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摘 要：深刻认识和准确把握社会管理创新是对检察工作提出的新要求；充分发挥检察机关在社会管理创新中的职能作用，是摆在检察机关面前的一项重大课题。派驻基层检察室是实现检力下沉、延伸法律监督触角的一种社会管理创新实现方式。本文从界定派驻基层检察室和社会管理创新的概念入手，分析了检察室在参与社会管理创新中的现实障碍，探讨了检察室立足于检察机关、坚持重心下移的职能定位及其在社会管理创新中的作用。
关 键 词：派驻基层检察室；社会管理创新；现实障碍；创新机制
中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0028-06
收稿日期：2012-09-21
课题组负责人：李建超（1966—），男，重庆长寿人，重庆市永川区人民检察院检察长；课题组成员：钟德刚、罗大成、邹锋；执笔人：张福坤。
基金项目：本文系2012年重庆市人民检察院检察重点理论课题的阶段性成果，项目编号：CQJC2012B08-2。
一、派驻基层检察室与社会管理创新的界定
“概念乃解决法律问题所必须和必不可少的工具，没有限定严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题。”[1]（p245）所谓社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，结合本职工作，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[2]社会管理创新就是要构建严密的社会管理体系，从松散型管理转向系统化管理，从粗放型管理转向精细化管理，杜绝管理真空，消除管理盲区，实现社会管理的全覆盖。
所谓派驻基层检察室，是基层检察院为更好地履行法律监督职责，在农村或城区内街道设置的在基层检察院领导下开展工作的派出组织。2009年2月最高人民检察院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中明确指出：“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2010年10月，最高人民检察院制定了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），派驻基层检察室的试点工作开始在各地展开，乡镇检察室逐步走向了重新探索的发展阶段。检察机关派出机构是实现检力下沉的一种实现方式，派驻基层检察室作为检察机关的触角，是检察机关司法属性和工作职能的自然延伸，它在方便群众实现司法诉求、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新、服务基层发展方面将发挥更为直接的、独特的作用。因此，派驻检察室要紧紧围绕检察职能去服务基层、服务群众，坚持把围绕中心、服务大局、执法为民作为工作的着眼点和落脚点，坚持把立足检察职能、深入推进三项重点工作作为重要任务。
二、派驻基层检察室参与社会管理创新的现实障碍
近年来，我国部分地方检察机关开展了通过设立派驻检察室以参与社会管理创新的探索与尝试，并在理论上也展开了积极的研究，取得了可观的效果。派驻基层检察室作为延伸法律监督触角、促进检力下沉的载体，如何从检察机关职能定位来设计检察室并在现实中达到设计要求，充分发挥其调控社会秩序、解决社会纠纷、巩固法律秩序方面的功能，是检察改革中需要解决的问题。如何看待派驻检察室在新的历史条件下的功能、价值和意义是当前派驻检察室试点工作中的重要课题。应当看到，由于派驻检察室的法律地位尚未被立法确认，现有的、检察机关的内部规定，其指导性和可操作性又不强，在实践中出现了一些问题及负效应。从当前全国检察机关正在探索的基层派驻检察室工作状况来看，尚存在以下几方面的问题。
（一）权力运行机制不畅
现代检察制度是以权力的分立与制衡的宪政理论作为理论基础的。检察权是检察机关代表国家所执行的国家权力，是行政权与司法权分权制约的产物。当前，我国的地方政府行政层级体制是以省→市→县→乡四级管理模式为主导的，乡镇一级是最基层的政权组织。作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应辐射到行政权存在的每个角落。权力分立理论的精华和实质在于“分权制衡”，国家法律监督机关——检察机关在行政权与审判权制衡中防止权力的滥用，其实是一种权力制衡。乡镇基层政权权力的行使应处于法律监督之下，这样，才能防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。总之，基层检察室作为基层政权监督体制的重要组成部分，应该发挥积极作用，促进机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成。
（二）地位失衡
对于派驻基层检察室是保持独立性还是依附于地方乡镇政府，二者如何建立良性的互动关系是急需解决的问题。因为，检察室在办公场所提供等方面存在对镇街政府的依赖性，会像其他部门的派出机构一样，异化为镇街的一个部门，在工作中过于受当地党委、政府的影响与干涉，不能客观、公正地开展工作。基层检察室在与乡镇及有关部门关系的处理中非常容易丧失其独立性。
（三）职能定位不清晰
在职责方面存在“三化”现象：一是职责泛化。对职责认识不到位，有一种包打天下的思想，什么工作都大包大揽，什么都做，结果只能是什么也做不好。二是职责虚化。工作只停留在协调和服务上，不敢大胆履行监督职责，或者监督不到位。少数地方偏离检察职能，有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位，延伸法律监督触角工作的司法属性还有待增强。三是职责异化。即脱离法律监督职能开展工作，把主要精力用在协助政府或处理检察职能之外的工作上。
（四）工作模式尚未形成
与传统的通过办理具体案件的侦查监督模式不同，当前，派驻基层检察室的监督似乎更多地定位在工作监督、场所监督，开展监督的手段和途径仅局限于信息通报、场所巡查、适时介入、参与工作例会、开展专项检查、受理控告申诉等，这些工作模式弹性有余而刚性不足，执法工作质量难以从量化角度作出明确判断，随着时间的推移就会影响其检察室的监督形象和监督职能的发挥。 （五）思想认识不到位
