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摘要：近年来，社会聚焦在涉及民生的地方政府土地财政问题，随着土地收益增多带来的丰硕成果，地方政府对土地财政的倚重性呈现出有增无减的趋势。因此，如何缓解中国地方政府对土地财政的依赖，如何能避免高房价背景下的土地财政危机，是目前地方政府面临的重要问题。本文以“善治”理论为核心理论，力求利用“善治”理论解释和探究土地财政这一问题。基于政府在实现“善政”目标的过程中，发现自身行为模式存在的一些问题和原因，结合“善治”理论，最终能够在实现“善政”的目标下，理顺政府自身的身份地位，从“善治”理论层面完善土地财政各主体行为，革新土地财政问题的有效治理和发展路径，达到丰富政府“善治”理论在土地财政方面的应用效果。
关键词：土地财政；善治理论；地方政府
中图分类号：F062.6 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2013）05-0091-07
一、中国“善政”目标形成过程中的土地财政乱象
土地财政崭露头角时，地方政府通常只看到它的优势，但如今它接近极致时，便会带来广泛的负面影响。
（一）“善政”目标达成中土地财政乱象形成机制
“善政”目标一直是中国地方政府寻求的理想模式，鉴于“善政”目标尚未完全实现，从“善政”的角度，我们认为中国土地财政乱象的成因可以总结为三种，第一种成因主要是在政府自身行为不完善的情况下导致的，后两种成因则表现出善治理论发展的先天不足。
1.土地财政形成的体制背景
本文中的土地财政形成的体制背景将从财政体制和土地征用制度两个方面来叙述。财政体制中的1994年分税制实施以后，形成了财权由中央掌控，事权下放地方，结果地方财政上缴的资金占总财政收入的比重大幅减少。随着地方政府复杂的事物赋予多责任的资金不断投入，相对应的是骤减的资金收入和日益增多的地方事物支出逐渐形成矛盾。在此背景下，土地财政应运而生。而土地征用制度则也是该体制的重要组成部分，中国实行的是国家和集体共有的二元土地所有制，根据宪法，地方政府可以凭公共利益名义随时可以将农村集体土地征为国有并给予补偿。但是鉴于法律对公共利益的模糊界定致使地方政府有机可图，客观上为土地财政形势恶化提供了便利。同时，现有的土地征用制度，这种政府事事参与的体制也致使地方政府有空子可钻来亏空土地财政：首先，现行的农村土地制度从形式以及在法律层面规定农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，农村集体土地向城市国家土地转移的过程中始终处于被支配的从属地位。其次，对于“公共利益”缺乏明确的法律强制，地方政府的制定者身份常借公共利益之名滥用公共权力，盲目征用边缘化土地，彻底边缘化弱势群体，完全是政府自身行为过度化所导致的，没有能力来完善自身统治的政府说明了“善政”目标未达成。
2.土地财政形成的政府行为
土地财政影响下形成的政府行为可概括为两方面：一是地方政府的双重角色特征，二是以“标尺竞争”为基准的政府行为指标。“善政”目标下的公共管理主体只强调政府在公共行为的唯一角色，研究的是针对如何完善政府本身的工作，并达成任务目标。在中国“善政”发展不健全的情况下，政府本身并未能履行职责已经存在天生的劣根性，这一主体效应在土地财政方面更为显著。因为，土地市场上可以看做只有一个收购者（政府）也是供应者，征用的数量和价格，供应的数量和价格完全由地方政府操控。地方政府虽然是代表国家行使代理角色，但事实上拥有绝对的土地控制操纵权，而中国特色的农用地转用制度和法律也为地方政府创收提供“制度保障”，加剧了地方政府继续在建设用地一级市场的专属地位。这样一来，土地财政在地方政府绝对领导下具有双重角色，作为运动员参与者时，地方政府乐衷于过分追求无边利益目标的经济人，考虑的只有如何从土地中获取更大收益；而当地方政府的收入过分依靠土地来支撑和扶持时，征地卖地就衍生为地方政府获取利益的捷径，作为市场管理者的职能则被影响利益之说容易被忽略。
“标尺竞争”最初指以其他企业行为作为参照物，通过参照其他企业相应做出行为选择。然而，落实在政治领域就是应用标尺竞争理论来表现地方政府之间为经济过分竞赛评比的情况，通常是接受上级政府政绩考核与评价的最终结果。现有的政策法规下，中国各地方政府间掘利的“绩效标尺”很明确，即地方 GDP 增加，财政收入方式的扩充和城市过分扩张，这些都间接突出了要面子不要人民的丑恶指标。由于政府提供的公共物品的特性，地方政府的许多硬性目标难以进行定量评估，只有经济指标容易用数字衡量，且容易从物质和精神层面满足官员的虚荣心。因此，以经济量化的绩效考核广泛被国内采纳。
