的,如不予以严格限制,则很容易被滥用。为此,我国的行政法将“依法行政”作为其基本原则,要求行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责,一切行政行为必须有法律依据依照法律程序进行,接受法律监督,既不失职,也不越权,对非法失职行为依法承担法律责任。上海市交通执法大队钓鱼执法的行为显而易见是不符合依法行政的要求的:
首先,钓鱼执法无法可依。现阶段,我国没有任何一部相关法律规定,执法机关可以设立“警察圈套”去引诱本身没有犯罪意图的公民违法犯罪,然后将其抓获。
其次,上海市交通执法大队的行为可谓是滥用职权,超越了法律规定。从各种新闻报道可以了解到,钓鱼执法钓的根本不是那些所谓的“黑鱼”,而是钓的善良的普通市民。执法机关与这些“钓钩”勾结,以“胃痛,急需去医院”、“热晕了,好心帮忙送回家”等借口引发市民的同情心,在好心的市民根本不知道自己成为“钓钩”的饵时将其拦住,进行罚款。这可以说是一种严重的滥用职权的行为,违反了现行法律、法规的规定。这种行为与依法行政的法治精神是不符的。
二、钓鱼执法行为违背了正当程序原则的基本要求
正当程序原则可以追溯到英国古老的自然正义原则,自被引入到国内逐渐成为行政法的一项基本原则[1]。根据罗尔斯的《正义论》正当程序原则追求的是一种程序正义。这种程序正义以它与实体正义的关系可以分为三种,即纯粹的、完善的、不完善的程序正义。其中完善的和不完善的程序正义只是为了纯粹的程序正义而作为一种说明上的对照才提出来的。这种纯粹程序正义的特征是:不存在对正当结果的独立标准,但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准,因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行,由它们所产生的结果就应该被视为是正确和正当的,无论它们可能会是什么样的结果。[2]它要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时,必须遵循正当法律程序,包括事先通知相对人、向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩、事后为当事人提供相应的救济途径等。上海的“钓鱼执法”则省略了这些法定程序,通过诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。例如,上海的白领张先生在上班途中,因路人“胃痛”,动了恻隐之心搭起上路。结果,搭客拔了他的钥匙,车外七八个身着制服的人将张先生拖出车外,还被双手反扣,卡住脖子,搜去驾驶证和行驶证。对方告诉张,他们是城市交通执法大队的,要他交钱才能拿回车。在各种压力下,张迫于无奈,最后交了1万元才取回车。在这整个执法过程中,作为执法机关的上海市交通执法大队可谓丝毫没有按程序办事。他们没有给与行政相对人任何的解释,没有听取相对人的任何辩解就直接采取措施扣留了当事人的车辆,并给与行政处罚。可以说,这种执法方式缺乏起码的正当性和合法性。长此下去,这种执法方式必然会引来公众的反感和反抗,与人于己都是不利的。
一个合法的行政行为在作出前必须依据采用合法手段取得证据,据以做出处罚的证据必须是通过合法的程序获得,否则便应该被排除。我国法律明文规定“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据,不能作为认定案件事实的依据。”[3]“被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述申辩或者听证权利所采用的证据是不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。”[4]因此,上海市交通政法大队的“钓鱼执法”行为在取证方式上是不正当的,而且是严重违法的,根据法律、行政法规的规定应当予以撤销。中国政法大学行政法专家马怀德教授在分析本案时也指出“钓鱼执法广受诟病,其违法之处在于,非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证,违反了执法取证的基本要求。事实上,通过这些方法获得的证据是无效的,不能作为行政行为合法的证据”。[5]
三、钓鱼执法行为违背了非法证据排除原则的基本要求