一是缺乏政治敏锐性，存在“无所谓”的思想观念。把服务大局异化为空洞的口号，把农村法律监督工作置于虚无化状态。满足于做样子、摆架子，到基层只是“看一看、转一转、听一听、说一说”。二是缺乏针对性，不能准确把握检察机关服务“三农”的切入点、落脚点、着力点，存在“无所为”的思想观念。三是宗旨观念淡薄，存有“无大事”的思想观念，认为农村群众的事都是些鸡毛蒜皮的小事，法律监督难以体现力度，办理涉及“三农”问题的刑事案件不能出“成绩”，难以体现能力和水平。
（六）业务开展不到位
一是监督方面，对惠农政策、资金落实情况的监督缺乏“实招”，效果不明显；对辖区内的国有投资项目、农民集体投资项目、农村基础设施等负有监管职责的单位、部门，对合同相对人的违约行为损害国家、集体利益而不履行职责或怠于履行职责，未能督促其及时提起民事诉讼或提请基层检察院督促起诉；对辖区内公安派出所、其他行政机关的执法活动、审判活动监督力度不够。二是接待信访方面，有的没有真正建立起村级信访服务网络，对农民群众的司法诉求了解不够，开展涉检信访矛盾排查化解工作力度不够。三是受理举报方面，收集、发现辖区内的职务犯罪线索的意识不强，渠道狭窄不畅，发现的线索数量少、价值小。
（七）保障措施不到位
一是组织机构延伸性不够。虽然各地纷纷建立了基层检察工作机构，有的还在乡镇设立了工作站或检察室，但由于没有固定编制、人员和计财装备，人员不稳定、素质参差不齐，从而影响了涉农检察工作的深入开展。二是财力、物力保障不足。目前，大多数基层检察机关普遍存在经费不足、工作队下乡车辆保障不力等问题，加之个别基层院协调力度不够，有些还要依靠当地党委的支持与帮助，这就在一定程度上制约了农村检察工作的正常开展。三是人员结构不合理。部分基层检察院组建的工作队，有些同志年龄偏大，而年轻同志又缺少实际工作经验。年富力强、有责任心、业务能力强的同志相对缺乏，影响了基层法律监督工作的质量。
（八）队伍的专业化建设有待提高
一方面，派出检察室面临着复杂的工作对象和执法环境，对于人员的综合素质要求较高；另一方面，基层检察机关对派驻基层检察室的队伍建设尚未从年龄层次、专业特长、能力结构上予以重视。有的由其他职能部门检察官兼任；有的将老弱的干部调配给检察室，对于是否符合从事一线工作的条件考虑得较少，造成派出检察的工作达不到预期的效果。
三、强化派驻基层检察室在参与社会管理创新中的作用应重点考量的关系
派驻基层检察室的管辖区域主要是农村，所以，派驻基层检察室与基层各部门的关系最为密切，其运作与农村的政治、经济等情况有着千丝万缕的联系。因此，要探索完善派驻检察室制度，必须结合农村的发展现状和发展趋势，处理好派驻检察室与乡镇及有关部门关系的同时还要保持其独立性，明确其自身的职责定位。派驻检察室要明确内设部门的各项职责，在院的统一领导下，以内设部门的统筹、指导与检察室能动性相结合的原则来处理与乡镇及有关部门的关系。在实践中，准确把握检察室在处理各种关系中的定位，正确认识检察室“法律监督触角”的内涵，了解农村文化背景及社会治理方式和农村社会矛盾解决方式，才能发挥检察室对农村社会和谐稳定的重要功能。
（一）正确处理派驻基层检察室与乡镇及有关部门的关系
基层检察室要发挥应有的作用，就必须主动围绕当地党委、政府的中心工作，融入到乡镇工作中，对接现有的乡镇维稳工作平台，密切与乡镇有关办、站、所的关系，各司其职又相互配合。在乡镇设置检察室可以与公安系统、法院系统、司法行政系统在乡镇设置的公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法机构相对应，填补法律监督在乡镇的空档，共同构成我国乡镇一级政法体制。同时，注重与当地党委、政府的联系和沟通，以保障检察室工作的顺利开展。同时，“检察监督是一种‘上位监督’，检察室是基层检察院的派出机构，它代表的是基层检察院，在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，保持检察工作的‘独立性’、‘上位性’”。[3]
（二）正确处理派驻基层检察室与本级院内设部门的关系
在基层检察室职能设置上，应处理好与本级院内设部门的关系。基层院内设部门要承担一线执法职责，检察室的各项职责、任务不宜是内设部门职能的简单分解，而应该是延伸和深化；强化基层检察室建设，是为了把化解矛盾的工作做到位，为了更好地履行派驻检查室的法律监督职能，不能导致内设机构职责虚化、增加层级负担的负面效果。基层院履行批捕、起诉职能是与县级公安、法院本级相对应的行为，由检察室来履行这两项职能与级别对等的原则是不相符的，会导致内设机构职能虚化。检察室涉及到的控申、预防、监所、自侦等方面的工作，也要本着内设部门的统筹、指导与检察室能动性相结合的原则来处理，如信访信息及处理情况由控申部门归口掌握、指导办理；对预防部门在县域内统一的预防工作安排，由预防部门发挥其专业优势，履行主要职责，检察室根据实际情况安排好本地的措施、进度、情况反馈等协助、配合工作；自侦案件的初查、侦查要接受本院反贪、反渎部门的领导，等等。在基层检察室建设工作的推进中，应及时理顺这一系列关系，并通过制度的形式不断予以明确，切实达到1加1大于2的效果。
（三）正确处理本级院对派驻基层检察室的领导关系
基层检察室作为基层检察院的派出机构，与本级院的其他内设机构一样，是本级院的一个职能部门，这决定了基层检察室应当在本级院的领导下开展工作，本级院与基层检察室是领导与被领导关系。应把加强领导作为保障派驻检察室建设成效的重中之重。一方面，本级院应加强对基层检察室的规范化管理，并将其纳入院绩效考核体系。检察室在信访处理、调解、预防、综治等方面的职责任务应进一步具体化、规范化，使之成为考评检察室日常工作的重要依据。同时，要把检察室提供法律监督线索、强化执法监督、初查、侦查等工作成效作为考评的另一个重要依据，加强引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。另一方面，院党组要经常听取工作汇报，及时对基层检察室的重要工作、重要活动等做出部署安排，提出推进工作的思路，定期开展具体指导和督促检查，研究并解决检察室建设中的突出问题。与本院其他业务部门之间要探索建立检察室与各业务部门有效衔接的工作机制，每个检察室都要对应本院各内设机构，形成“前方摸情，后方支援，打总体战”的工作格局。 （四）正确处理检察职能的履行与检察权变相扩大的关系
