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摘 要：我国反垄断法对于我国反垄断执法机构的设置上，设立了由工商部门、发改部门和商务部门三家执法机构，分别对价格垄断、滥用市场支配地位和经营者集中等垄断行为进行查处，再配以国家反垄断委员会居中协调三个反垄断执法工作。但在实践中，往往出现多头执法、交叉执法、执法真空和执法能力水平不高等诸多执法问题。本文通过对我国反垄断执法机构实践中存在的问题进行分析，结合外国反垄断执法机构设置的先进经验，对我国反垄断执法机构改革提出具体建议，以期建立真正独立、权威地执法机构。
关键词：反垄断；执法机构；设置
至今年8月1日，我国的《反垄断法》已经正式实施整整七年，在七年时间中，《反垄断法》不断规范了我国的经济与市场秩序，进一步提高了社会资源的配置效率，对我国的社会经济的发展有着重要的意义。《反垄断法》对市场经济秩序能起到如此作用，其中主要原因之一是反垄断执法机构对《反垄断法》的实施有着重要作用。每一部法律都需要一个权威、独立的执法机构，以保证法律的实施。反垄断法在制定时，确定了一个我国反垄断执法机构的基本框架，但由于《反垄断法》中有关反垄断执法机构的规定不尽详细或系统，使我国的反垄断执法机构在执法实践中时常存在多头执法、交叉执法等诸多问题。而这些问题已影响到《反垄断法》的实施，不利于反垄断执法工作的开展。
一、我国反垄断执法机构设置现状
在《反垄断法》制定之初，关于反垄断执法机构的设置问题，学界有多种学说，大体可以分为几种：第一种是建议重新单独设立专门的反垄断执法机构开展反垄断执法工作；第二种是在不改变现行行政机关架构基础上，由现有的执法机构承担反垄断执法职责；第三种是鉴于反垄断执法的特殊性，建议由司法机关承担反垄断执法职责，直接开展反垄断执法工作。最终我国《反垄断法》结合了第一种和第二种意见，在不改变现有行政机关架构前提下，由原有执法部门承担反垄断执法职责，又新设置执法机关协调机构的方式，形成了国务院反垄断委员会和反垄断执法机构的双层架构模式。其中，国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导，而国务院规定的承担反垄断执法职责的机构为专门的反垄断执法机构（即商务部、国家发展和改革委员会和国家工商行政管理总局）负责具体执法工作。
为更好地开展反垄断执法工作，商务部、国家发展和改革委员会和国家工商总局根据自身职责分别设立专门执法部门开展执法活动。商务部下设反垄断局负责审查经营者集中行为；国家发展和改革委员会下属价格监督检查司依法查处价格垄断行为；国家工商行政管理总局设立反垄断与反不正当竞争执法局查处负责垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为。
二、我国反垄断执法机构存在的问题
（一）我国反垄执法机构执法职能分散，执法缺乏协调
通过对我国反垄断执法机构设置现状分析，我们可以看出，目前我国反垄断执法机构属于分散设置，由三家反垄断执法机构根据自身职责分别对违反《反垄断法》的垄断行为开展执法活动，国务院反垄断委员会居中协调三家反垄断执法机构的执法活动。这样的反垄断执法机构设置的理想状态是各反垄断执法机构按《反垄断法》要求，各司其职，各尽其责，开展执法活动，反垄断委员会对各执法机构存在的问题及时进行协调、指导，以有效查处垄断行为。