通过非法手段取得的证据不能作为具体行政行为合法的定案依据,这又称为“非法证据排除原则”。“非法证据排除原则”实质上是行政法的正当程序原则在证据上的体现。我国行政法吸取这一原则是基于对行政行为相对人的权利保护,限制行政机关或行政工作人员滥用政府权力,侵害相对人的合法权利。但是,目前这一原则并没有得到很好的实施。究其原因在于:
首先,由于我国行政程序法自身的不完善,这种前提的不完善导致了如何界定行政诉讼非法证据争议很大;
其次,对于已经在法律中明文规定的几种非法证据形式,由于缺乏可操作的细則,在实践中也很难认定;
再次,由于我国“重实体,轻程序”的绝对工具主义价值观以及并不完善的司法环境,行政诉讼非法证据排除规则在我国的适用困难重重。
这导致了实践中行政诉讼非法证据排除规则实际成为了一种“闲置的法”。这种制度性缺失也导致了在现实中行政机关屡屡凭借公权力行使的便利进行非法取证,严重侵犯了公民的合法权益,也严重削弱了行政法限制公权力保护私权利作用的发挥[6]。上海的钓鱼执法案已经向我们敲响了警钟,我国的立法部门、执法部门及司法部门也开始关注这个问题,广大的的学术界知识分子也在积极呼吁。
上海市交通执法大队一系列的“钓鱼执法案”暴露了我国行政执法中的一系列问题。有些问题并非是因为与英美等发达国家相比,我国缺少健全的法律体系。例如“依法行政”、“正当程序”等原则在我国的行政理论都是存在的,但由于执法机关及执法人员不遵守法律、行政法规的规定滥用权力,有法不依,有程序不遵守,导致侵犯普通公民合法权益的事件时有发生。有些问题却是因为我国不健全的立法体系。例如在“非法证据排除原则”中,我国法律、行政法规虽然规定了这一规定,但是却缺乏可操作的具体执法细则使得有法也无法依。而这些问题的本质却是我国的行政机关权力太大,背后缺乏有效地监督管理。行政机关相对于司法机关来说具有主动性、单方面性等特点,这些特点决定了行政权力相对于一般的国家权力而言更大、更容易被滥用,更容易侵犯行政相对人的合法权益。因此,为了使行政机关依法办事、遵守法律程序,有效地权力监督机制是必不可少的。但是,目前我国对于行政机关的行为我国恰恰缺少这样一个有效地监督机制。因此,为了杜绝类似“钓鱼执法”的案件再次发生,我国应加强对行政机关的监督。
注释:
[1] 王扬子:《浅谈行政法与正当程序原则》,载《法制与社会》2008年6月。
[2] 周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年4期。
[3] 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第58条。
[4] 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第2款。
[5] 申亚欣:《专家解读“钓鱼执法”:缺少正当性的执法是“公权敲诈》载于http://www.i56i.com/?action-viewthread-tid-128984, 2009/11/22浏览。
[6] 李剑:《论行政诉讼非法证据排除规则》,湘潭大学硕博论文库。
参考文献:
[1]王扬子:《浅谈行政法与正当程序原则》,载《法制与社会》2008年6月。
[2]周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年4期。
[3]申亚欣:《专家解读“钓鱼执法”:缺少正当性的执法是“公权敲诈》载于http://www.i56i.com/?action-viewthread-tid-128984,2009/11/22浏览。
[4]李剑:《论行政诉讼非法证据排除规则》,湘潭大学硕博论文库。
[5]祖燕:《试论正当程序原则在中国行政法中的适用——在问题与主义之间》,2005年中国政法大学硕博论文库。
[6]陈清凉:《行政法基本原则司法适用的发展——以正当程序原则在我国的发展为例》,载于《福建警察学院学报》2008年3期。
[7]陈弓:《正当法律程序的雏形和行政法方向的规制——评<人权宣言>中的行政法思想之一》,载于《新西部》2007年7期。
何为“钓鱼执法”?就上海闵兴区交通执法大队而言,就是为了打击黑车、规范交通运输,而与一些社会人员(即所谓的“钓钩”)串通,由他们作为乘客去引诱本身没有违法犯罪意图的司机搭载他们,并给与报酬。在被搭载一定路程后,钓钩们借故下车,埋伏已久的执法人员蜂拥而上,将司机当场扣留,以非法营运为名给予1-2万元行政处罚的罚款。通过这种钓鱼式执法,上海闵兴区交通执法大队在2007-2008两年中查处“非法营运车辆”5000多辆,罚没款达到5000多万元,并且超额完成市总队和区监管局下达的预定指标任务,这种创收手段令人深思。