“法律监督作为法律制度的一个组成部分，不可能涵盖所有的关系，因此检察机关在履行农村法律监督职能时，不能包揽一切，大而全。要做好农村法律监督工作，必须要注意检察权行使的适度性。”[4]在法定职责范围内，明确法律监督职责，把握法律界限，不越权，不滥用权力，不随意插手检察职能之外的工作；对检察职权之外，影响农村改革发展的问题，如针对国家惠农资金管理工作中的多头管理、部分项目不够透明等问题，检察机关可以以通过相关部门提出司法建议的方式加以规范。
（五）正确处理基础工作与创新工作的关系
社会管理创新是当前包括检查工作在内的政法工作的一项重要举措，通过设置派驻检察室，为检察机关参与社会管理创新、延伸法律监督触角提供稳定的制度性载体和工作平台。在推进社会管理创新中，派驻检察室必须明确自己的职能，既要积极有为，又要科学务实。对检察机关特别是基层检察院而言，农村法律监督工作是一项基础性工作，需要通过正确履行法律监督职能来维护经济社会发展的根本和根基；同时，农村法律监督工作又是一项创新性工作，这项工作具有现实意义和实践作用，却没有可资借鉴的载体和方式，需要在实际工作中不断探索和完善。因此，开展这项工作，既要以基础性、常规性工作标准对待，严格落实各项具体工作内容；又要以科学发展观的态度，认真发现、分析和解决实践中遇到的各种实际问题；同时，要注意正确发挥考评、考核的导向作用，深入推进这项工作，取得让农民群众满意的成效。
四、派驻基层检察室在参与社会管理创新中的职能定位设计
现代社会以市场化、法治化、信息化为基本特征，“三化”的快速推进加上“全球化”的外在影响，已经或正在给我们带来社会管理理念上的深刻变化。高检院《指导意见》中提出的切实履行好检察院的职责任务包括：一是接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；二是发现、受理职务犯罪案件线索；三是开展职务犯罪预防；四是受理、发现公安、法院、行政机关派出机构执法不严、司法不公的问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；五是开展法制宣传，依法参与化解涉检矛盾，参与重点地域社会治安综合治理和平安创建；六是监督并配合相关部门开展社区矫正工作，促进社会管理创新。对此，派驻基层检察室要严格依法履行检察职责，做到规范不走样、到位不越位。从派驻基层检察室的职权内容上分析，由于其不是一级检察机关，不应当享有完整的检察权。但“值得提出的是，其职权内容应具有复合性，不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，应包含检察机关的综合职能。同时，派驻农村检察室应立足于检察机关的职能定位，其职责就是行使法律监督权，不能越权行使其他国家机关的固有职能。”[5]
（一）延伸查办和预防职务犯罪职能
坚持把查办和预防职务犯罪作为促进基层政务环境优化的重要途径。一是注重收集、发现职务犯罪案件线索。及时发现和收集党委关注、群众反映强烈的涉农案件线索。把及时发现职务犯罪线索和经检察长批准进行协查作为检察室的重要职能。立足近距离接触基层执法、近距离倾听群众呼声的优势，切实排查和分析职务犯罪线索，真正在促进基层政务廉洁上有所作为。二是积极查办职务犯罪案件。与基层院职务犯罪侦查部门密切配合，集中开展查办涉农职务犯罪、危害能源资源生态环境渎职犯罪和土地管理领域职务犯罪专项工作。三是加强职务犯罪预防。基层检察室应当围绕涉农职务犯罪、新兴城镇建设进程中的职务犯罪两个方面，抓住重点领域和环节，更近距离、更有针对性地加强预防宣传、警示教育、法律咨询和预防建议工作，积极争取党委、政府的支持，通过建立流动警示教育展览室、以案释法等形式，对基层干部普遍开展反腐倡廉教育。特别要就制度、监督不到位的问题，有针对性地向党委政府、有关部门和发案单位提出建制堵漏的意见、建议，在源头上强化预防工作。
（二）延伸诉讼监督职能
紧紧围绕基层群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，不断加大监督力度，努力维护司法公正。加强对法庭的民事审判、调解、执行活动的监督。其中，加大对基层公安机关办理刑事案件的监督力度尤为重要。一要把握监督定位。当前检察室对公安派出所的监督可以定位于工作监督、场所监督，侧重于平行机构之间的一种提醒和防错机制。二要界定监督范围。检察室对公安派出所的监督范围限定在公安派出所的刑事执法办案活动范围，主要包括对刑事立案活动、侦查活动和刑罚执行活动的监督。三要明确监督方式。检察室对公安派出所的监督主要通过信息通报、入所巡查、适时介入、工作例会、专项检查等方式开展。四要体现监督实效。在监督工作中，派驻检察室对公安派出所执法中的瑕疵性和轻微违法等问题，可以口头纠正、书面通报等形式提出检察意见或建议；对于严重的违法行为，应依法发出《纠正违法通知书》，并跟踪督促整改。五要创新工作方式。检察室要积极配合公安派出所开展业务培训，公安派出所可邀请检察室派员列席治安分析、案件质量讲评等会议。例如：与公安派出所共同学习交流《刑法修正案（八）》、《新刑事诉讼法》等最新法律、司法解释，从源头上规范公安机关的刑事执法行为。
（三）开展社会治安综合治理工作
基层检察室作为检察机关延伸法律监督职能的新平台，应更加主动地加强与有关部门的配合，参与到矛盾纠纷的排查研判、重点部位的治安整治、重点人群的监督管控工作当中，并发挥更加有效的作用。一要加强与社区（街镇）信访部门的沟通联系，积极参与社会治安的综合治理，深入了解群众反映强烈的热点、难点问题，及时掌握苗头性、倾向性的信访动态，建立检察机关与社区、街道、企业等单位的经常性联系机制，配合有关部门做好矛盾纠纷排查调处工作。二要通过派员参加街镇相关工作例会及联席会议、召开社区群众座谈会、聘请检察工作联络员、分发宣传资料、公布联系方式等形式宣传检察职能和法律法规，通过开展便民法律咨询活动等形式贴近基层、贴近群众，下沉工作重心，延伸监督触角，充分发挥“联系群众桥梁”作用。三要深入开展检察机关法律监督职能作用的宣传工作，帮助群众了解检察工作。 （四）开展社区矫正检察工作