然在实践中，同一个垄断行为可能会同时涉及垄断价格协议、滥用市场支配地位等诸多问题，一种垄断行为常与其他垄断行为相互交织在一起，而我国的反垄断执法机构执法职能相对分散，单个反垄断执法机构又不能对所有问题系数查处，亦或多个反垄断执法机构同时查处同一案件，就会造成反垄断执法机构之间的职权交叉，三个反垄断执法机构也不能保证对所有垄断违法行为都能及时查处，但由于国务院反垄断委员会仅仅是国务院的议事协调机构，并不参与具体的反垄断执法工作和对垄断行为的裁定，其常设机构设立在商务部的反垄断局，反垄断委员会自身权威性缺乏，不能起到领导、协调反垄断执法工作的作用，各反垄断执法机构间缺乏有效的沟通、协调，最终造成职权冲突、执法冲突，多头执法、交叉执法等问题时常发生，从而降低反垄断执法效率，提高执法成本和执法难度。
（二）反垄断执法机构的权威性和独立性不足
如前所述，为实施反垄断执法职能，三家国务院部委在其内部设置专门的反垄断执法部门，且隶属于部委，人员、编制均受到相关部委领导，具有非常明显地行政性和依附性等特点，其独立性远不及欧美、日本等国的执法机构。加之，实行垄断的经营者往往实力雄厚，社会影响力较大。而具体负责反垄断执行任务的机构实际级别较低，《反垄断法》的实际执行效果難免会打折扣，使其缺少必要的独立性和权威性，难以保证独立、公正执法。另外根据我国《反垄断法》第51条第一款的规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正。这使得反垄断执法机构的权威性变得更加有名无实。由此看来，我国反垄断法执法机构的设置仍然任重而道远。
（三）我国反垄断机构执法人员素质有待提高
由于各个行业都可能存在着垄断现象，所以这就要求执法者具有非常专业的行业知识和素质，特别是法律和经济学知识。以美国为例，在2005年，反托拉斯局有770名工作人员，其中569名是法学家、经济学家以及相关的专业人员。[1]国外对反垄断执法机构组成人员的选任相当严格，使反垄断执法具有专家执法的特点。[2]由于我国现行的公务员选任制度，反垄断执法机构的执法人员也是按照普通公务员的公开招考选任程序任命的，人员素质参差不齐，而且执法人员多为一般的行政管理人员，缺少反垄断专业知识。尽管我国在反垄断委员会内设立了专家咨询组，但实际上并没有充分利用专家力量，面对部分垄断案件涉及的高度专业化的事务，缺乏对相关产业、相关政策和反垄断法理论深入的理解，无法对垄断行为的性质、危害程度和拟作出的处理进行准确的把握，难以胜任繁重而又复杂的反垄断执法任务，最终认定的事实和处理结果对经营者也缺乏权威性。 三、国外反垄断执法机构设置的基本规律
目前，虽然世界各国对于反垄断执法机构的设置在形式上各不相同，但也有许多共同的基本规律，即执法机构高度地独立，拥有绝对的权威以及执法人员专家化。主要体现在：
一是执法机构高度地独立。因反垄断执法活动对象的特殊性，如果执法机构没有较高的独立性，就无法更好地实施执法活动，其独立性主要在于机构的权限配置、法律地位以及人员构成等方面，高于一般执法机构的权限配置和法律地位，人员构成与管理也与一般性行政管理机构予以区分。如美国的联邦贸易委员会、德国的联邦卡特尔局等反垄断执法机构设置均属独立执法机构。
二是反垄断执法机构间较为完善的协调机制。因反垄断执法活动涉及的领域较广，在反垄断执法机构开展执法活动时，相互间建立了完善的执法协调机制。以美国联邦贸易委员会和反托拉斯局间的协调机制为例，两部门各自在正式开始调查或公布执行计划声明时知会对方。在知会对方之后，双方共同决定由它们之间哪一个机关处理特定的问题，这种共同的决定往往基于各自在特定问题上和产业方面的专长、各自人员的情况以及各自的利益。[3]