从行政法的角度看待“钓鱼执法”并进行理论分析,我们会发现很多不合法、不合理的东西:
一、行政法的基本原则是依法行政,钓鱼执法与其是相悖的
由于执法机关握有庞大的行政权力,这些权力与社会公共利益是密切相关的,如不予以严格限制,则很容易被滥用。为此,我国的行政法将“依法行政”作为其基本原则,要求行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责,一切行政行为必须有法律依据依照法律程序进行,接受法律监督,既不失职,也不越权,对非法失职行为依法承担法律责任。上海市交通执法大队钓鱼执法的行为显而易见是不符合依法行政的要求的:
首先,钓鱼执法无法可依。现阶段,我国没有任何一部相关法律规定,执法机关可以设立“警察圈套”去引诱本身没有犯罪意图的公民违法犯罪,然后将其抓获。
其次,上海市交通执法大队的行为可谓是滥用职权,超越了法律规定。从各种新闻报道可以了解到,钓鱼执法钓的根本不是那些所谓的“黑鱼”,而是钓的善良的普通市民。执法机关与这些“钓钩”勾结,以“胃痛,急需去医院”、“热晕了,好心帮忙送回家”等借口引发市民的同情心,在好心的市民根本不知道自己成为“钓钩”的饵时将其拦住,进行罚款。这可以说是一种严重的滥用职权的行为,违反了现行法律、法规的规定。这种行为与依法行政的法治精神是不符的。
二、钓鱼执法行为违背了正当程序原则的基本要求
正当程序原则可以追溯到英国古老的自然正义原则,自被引入到国内逐渐成为行政法的一项基本原则[1]。根据罗尔斯的《正义论》正当程序原则追求的是一种程序正义。这种程序正义以它与实体正义的关系可以分为三种,即纯粹的、完善的、不完善的程序正义。其中完善的和不完善的程序正义只是为了纯粹的程序正义而作为一种说明上的对照才提出来的。这种纯粹程序正义的特征是:不存在对正当结果的独立标准,但是存在着有关形成结果的过程或者程序正当性和合理性的独立标准,因此只要这种正当的程序得到人们恰当的遵守和实际的执行,由它们所产生的结果就应该被视为是正确和正当的,无论它们可能会是什么样的结果。[2]它要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时,必须遵循正当法律程序,包括事先通知相对人、向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩、事后为当事人提供相应的救济途径等。上海的“钓鱼执法”则省略了这些法定程序,通过诱骗的方式栽赃当事人,然后逼迫当事人签署放弃申辩的声明,从而达到高额罚款的目的。例如,上海的白领张先生在上班途中,因路人“胃痛”,动了恻隐之心搭起上路。结果,搭客拔了他的钥匙,车外七八个身着制服的人将张先生拖出车外,还被双手反扣,卡住脖子,搜去驾驶证和行驶证。对方告诉张,他们是城市交通执法大队的,要他交钱才能拿回车。在各种压力下,张迫于无奈,最后交了1万元才取回车。在这整个执法过程中,作为执法机关的上海市交通执法大队可谓丝毫没有按程序办事。他们没有给与行政相对人任何的解释,没有听取相对人的任何辩解就直接采取措施扣留了当事人的车辆,并给与行政处罚。可以说,这种执法方式缺乏起码的正当性和合法性。长此下去,这种执法方式必然会引来公众的反感和反抗,与人于己都是不利的。
一个合法的行政行为在作出前必须依据采用合法手段取得证据,据以做出处罚的证据必须是通过合法的程序获得,否则便应该被排除。我国法律明文规定“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据,不能作为认定案件事实的依据。”[3]“被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述申辩或者听证权利所采用的证据是不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。”[4]因此,上海市交通政法大队的“钓鱼执法”行为在取证方式上是不正当的,而且是严重违法的,根据法律、行政法规的规定应当予以撤销。中国政法大学行政法专家马怀德教授在分析本案时也指出“钓鱼执法广受诟病,其违法之处在于,非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证,违反了执法取证的基本要求。事实上,通过这些方法获得的证据是无效的,不能作为行政行为合法的证据”。[5]