具体而言是指对人民法院、公安机关、监狱、看守所交付监外执行活动实施监督，及时发现和纠正社区服刑人员漏管、脱管问题；对丧失监外执行条件的社区服刑人员及时建议有关机关收监执行；受理社区服刑人员及其家属的控告申诉，维护社区服刑人员的合法权益等。由于基层院监所检察部门人手少而社区矫正对象分布广等原因，监督往往难以到位。基层检察室的建立，有利于对矫正人员交付执行、执行变更、执行终止、监管措施落实等重点环节进行更加有效的监督。一要明确派出检察室与派出院监所部门之间的工作职责划分。对于基层检察室所在地街镇辖区内的日常监外执行检察工作（如参加宣告、集中教育、查看台账、约见谈话等）由检察室承担，基层检察室的工作主要体现在检力下沉，服务、贴近群众等工作上，对于涉及到已进入相关法律程序的监外执行检察工作（如收监、减刑等）由监所部门承担。二要建立检察室与社区矫正机构的信息沟通、协调机制。派驻基层检察室应当与当地司法所建立社区服刑人员信息数据交换平台，交换数据信息，清理核对社区服刑人员底数和基本状况，排摸掌握重控对象情况。三要明确监督方式。检察室开展日常监外执行检察工作，主要通过查看基础台账、约见谈话教育、参加工作例会、列席集中教育等方式进行。
（五）开展群众信访处理工作
群众举报、控告、申诉等信访方式是社会矛盾反映到检察领域的主要途径。基层检察室与人民群众距离近，应该在这方面发挥重要作用。从近年来各地开展的走访乡村、联络乡村的工作成效中就得到了证明。信访总量的主体部分仍然在基层院。因此，基层检察院也应该以处理群众信访的实效来进一步赢得群众的信任，对一般性问题尽可能就地化解矛盾，对须通过法律监督手段来解决的问题，则应及时掌握情况，为下一步法律监督工作做好准备。一是应当严格依照《人民检察院信访工作规定》、《人民检察院举报工作规定》界定依法受理的事项，统一受理社区群众的举报、报案、控告、申诉，对发现、受理的职务犯罪案件线索等举报件，不得自行办理，一律移送本院控告申诉检察部门统一分流。二是加强对矛盾纠纷的分析研讨。积极与党委、政府沟通，深入了解每个时期、每个阶段的工作重点，扎实开展涉检信访矛盾纠纷的排查调处，有针对性地加强矛盾纠纷的分析研判。抓住容易引发群众不满的司法不公、执法不严、执法犯法等案件，加强法律监督，剖析问题原因，公开查处结果，增强执法公信力。三是强化矛盾纠纷的联动处置。对可能引发集体访、告急访、越级访的涉检信访不稳定因素，要做到早发现、早报告、早介入、早处理，把矛盾解决在当地。认真落实与基层行政执法单位的矛盾纠纷联动处置机制，加强协调配合，做到信息互通、各司其职、配合联动，合力解决一批涉法、涉诉案件，及时消除不稳定因素。
（六）做好检察环节中的调解、和解工作
对民事案件、人民内部矛盾引起的轻微刑事案件、涉检信访案件进行调解、和解是近几年来检察机关根据中央精神着力推进的工作，也是法律监督形式之一。基层检察室离群众近，更有利于加强与群众的及时沟通，更有利于了解、掌握矛盾根源所在和进展情况，因此，基层院有关内设机构特别是案多人少、矛盾突出的地方，可以把有关调解、和解以及与此相关的不捕不诉风险评估、案后跟踪回访等工作交接到检察室，加强工作衔接配合，切实把调解、和解工作做扎实、做到位。
（七）做好其他综合性工作
一要加大宣传力度，扩大检察室的社会影响。加强宣传工作，争取地方党委、人大、政府及民众对检察室的重视，为检察室发展创造良好的执法环境和舆论环境。二是主动接受群众监督，加强与人大代表和政协委员的联系。乡镇检察室要建立辖区人大代表和政协委员的经常性联系制度，可以适时邀请所在地人大代表、政协委员和居民代表视察社区检察室，主动通报工作情况和寄送相关资料，积极征求对检察工作的意见和建议。要建立征求农民群众批评、意见、建议的工作机制和农民群众评判检察工作机制。三要加强基础理论研究工作。认真分析和总结开展检察室工作中的得失，在理顺关系、建立相关制度的基础上，对检察室的职能定位以及如何结合社区工作行使法律监督职责进行思考，形成研究成果，并邀请有关专家学者进行专题研讨，为领导决策提供参考。
【参考文献】
[1]（美）博登海默著.法理学——法哲学及其方法[M].姬敬武译.中国政法大学出版社，1987.
[2]李振刚.派驻检察室如何参与社会管理创新[EB/OL].http：//www.jcrb.com，2012-01-09.
[3]陈云龙.基层检察室建设的法理基础和制度构建[J].人民检察，2010，（22）.
[4]郑莉莉.检察机关农村法律监督工作探析[D].2010年河北师范大学硕士论文.
[5]宋英辉.检察机关派驻农村检察室的性质及职能[J].人民检察，2009，（15）.
（责任编辑：牟春野）
In the Basic Procuratorial Room to Participate in Social Management
Innovation System Construction Research
Task Group of Chongqing city Yongchuan District People's Procuratorate
Abstract：Profound understanding and accurate grasp of social management innovation is the innovation of procuratorial work to the new requirement；to give full play to the procuratorial organ in the innovation of social management function of the procuratorial organ，is placed in front of a major issue.The room is in basic level power sinking，extending legal supervision antenna is a kind of social management innovation to realize a way.This paper defined the presence of local procuratorial room and social management innovation concepts，analyzes the room in participation in social management innovation in the real obstacle，discussed the chamber based on the procuratorial organ，to focus the functions and role in the innovation of social management.