三是执法人员专家化。反垄断法与其他法律不同之处在于，因垄断行为的界限的模糊性，所以反垄断法在制定时内容较为原则化，而社会经济发展和国家经济政策又瞬息万变，使垄断行为性质和垄断后果存在确定性，且反垄断执法处理结果影响较大。因此，要求处理反垄断案件的执法人员必须具备较为深厚的专业知识和理论水平。对此，各国在选任反垄断执法人员时，均设置了较高的录用条件和严格的选任制度，逐渐体现执法人员专家化，很多国家的反垄断机构基本都是由法学家、经济学家或者其他行业专家组成。
四、我国执法机构设置完善建议
科学完善的执法机构是反垄断法有效实施的保障，我国的反垄断执法机构的设置必须符合我国社会经济发展的国情，不能一味照搬美国、欧盟等国外设置模式，应在发现其可资借鉴合理科学的反垄断执法机构设置经验，以期设置科学符合中国国情的反垄断执法机构，保证反垄断法有效实施的执法机构。
（一）提高反垄断执法机构的权威性和独立性
建立一个独立、权威的反垄断执法机关非常重要，它是反壟断法的牙齿，是反垄断法得以有效实施的关键。[4]因此，应当强化我国反垄断执法机构的职权，提高反垄断执法机构的权威性和独立性。一是提高国务院反垄断委员会地位。《反垄断法》已明确了反垄断委员会的相关职责，但相对于美国联邦贸易委员会和日本公正交易委员会所具有的行政权、准司法权和准立法权，国务院反垄断委员会的地位和职权明显尚不能满足目前反垄断执法工作的需要，因此，建议将国务院反垄断委员会从现有的议事协调机构上升为受国务院领导的地位高于其他部委的机构，扩大其职权，赋予期准立法权，委员会组成人员由国务院总理提名，全国人大决定，国家主席任命。二是增强反垄断执法机构职权。作为反垄断执法机构，应享有规章制定权、行政审批权，保障执法机构有效行使监督检查权（包括调查权、询问权和查询复制权）、行政强制措施权（包括采取强制停止、强制解散、查封、扣押等措施）、行政处罚权、行政裁决权等行政权力的实施。同时赋予其能独立对垄断行为享有审理权、复议权，保障及时查处相关垄断行为。
（二）建立完善反垄断执法机构间的协调机制
《反垄断法》是一部对市场经济具有普遍意义的法律，应统一实施于各个行业和部门，反垄断执法机构不能简单的分散地“各自为政”，应逐步统一开展执法活动，保证使对同一案件或同类案件认定和处理结果的统一性，保证执法的公平性的权威性。鉴于现阶段我国多头执法体制的现状，各执法机构之间需要更多的沟通与信息共享，应尽快建立完善多机构执法的协调机制，强化国务院反垄断委员会的协调反垄断执法职能，建立完善反垄断执法机构之间的信息共享，执法协调等机制，促进法律实施的目的，保持执法的独立性、公正性。
（三）健全执法人员任命机制，合理配置执法人员
由于反垄断执法专业性和政策性较强，执法过程复杂，为保障《反垄断法》的实施。笔者建议，在反垄断执法机关人员的任职条件上，反垄断委员会的委员应当借鉴西方经验，制定严格的任职资格和任免程序，非经法定程序和法定事由不得被解职或罢免，对经济专家和法律专家比例的合理配置。同时对反垄断执法机构的执法人员，应提高门槛，要求至少硕士研究生以上学历的经济学和法学人才，建立独立于一般公务员制度的选任、管理模式，保障执法人员能不受干扰的独立办理垄断案件。同时，为保证执法人员的公正性，应对所有反垄断执法参与人员规定竞业禁止义务。反垄断执法人员不得在其他政府机构或企业兼职，也不得担任任何单位的顾问、咨询专家等职务。[5]
参考文献：
[1]汪亮：《论我国反垄断执法机构的不足与完善》，华东政法大学，2013年专业学位硕士学位论文.
[2]倪娜、万欣：《论我国反垄断实施机制的完善》，中州学刊2010年3月第2期.
[3]杨斌：《反垄断执法机构研究》，2009年西南政法大学硕士学位论文.
[4]季晓南：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社，2001年版，第6页.