三、钓鱼执法行为违背了非法证据排除原则的基本要求
通过非法手段取得的证据不能作为具体行政行为合法的定案依据,这又称为“非法证据排除原则”。“非法证据排除原则”实质上是行政法的正当程序原则在证据上的体现。我国行政法吸取这一原则是基于对行政行为相对人的权利保护,限制行政机关或行政工作人员滥用政府权力,侵害相对人的合法权利。但是,目前这一原则并没有得到很好的实施。究其原因在于:
首先,由于我国行政程序法自身的不完善,这种前提的不完善导致了如何界定行政诉讼非法证据争议很大;
其次,对于已经在法律中明文规定的几种非法证据形式,由于缺乏可操作的细則,在实践中也很难认定;
再次,由于我国“重实体,轻程序”的绝对工具主义价值观以及并不完善的司法环境,行政诉讼非法证据排除规则在我国的适用困难重重。
这导致了实践中行政诉讼非法证据排除规则实际成为了一种“闲置的法”。这种制度性缺失也导致了在现实中行政机关屡屡凭借公权力行使的便利进行非法取证,严重侵犯了公民的合法权益,也严重削弱了行政法限制公权力保护私权利作用的发挥[6]。上海的钓鱼执法案已经向我们敲响了警钟,我国的立法部门、执法部门及司法部门也开始关注这个问题,广大的的学术界知识分子也在积极呼吁。
上海市交通执法大队一系列的“钓鱼执法案”暴露了我国行政执法中的一系列问题。有些问题并非是因为与英美等发达国家相比,我国缺少健全的法律体系。例如“依法行政”、“正当程序”等原则在我国的行政理论都是存在的,但由于执法机关及执法人员不遵守法律、行政法规的规定滥用权力,有法不依,有程序不遵守,导致侵犯普通公民合法权益的事件时有发生。有些问题却是因为我国不健全的立法体系。例如在“非法证据排除原则”中,我国法律、行政法规虽然规定了这一规定,但是却缺乏可操作的具体执法细则使得有法也无法依。而这些问题的本质却是我国的行政机关权力太大,背后缺乏有效地监督管理。行政机关相对于司法机关来说具有主动性、单方面性等特点,这些特点决定了行政权力相对于一般的国家权力而言更大、更容易被滥用,更容易侵犯行政相对人的合法权益。因此,为了使行政机关依法办事、遵守法律程序,有效地权力监督机制是必不可少的。但是,目前我国对于行政机关的行为我国恰恰缺少这样一个有效地监督机制。因此,为了杜绝类似“钓鱼执法”的案件再次发生,我国应加强对行政机关的监督。
注释:
[1] 王扬子:《浅谈行政法与正当程序原则》,载《法制与社会》2008年6月。
[2] 周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年4期。
[3] 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第58条。
[4] 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第2款。
[5] 申亚欣:《专家解读“钓鱼执法”:缺少正当性的执法是“公权敲诈》载于http://www.i56i.com/?action-viewthread-tid-128984, 2009/11/22浏览。
[6] 李剑:《论行政诉讼非法证据排除规则》,湘潭大学硕博论文库。
参考文献:
[1]王扬子:《浅谈行政法与正当程序原则》,载《法制与社会》2008年6月。
[2]周佑勇:《行政法的正当程序原则》,载《中国社会科学》2004年4期。
[3]申亚欣:《专家解读“钓鱼执法”:缺少正当性的执法是“公权敲诈》载于http://www.i56i.com/?action-viewthread-tid-128984,2009/11/22浏览。
[4]李剑:《论行政诉讼非法证据排除规则》,湘潭大学硕博论文库。
[5]祖燕:《试论正当程序原则在中国行政法中的适用——在问题与主义之间》,2005年中国政法大学硕博论文库。
[6]陈清凉:《行政法基本原则司法适用的发展——以正当程序原则在我国的发展为例》,载于《福建警察学院学报》2008年3期。
[7]陈弓:《正当法律程序的雏形和行政法方向的规制——评<人权宣言>中的行政法思想之一》,载于《新西部》2007年7期。