Key words：presence of local procuratorial room；social management innovation；obstacles；innovation mechanism
关 键 词：派驻基层检察室；社会管理创新；现实障碍；创新机制
中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0028-06
收稿日期：2012-09-21
课题组负责人：李建超（1966—），男，重庆长寿人，重庆市永川区人民检察院检察长；课题组成员：钟德刚、罗大成、邹锋；执笔人：张福坤。
基金项目：本文系2012年重庆市人民检察院检察重点理论课题的阶段性成果，项目编号：CQJC2012B08-2。
一、派驻基层检察室与社会管理创新的界定
“概念乃解决法律问题所必须和必不可少的工具，没有限定严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考问题。”[1]（p245）所谓社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，结合本职工作，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[2]社会管理创新就是要构建严密的社会管理体系，从松散型管理转向系统化管理，从粗放型管理转向精细化管理，杜绝管理真空，消除管理盲区，实现社会管理的全覆盖。
所谓派驻基层检察室，是基层检察院为更好地履行法律监督职责，在农村或城区内街道设置的在基层检察院领导下开展工作的派出组织。2009年2月最高人民检察院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中明确指出：“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2010年10月，最高人民检察院制定了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），派驻基层检察室的试点工作开始在各地展开，乡镇检察室逐步走向了重新探索的发展阶段。检察机关派出机构是实现检力下沉的一种实现方式，派驻基层检察室作为检察机关的触角，是检察机关司法属性和工作职能的自然延伸，它在方便群众实现司法诉求、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新、服务基层发展方面将发挥更为直接的、独特的作用。因此，派驻检察室要紧紧围绕检察职能去服务基层、服务群众，坚持把围绕中心、服务大局、执法为民作为工作的着眼点和落脚点，坚持把立足检察职能、深入推进三项重点工作作为重要任务。
二、派驻基层检察室参与社会管理创新的现实障碍
近年来，我国部分地方检察机关开展了通过设立派驻检察室以参与社会管理创新的探索与尝试，并在理论上也展开了积极的研究，取得了可观的效果。派驻基层检察室作为延伸法律监督触角、促进检力下沉的载体，如何从检察机关职能定位来设计检察室并在现实中达到设计要求，充分发挥其调控社会秩序、解决社会纠纷、巩固法律秩序方面的功能，是检察改革中需要解决的问题。如何看待派驻检察室在新的历史条件下的功能、价值和意义是当前派驻检察室试点工作中的重要课题。应当看到，由于派驻检察室的法律地位尚未被立法确认，现有的、检察机关的内部规定，其指导性和可操作性又不强，在实践中出现了一些问题及负效应。从当前全国检察机关正在探索的基层派驻检察室工作状况来看，尚存在以下几方面的问题。
（一）权力运行机制不畅
现代检察制度是以权力的分立与制衡的宪政理论作为理论基础的。检察权是检察机关代表国家所执行的国家权力，是行政权与司法权分权制约的产物。当前，我国的地方政府行政层级体制是以省→市→县→乡四级管理模式为主导的，乡镇一级是最基层的政权组织。作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应辐射到行政权存在的每个角落。权力分立理论的精华和实质在于“分权制衡”，国家法律监督机关——检察机关在行政权与审判权制衡中防止权力的滥用，其实是一种权力制衡。乡镇基层政权权力的行使应处于法律监督之下，这样，才能防止行政权的不作为和乱作为，保障权力运行的合法、合理与有序。总之，基层检察室作为基层政权监督体制的重要组成部分，应该发挥积极作用，促进机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成。
（二）地位失衡
对于派驻基层检察室是保持独立性还是依附于地方乡镇政府，二者如何建立良性的互动关系是急需解决的问题。因为，检察室在办公场所提供等方面存在对镇街政府的依赖性，会像其他部门的派出机构一样，异化为镇街的一个部门，在工作中过于受当地党委、政府的影响与干涉，不能客观、公正地开展工作。基层检察室在与乡镇及有关部门关系的处理中非常容易丧失其独立性。
（三）职能定位不清晰
在职责方面存在“三化”现象：一是职责泛化。对职责认识不到位，有一种包打天下的思想，什么工作都大包大揽，什么都做，结果只能是什么也做不好。二是职责虚化。工作只停留在协调和服务上，不敢大胆履行监督职责，或者监督不到位。少数地方偏离检察职能，有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位，延伸法律监督触角工作的司法属性还有待增强。三是职责异化。即脱离法律监督职能开展工作，把主要精力用在协助政府或处理检察职能之外的工作上。
（四）工作模式尚未形成
与传统的通过办理具体案件的侦查监督模式不同，当前，派驻基层检察室的监督似乎更多地定位在工作监督、场所监督，开展监督的手段和途径仅局限于信息通报、场所巡查、适时介入、参与工作例会、开展专项检查、受理控告申诉等，这些工作模式弹性有余而刚性不足，执法工作质量难以从量化角度作出明确判断，随着时间的推移就会影响其检察室的监督形象和监督职能的发挥。 （五）思想认识不到位
一是缺乏政治敏锐性，存在“无所谓”的思想观念。把服务大局异化为空洞的口号，把农村法律监督工作置于虚无化状态。满足于做样子、摆架子，到基层只是“看一看、转一转、听一听、说一说”。二是缺乏针对性，不能准确把握检察机关服务“三农”的切入点、落脚点、着力点，存在“无所为”的思想观念。三是宗旨观念淡薄，存有“无大事”的思想观念，认为农村群众的事都是些鸡毛蒜皮的小事，法律监督难以体现力度，办理涉及“三农”问题的刑事案件不能出“成绩”，难以体现能力和水平。