[5]魏丽丽：《我国反垄断执法机构的完善》，南都学坛，2011年5月，第31卷第3期.
作者简介：
万滨（1988.1～），民族：汉族，籍贯：四川绵阳，单位：西南科技大学2013级硕士研究生，经济法学专业，研究方向：市场秩序法。
关键词：反垄断；执法机构；设置
至今年8月1日，我国的《反垄断法》已经正式实施整整七年，在七年时间中，《反垄断法》不断规范了我国的经济与市场秩序，进一步提高了社会资源的配置效率，对我国的社会经济的发展有着重要的意义。《反垄断法》对市场经济秩序能起到如此作用，其中主要原因之一是反垄断执法机构对《反垄断法》的实施有着重要作用。每一部法律都需要一个权威、独立的执法机构，以保证法律的实施。反垄断法在制定时，确定了一个我国反垄断执法机构的基本框架，但由于《反垄断法》中有关反垄断执法机构的规定不尽详细或系统，使我国的反垄断执法机构在执法实践中时常存在多头执法、交叉执法等诸多问题。而这些问题已影响到《反垄断法》的实施，不利于反垄断执法工作的开展。
一、我国反垄断执法机构设置现状
在《反垄断法》制定之初，关于反垄断执法机构的设置问题，学界有多种学说，大体可以分为几种：第一种是建议重新单独设立专门的反垄断执法机构开展反垄断执法工作；第二种是在不改变现行行政机关架构基础上，由现有的执法机构承担反垄断执法职责；第三种是鉴于反垄断执法的特殊性，建议由司法机关承担反垄断执法职责，直接开展反垄断执法工作。最终我国《反垄断法》结合了第一种和第二种意见，在不改变现有行政机关架构前提下，由原有执法部门承担反垄断执法职责，又新设置执法机关协调机构的方式，形成了国务院反垄断委员会和反垄断执法机构的双层架构模式。其中，国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导，而国务院规定的承担反垄断执法职责的机构为专门的反垄断执法机构（即商务部、国家发展和改革委员会和国家工商行政管理总局）负责具体执法工作。
为更好地开展反垄断执法工作，商务部、国家发展和改革委员会和国家工商总局根据自身职责分别设立专门执法部门开展执法活动。商务部下设反垄断局负责审查经营者集中行为；国家发展和改革委员会下属价格监督检查司依法查处价格垄断行为；国家工商行政管理总局设立反垄断与反不正当竞争执法局查处负责垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为。
二、我国反垄断执法机构存在的问题
（一）我国反垄执法机构执法职能分散，执法缺乏协调
通过对我国反垄断执法机构设置现状分析，我们可以看出，目前我国反垄断执法机构属于分散设置，由三家反垄断执法机构根据自身职责分别对违反《反垄断法》的垄断行为开展执法活动，国务院反垄断委员会居中协调三家反垄断执法机构的执法活动。这样的反垄断执法机构设置的理想状态是各反垄断执法机构按《反垄断法》要求，各司其职，各尽其责，开展执法活动，反垄断委员会对各执法机构存在的问题及时进行协调、指导，以有效查处垄断行为。
然在实践中，同一个垄断行为可能会同时涉及垄断价格协议、滥用市场支配地位等诸多问题，一种垄断行为常与其他垄断行为相互交织在一起，而我国的反垄断执法机构执法职能相对分散，单个反垄断执法机构又不能对所有问题系数查处，亦或多个反垄断执法机构同时查处同一案件，就会造成反垄断执法机构之间的职权交叉，三个反垄断执法机构也不能保证对所有垄断违法行为都能及时查处，但由于国务院反垄断委员会仅仅是国务院的议事协调机构，并不参与具体的反垄断执法工作和对垄断行为的裁定，其常设机构设立在商务部的反垄断局，反垄断委员会自身权威性缺乏，不能起到领导、协调反垄断执法工作的作用，各反垄断执法机构间缺乏有效的沟通、协调，最终造成职权冲突、执法冲突，多头执法、交叉执法等问题时常发生，从而降低反垄断执法效率，提高执法成本和执法难度。