（六）业务开展不到位
一是监督方面，对惠农政策、资金落实情况的监督缺乏“实招”，效果不明显；对辖区内的国有投资项目、农民集体投资项目、农村基础设施等负有监管职责的单位、部门，对合同相对人的违约行为损害国家、集体利益而不履行职责或怠于履行职责，未能督促其及时提起民事诉讼或提请基层检察院督促起诉；对辖区内公安派出所、其他行政机关的执法活动、审判活动监督力度不够。二是接待信访方面，有的没有真正建立起村级信访服务网络，对农民群众的司法诉求了解不够，开展涉检信访矛盾排查化解工作力度不够。三是受理举报方面，收集、发现辖区内的职务犯罪线索的意识不强，渠道狭窄不畅，发现的线索数量少、价值小。
（七）保障措施不到位
一是组织机构延伸性不够。虽然各地纷纷建立了基层检察工作机构，有的还在乡镇设立了工作站或检察室，但由于没有固定编制、人员和计财装备，人员不稳定、素质参差不齐，从而影响了涉农检察工作的深入开展。二是财力、物力保障不足。目前，大多数基层检察机关普遍存在经费不足、工作队下乡车辆保障不力等问题，加之个别基层院协调力度不够，有些还要依靠当地党委的支持与帮助，这就在一定程度上制约了农村检察工作的正常开展。三是人员结构不合理。部分基层检察院组建的工作队，有些同志年龄偏大，而年轻同志又缺少实际工作经验。年富力强、有责任心、业务能力强的同志相对缺乏，影响了基层法律监督工作的质量。
（八）队伍的专业化建设有待提高
一方面，派出检察室面临着复杂的工作对象和执法环境，对于人员的综合素质要求较高；另一方面，基层检察机关对派驻基层检察室的队伍建设尚未从年龄层次、专业特长、能力结构上予以重视。有的由其他职能部门检察官兼任；有的将老弱的干部调配给检察室，对于是否符合从事一线工作的条件考虑得较少，造成派出检察的工作达不到预期的效果。
三、强化派驻基层检察室在参与社会管理创新中的作用应重点考量的关系
派驻基层检察室的管辖区域主要是农村，所以，派驻基层检察室与基层各部门的关系最为密切，其运作与农村的政治、经济等情况有着千丝万缕的联系。因此，要探索完善派驻检察室制度，必须结合农村的发展现状和发展趋势，处理好派驻检察室与乡镇及有关部门关系的同时还要保持其独立性，明确其自身的职责定位。派驻检察室要明确内设部门的各项职责，在院的统一领导下，以内设部门的统筹、指导与检察室能动性相结合的原则来处理与乡镇及有关部门的关系。在实践中，准确把握检察室在处理各种关系中的定位，正确认识检察室“法律监督触角”的内涵，了解农村文化背景及社会治理方式和农村社会矛盾解决方式，才能发挥检察室对农村社会和谐稳定的重要功能。
（一）正确处理派驻基层检察室与乡镇及有关部门的关系
基层检察室要发挥应有的作用，就必须主动围绕当地党委、政府的中心工作，融入到乡镇工作中，对接现有的乡镇维稳工作平台，密切与乡镇有关办、站、所的关系，各司其职又相互配合。在乡镇设置检察室可以与公安系统、法院系统、司法行政系统在乡镇设置的公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法机构相对应，填补法律监督在乡镇的空档，共同构成我国乡镇一级政法体制。同时，注重与当地党委、政府的联系和沟通，以保障检察室工作的顺利开展。同时，“检察监督是一种‘上位监督’，检察室是基层检察院的派出机构，它代表的是基层检察院，在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，保持检察工作的‘独立性’、‘上位性’”。[3]
（二）正确处理派驻基层检察室与本级院内设部门的关系
在基层检察室职能设置上，应处理好与本级院内设部门的关系。基层院内设部门要承担一线执法职责，检察室的各项职责、任务不宜是内设部门职能的简单分解，而应该是延伸和深化；强化基层检察室建设，是为了把化解矛盾的工作做到位，为了更好地履行派驻检查室的法律监督职能，不能导致内设机构职责虚化、增加层级负担的负面效果。基层院履行批捕、起诉职能是与县级公安、法院本级相对应的行为，由检察室来履行这两项职能与级别对等的原则是不相符的，会导致内设机构职能虚化。检察室涉及到的控申、预防、监所、自侦等方面的工作，也要本着内设部门的统筹、指导与检察室能动性相结合的原则来处理，如信访信息及处理情况由控申部门归口掌握、指导办理；对预防部门在县域内统一的预防工作安排，由预防部门发挥其专业优势，履行主要职责，检察室根据实际情况安排好本地的措施、进度、情况反馈等协助、配合工作；自侦案件的初查、侦查要接受本院反贪、反渎部门的领导，等等。在基层检察室建设工作的推进中，应及时理顺这一系列关系，并通过制度的形式不断予以明确，切实达到1加1大于2的效果。
（三）正确处理本级院对派驻基层检察室的领导关系
基层检察室作为基层检察院的派出机构，与本级院的其他内设机构一样，是本级院的一个职能部门，这决定了基层检察室应当在本级院的领导下开展工作，本级院与基层检察室是领导与被领导关系。应把加强领导作为保障派驻检察室建设成效的重中之重。一方面，本级院应加强对基层检察室的规范化管理，并将其纳入院绩效考核体系。检察室在信访处理、调解、预防、综治等方面的职责任务应进一步具体化、规范化，使之成为考评检察室日常工作的重要依据。同时，要把检察室提供法律监督线索、强化执法监督、初查、侦查等工作成效作为考评的另一个重要依据，加强引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。另一方面，院党组要经常听取工作汇报，及时对基层检察室的重要工作、重要活动等做出部署安排，提出推进工作的思路，定期开展具体指导和督促检查，研究并解决检察室建设中的突出问题。与本院其他业务部门之间要探索建立检察室与各业务部门有效衔接的工作机制，每个检察室都要对应本院各内设机构，形成“前方摸情，后方支援，打总体战”的工作格局。 （四）正确处理检察职能的履行与检察权变相扩大的关系
“法律监督作为法律制度的一个组成部分，不可能涵盖所有的关系，因此检察机关在履行农村法律监督职能时，不能包揽一切，大而全。要做好农村法律监督工作，必须要注意检察权行使的适度性。”[4]在法定职责范围内，明确法律监督职责，把握法律界限，不越权，不滥用权力，不随意插手检察职能之外的工作；对检察职权之外，影响农村改革发展的问题，如针对国家惠农资金管理工作中的多头管理、部分项目不够透明等问题，检察机关可以以通过相关部门提出司法建议的方式加以规范。
（五）正确处理基础工作与创新工作的关系
社会管理创新是当前包括检查工作在内的政法工作的一项重要举措，通过设置派驻检察室，为检察机关参与社会管理创新、延伸法律监督触角提供稳定的制度性载体和工作平台。在推进社会管理创新中，派驻检察室必须明确自己的职能，既要积极有为，又要科学务实。对检察机关特别是基层检察院而言，农村法律监督工作是一项基础性工作，需要通过正确履行法律监督职能来维护经济社会发展的根本和根基；同时，农村法律监督工作又是一项创新性工作，这项工作具有现实意义和实践作用，却没有可资借鉴的载体和方式，需要在实际工作中不断探索和完善。因此，开展这项工作，既要以基础性、常规性工作标准对待，严格落实各项具体工作内容；又要以科学发展观的态度，认真发现、分析和解决实践中遇到的各种实际问题；同时，要注意正确发挥考评、考核的导向作用，深入推进这项工作，取得让农民群众满意的成效。
四、派驻基层检察室在参与社会管理创新中的职能定位设计
现代社会以市场化、法治化、信息化为基本特征，“三化”的快速推进加上“全球化”的外在影响，已经或正在给我们带来社会管理理念上的深刻变化。高检院《指导意见》中提出的切实履行好检察院的职责任务包括：一是接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；二是发现、受理职务犯罪案件线索；三是开展职务犯罪预防；四是受理、发现公安、法院、行政机关派出机构执法不严、司法不公的问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；五是开展法制宣传，依法参与化解涉检矛盾，参与重点地域社会治安综合治理和平安创建；六是监督并配合相关部门开展社区矫正工作，促进社会管理创新。对此，派驻基层检察室要严格依法履行检察职责，做到规范不走样、到位不越位。从派驻基层检察室的职权内容上分析，由于其不是一级检察机关，不应当享有完整的检察权。但“值得提出的是，其职权内容应具有复合性，不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，应包含检察机关的综合职能。同时，派驻农村检察室应立足于检察机关的职能定位，其职责就是行使法律监督权，不能越权行使其他国家机关的固有职能。”[5]
（一）延伸查办和预防职务犯罪职能
坚持把查办和预防职务犯罪作为促进基层政务环境优化的重要途径。一是注重收集、发现职务犯罪案件线索。及时发现和收集党委关注、群众反映强烈的涉农案件线索。把及时发现职务犯罪线索和经检察长批准进行协查作为检察室的重要职能。立足近距离接触基层执法、近距离倾听群众呼声的优势，切实排查和分析职务犯罪线索，真正在促进基层政务廉洁上有所作为。二是积极查办职务犯罪案件。与基层院职务犯罪侦查部门密切配合，集中开展查办涉农职务犯罪、危害能源资源生态环境渎职犯罪和土地管理领域职务犯罪专项工作。三是加强职务犯罪预防。基层检察室应当围绕涉农职务犯罪、新兴城镇建设进程中的职务犯罪两个方面，抓住重点领域和环节，更近距离、更有针对性地加强预防宣传、警示教育、法律咨询和预防建议工作，积极争取党委、政府的支持，通过建立流动警示教育展览室、以案释法等形式，对基层干部普遍开展反腐倡廉教育。特别要就制度、监督不到位的问题，有针对性地向党委政府、有关部门和发案单位提出建制堵漏的意见、建议，在源头上强化预防工作。
（二）延伸诉讼监督职能
紧紧围绕基层群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，不断加大监督力度，努力维护司法公正。加强对法庭的民事审判、调解、执行活动的监督。其中，加大对基层公安机关办理刑事案件的监督力度尤为重要。一要把握监督定位。当前检察室对公安派出所的监督可以定位于工作监督、场所监督，侧重于平行机构之间的一种提醒和防错机制。二要界定监督范围。检察室对公安派出所的监督范围限定在公安派出所的刑事执法办案活动范围，主要包括对刑事立案活动、侦查活动和刑罚执行活动的监督。三要明确监督方式。检察室对公安派出所的监督主要通过信息通报、入所巡查、适时介入、工作例会、专项检查等方式开展。四要体现监督实效。在监督工作中，派驻检察室对公安派出所执法中的瑕疵性和轻微违法等问题，可以口头纠正、书面通报等形式提出检察意见或建议；对于严重的违法行为，应依法发出《纠正违法通知书》，并跟踪督促整改。五要创新工作方式。检察室要积极配合公安派出所开展业务培训，公安派出所可邀请检察室派员列席治安分析、案件质量讲评等会议。例如：与公安派出所共同学习交流《刑法修正案（八）》、《新刑事诉讼法》等最新法律、司法解释，从源头上规范公安机关的刑事执法行为。
（三）开展社会治安综合治理工作
基层检察室作为检察机关延伸法律监督职能的新平台，应更加主动地加强与有关部门的配合，参与到矛盾纠纷的排查研判、重点部位的治安整治、重点人群的监督管控工作当中，并发挥更加有效的作用。一要加强与社区（街镇）信访部门的沟通联系，积极参与社会治安的综合治理，深入了解群众反映强烈的热点、难点问题，及时掌握苗头性、倾向性的信访动态，建立检察机关与社区、街道、企业等单位的经常性联系机制，配合有关部门做好矛盾纠纷排查调处工作。二要通过派员参加街镇相关工作例会及联席会议、召开社区群众座谈会、聘请检察工作联络员、分发宣传资料、公布联系方式等形式宣传检察职能和法律法规，通过开展便民法律咨询活动等形式贴近基层、贴近群众，下沉工作重心，延伸监督触角，充分发挥“联系群众桥梁”作用。三要深入开展检察机关法律监督职能作用的宣传工作，帮助群众了解检察工作。 （四）开展社区矫正检察工作
具体而言是指对人民法院、公安机关、监狱、看守所交付监外执行活动实施监督，及时发现和纠正社区服刑人员漏管、脱管问题；对丧失监外执行条件的社区服刑人员及时建议有关机关收监执行；受理社区服刑人员及其家属的控告申诉，维护社区服刑人员的合法权益等。由于基层院监所检察部门人手少而社区矫正对象分布广等原因，监督往往难以到位。基层检察室的建立，有利于对矫正人员交付执行、执行变更、执行终止、监管措施落实等重点环节进行更加有效的监督。一要明确派出检察室与派出院监所部门之间的工作职责划分。对于基层检察室所在地街镇辖区内的日常监外执行检察工作（如参加宣告、集中教育、查看台账、约见谈话等）由检察室承担，基层检察室的工作主要体现在检力下沉，服务、贴近群众等工作上，对于涉及到已进入相关法律程序的监外执行检察工作（如收监、减刑等）由监所部门承担。二要建立检察室与社区矫正机构的信息沟通、协调机制。派驻基层检察室应当与当地司法所建立社区服刑人员信息数据交换平台，交换数据信息，清理核对社区服刑人员底数和基本状况，排摸掌握重控对象情况。三要明确监督方式。检察室开展日常监外执行检察工作，主要通过查看基础台账、约见谈话教育、参加工作例会、列席集中教育等方式进行。