（二）反垄断执法机构的权威性和独立性不足
如前所述，为实施反垄断执法职能，三家国务院部委在其内部设置专门的反垄断执法部门，且隶属于部委，人员、编制均受到相关部委领导，具有非常明显地行政性和依附性等特点，其独立性远不及欧美、日本等国的执法机构。加之，实行垄断的经营者往往实力雄厚，社会影响力较大。而具体负责反垄断执行任务的机构实际级别较低，《反垄断法》的实际执行效果難免会打折扣，使其缺少必要的独立性和权威性，难以保证独立、公正执法。另外根据我国《反垄断法》第51条第一款的规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正。这使得反垄断执法机构的权威性变得更加有名无实。由此看来，我国反垄断法执法机构的设置仍然任重而道远。
（三）我国反垄断机构执法人员素质有待提高
由于各个行业都可能存在着垄断现象，所以这就要求执法者具有非常专业的行业知识和素质，特别是法律和经济学知识。以美国为例，在2005年，反托拉斯局有770名工作人员，其中569名是法学家、经济学家以及相关的专业人员。[1]国外对反垄断执法机构组成人员的选任相当严格，使反垄断执法具有专家执法的特点。[2]由于我国现行的公务员选任制度，反垄断执法机构的执法人员也是按照普通公务员的公开招考选任程序任命的，人员素质参差不齐，而且执法人员多为一般的行政管理人员，缺少反垄断专业知识。尽管我国在反垄断委员会内设立了专家咨询组，但实际上并没有充分利用专家力量，面对部分垄断案件涉及的高度专业化的事务，缺乏对相关产业、相关政策和反垄断法理论深入的理解，无法对垄断行为的性质、危害程度和拟作出的处理进行准确的把握，难以胜任繁重而又复杂的反垄断执法任务，最终认定的事实和处理结果对经营者也缺乏权威性。 三、国外反垄断执法机构设置的基本规律
目前，虽然世界各国对于反垄断执法机构的设置在形式上各不相同，但也有许多共同的基本规律，即执法机构高度地独立，拥有绝对的权威以及执法人员专家化。主要体现在：
一是执法机构高度地独立。因反垄断执法活动对象的特殊性，如果执法机构没有较高的独立性，就无法更好地实施执法活动，其独立性主要在于机构的权限配置、法律地位以及人员构成等方面，高于一般执法机构的权限配置和法律地位，人员构成与管理也与一般性行政管理机构予以区分。如美国的联邦贸易委员会、德国的联邦卡特尔局等反垄断执法机构设置均属独立执法机构。
二是反垄断执法机构间较为完善的协调机制。因反垄断执法活动涉及的领域较广，在反垄断执法机构开展执法活动时，相互间建立了完善的执法协调机制。以美国联邦贸易委员会和反托拉斯局间的协调机制为例，两部门各自在正式开始调查或公布执行计划声明时知会对方。在知会对方之后，双方共同决定由它们之间哪一个机关处理特定的问题，这种共同的决定往往基于各自在特定问题上和产业方面的专长、各自人员的情况以及各自的利益。[3]
三是执法人员专家化。反垄断法与其他法律不同之处在于，因垄断行为的界限的模糊性，所以反垄断法在制定时内容较为原则化，而社会经济发展和国家经济政策又瞬息万变，使垄断行为性质和垄断后果存在确定性，且反垄断执法处理结果影响较大。因此，要求处理反垄断案件的执法人员必须具备较为深厚的专业知识和理论水平。对此，各国在选任反垄断执法人员时，均设置了较高的录用条件和严格的选任制度，逐渐体现执法人员专家化，很多国家的反垄断机构基本都是由法学家、经济学家或者其他行业专家组成。
四、我国执法机构设置完善建议
科学完善的执法机构是反垄断法有效实施的保障，我国的反垄断执法机构的设置必须符合我国社会经济发展的国情，不能一味照搬美国、欧盟等国外设置模式，应在发现其可资借鉴合理科学的反垄断执法机构设置经验，以期设置科学符合中国国情的反垄断执法机构，保证反垄断法有效实施的执法机构。
（一）提高反垄断执法机构的权威性和独立性
建立一个独立、权威的反垄断执法机关非常重要，它是反壟断法的牙齿，是反垄断法得以有效实施的关键。[4]因此，应当强化我国反垄断执法机构的职权，提高反垄断执法机构的权威性和独立性。一是提高国务院反垄断委员会地位。《反垄断法》已明确了反垄断委员会的相关职责，但相对于美国联邦贸易委员会和日本公正交易委员会所具有的行政权、准司法权和准立法权，国务院反垄断委员会的地位和职权明显尚不能满足目前反垄断执法工作的需要，因此，建议将国务院反垄断委员会从现有的议事协调机构上升为受国务院领导的地位高于其他部委的机构，扩大其职权，赋予期准立法权，委员会组成人员由国务院总理提名，全国人大决定，国家主席任命。二是增强反垄断执法机构职权。作为反垄断执法机构，应享有规章制定权、行政审批权，保障执法机构有效行使监督检查权（包括调查权、询问权和查询复制权）、行政强制措施权（包括采取强制停止、强制解散、查封、扣押等措施）、行政处罚权、行政裁决权等行政权力的实施。同时赋予其能独立对垄断行为享有审理权、复议权，保障及时查处相关垄断行为。
（二）建立完善反垄断执法机构间的协调机制
《反垄断法》是一部对市场经济具有普遍意义的法律，应统一实施于各个行业和部门，反垄断执法机构不能简单的分散地“各自为政”，应逐步统一开展执法活动，保证使对同一案件或同类案件认定和处理结果的统一性，保证执法的公平性的权威性。鉴于现阶段我国多头执法体制的现状，各执法机构之间需要更多的沟通与信息共享，应尽快建立完善多机构执法的协调机制，强化国务院反垄断委员会的协调反垄断执法职能，建立完善反垄断执法机构之间的信息共享，执法协调等机制，促进法律实施的目的，保持执法的独立性、公正性。
（三）健全执法人员任命机制，合理配置执法人员
由于反垄断执法专业性和政策性较强，执法过程复杂，为保障《反垄断法》的实施。笔者建议，在反垄断执法机关人员的任职条件上，反垄断委员会的委员应当借鉴西方经验，制定严格的任职资格和任免程序，非经法定程序和法定事由不得被解职或罢免，对经济专家和法律专家比例的合理配置。同时对反垄断执法机构的执法人员，应提高门槛，要求至少硕士研究生以上学历的经济学和法学人才，建立独立于一般公务员制度的选任、管理模式，保障执法人员能不受干扰的独立办理垄断案件。同时，为保证执法人员的公正性，应对所有反垄断执法参与人员规定竞业禁止义务。反垄断执法人员不得在其他政府机构或企业兼职，也不得担任任何单位的顾问、咨询专家等职务。[5]
参考文献：
[1]汪亮：《论我国反垄断执法机构的不足与完善》，华东政法大学，2013年专业学位硕士学位论文.
[2]倪娜、万欣：《论我国反垄断实施机制的完善》，中州学刊2010年3月第2期.
[3]杨斌：《反垄断执法机构研究》，2009年西南政法大学硕士学位论文.
[4]季晓南：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社，2001年版，第6页.
[5]魏丽丽：《我国反垄断执法机构的完善》，南都学坛，2011年5月，第31卷第3期.
作者简介：
万滨（1988.1～），民族：汉族，籍贯：四川绵阳，单位：西南科技大学2013级硕士研究生，经济法学专业，研究方向：市场秩序法。