（五）开展群众信访处理工作
群众举报、控告、申诉等信访方式是社会矛盾反映到检察领域的主要途径。基层检察室与人民群众距离近，应该在这方面发挥重要作用。从近年来各地开展的走访乡村、联络乡村的工作成效中就得到了证明。信访总量的主体部分仍然在基层院。因此，基层检察院也应该以处理群众信访的实效来进一步赢得群众的信任，对一般性问题尽可能就地化解矛盾，对须通过法律监督手段来解决的问题，则应及时掌握情况，为下一步法律监督工作做好准备。一是应当严格依照《人民检察院信访工作规定》、《人民检察院举报工作规定》界定依法受理的事项，统一受理社区群众的举报、报案、控告、申诉，对发现、受理的职务犯罪案件线索等举报件，不得自行办理，一律移送本院控告申诉检察部门统一分流。二是加强对矛盾纠纷的分析研讨。积极与党委、政府沟通，深入了解每个时期、每个阶段的工作重点，扎实开展涉检信访矛盾纠纷的排查调处，有针对性地加强矛盾纠纷的分析研判。抓住容易引发群众不满的司法不公、执法不严、执法犯法等案件，加强法律监督，剖析问题原因，公开查处结果，增强执法公信力。三是强化矛盾纠纷的联动处置。对可能引发集体访、告急访、越级访的涉检信访不稳定因素，要做到早发现、早报告、早介入、早处理，把矛盾解决在当地。认真落实与基层行政执法单位的矛盾纠纷联动处置机制，加强协调配合，做到信息互通、各司其职、配合联动，合力解决一批涉法、涉诉案件，及时消除不稳定因素。
（六）做好检察环节中的调解、和解工作
对民事案件、人民内部矛盾引起的轻微刑事案件、涉检信访案件进行调解、和解是近几年来检察机关根据中央精神着力推进的工作，也是法律监督形式之一。基层检察室离群众近，更有利于加强与群众的及时沟通，更有利于了解、掌握矛盾根源所在和进展情况，因此，基层院有关内设机构特别是案多人少、矛盾突出的地方，可以把有关调解、和解以及与此相关的不捕不诉风险评估、案后跟踪回访等工作交接到检察室，加强工作衔接配合，切实把调解、和解工作做扎实、做到位。
（七）做好其他综合性工作
一要加大宣传力度，扩大检察室的社会影响。加强宣传工作，争取地方党委、人大、政府及民众对检察室的重视，为检察室发展创造良好的执法环境和舆论环境。二是主动接受群众监督，加强与人大代表和政协委员的联系。乡镇检察室要建立辖区人大代表和政协委员的经常性联系制度，可以适时邀请所在地人大代表、政协委员和居民代表视察社区检察室，主动通报工作情况和寄送相关资料，积极征求对检察工作的意见和建议。要建立征求农民群众批评、意见、建议的工作机制和农民群众评判检察工作机制。三要加强基础理论研究工作。认真分析和总结开展检察室工作中的得失，在理顺关系、建立相关制度的基础上，对检察室的职能定位以及如何结合社区工作行使法律监督职责进行思考，形成研究成果，并邀请有关专家学者进行专题研讨，为领导决策提供参考。
【参考文献】
[1]（美）博登海默著.法理学——法哲学及其方法[M].姬敬武译.中国政法大学出版社，1987.
[2]李振刚.派驻检察室如何参与社会管理创新[EB/OL].http：//www.jcrb.com，2012-01-09.
[3]陈云龙.基层检察室建设的法理基础和制度构建[J].人民检察，2010，（22）.
[4]郑莉莉.检察机关农村法律监督工作探析[D].2010年河北师范大学硕士论文.
[5]宋英辉.检察机关派驻农村检察室的性质及职能[J].人民检察，2009，（15）.
（责任编辑：牟春野）
In the Basic Procuratorial Room to Participate in Social Management
Innovation System Construction Research
Task Group of Chongqing city Yongchuan District People's Procuratorate
Abstract：Profound understanding and accurate grasp of social management innovation is the innovation of procuratorial work to the new requirement；to give full play to the procuratorial organ in the innovation of social management function of the procuratorial organ，is placed in front of a major issue.The room is in basic level power sinking，extending legal supervision antenna is a kind of social management innovation to realize a way.This paper defined the presence of local procuratorial room and social management innovation concepts，analyzes the room in participation in social management innovation in the real obstacle，discussed the chamber based on the procuratorial organ，to focus the functions and role in the innovation of social management.
Key words：presence of local procuratorial room；social management innovation；obstacles；innovation mechanism