3.土地财政主体的失衡性
主体的失衡从两个方面扩展，一方面是利益分配存在倾斜，另一方面是信息的不对称性，甚至将虚假信息告知被动主体。
（1）土地收益失衡
土地收益之间的失衡表现在各主体之间。一方面，中央政府和地方政府：1998年通过修改的《土地管理法》规定新增建设用地的有偿费百分之三十归中央政府，其余归地方政府。但在实际征收中，中央政府部门作为委托人由于信息资源劣势和其他繁杂事情往往疏于对代理人的制约，这样钱财被地方截流和侵吞，欠缴和少缴甚至转移到下一期领导班子缴费的问题屡见不鲜，地方政府也因此获得了绝大部分土地收益，对增加建设投资用地或转让私人机构有一定的激励作用。另一方面，地方政府和农民之间收益存在不公现象。农用地被征用为建设用地，在整个征地流转过程中增加了附加值，可是，地方政府却通常打着强制性的口号，侵占土地这一农民唯一的生存资料，致使农民无计可施，变得更加穷困潦倒。地方政府却因为转让获得高价而变得更加贪婪，不甘满足。
（2）征地信息失衡
征地信息不平衡也同样体现在农民和地方政府之间，《土地管理法》第四十六条规定“国家向主体征收土地以后，依照法定程序层层审批后，由县级以上各地方政府予以告知且组织实施。”从征地制度设计问题可以看出，政府只关心自己的利益，实际上农民只有被动获取信息的资格。因此，地方政府常常是擅自批示，或开发和批示同时进行，心情好的时候或发公告或装作不了解，导致公开的政策为内部决策，其中包括暗箱操作和形式不透明，无暇顾及农民感受；反观农民时刻处在信息不对称的情况下，只有服从命令，没有解释权利的可能[1]。 （二）“善政”目标达成中土地财政乱象的表现形式
目前，地方政府土地财政的形势依然严峻，针对这一问题，很多专家表示担忧，从整体上看，虽然2011年开始国家加强了政策约束机制，但过去的土地金融模式并未发生改变，而一些新的方式变相为多样化的表现形式。
1.土地出让金为主导的运作方式
土地出让金，一直是政府卖地生财的主要模式，可称为“国有土地使用权出让收入”，2001—2009年间，土地出让金价款总额从1 295亿元上升至15 910亿元。其占地方财政收入的比重也在2001—2003年上升的最为明显，大体呈2倍上涨；2003年以后该比重呈折线波动，但始终保持在40%左右[2]。可见，土地出让金是2009年地方财政的最重要的收入来源。而在2012年年初，随着国家大力加强宏观调控力度，全国土地出让金排行榜发生了罕见的“低潮”。而据CREIS 中指数据2012显示，2012年1月全国300座城市土地出让金高达895.9亿元，同比缩水68%，上榜城市中仅武汉高于百亿，其他城市均在20—40亿元之间，与2011年同期相比均大幅减少。可以看出，目前对土地出让金的依存比例仍十分高，但其用途却存在差异：表现在用于征地和拆迁补偿支出存在偏差，被征地者利益得不到有效保障；土地出让金预算编制和管理精细化不高，这都是目前土地出让金面临的问题。
2.土地抵押贷款强势发展
土地抵押贷款一直是地方经济发展的重要手段，尤其是近年来，银行在土地财政主体占据着重要地位。国土部公报显示，截至2010年年底，调查全国85座重点城市处于抵押状态的土地近13万宗，抵押面积多达26万公顷，抵押贷款近3.6万亿元，同比分别增长19.0%和36.3%。全年抵押土地面积净增3.74万公顷，同比减少26.9%；抵押贷款净增9 206亿元，增长18.8%[3]。2011年全国土地抵押面积达3 000平方公里，土地抵押贷款金额为4.8万亿元人民币，比2011年初分别增加了16.2%和35.6%。2011年土地抵押贷款率总体保持在50%左右，但受稳健货币政策和日趋严厉的房地产调控政策影响，加上政策执行的滞后效应，2011年新增土地抵押贷款率在第四季度有较大幅度回落。另外，在储备土地方面各地方政府呈现出依赖之势，特别是配合着中央规制投融资政策、严格土地抵押管理措施出台以后。通过数据分析得出，政府的宏观调控下，当前土地抵押贷款的增速已经趋于平缓，平均土地贷款抵押率相对降低到合理的范围内，通过土地抵押而累积的金融风险暂时得到有效控制。但是，由于法律法规的欠缺、银行风险管理意识和自身利益体制的非持续性以及土地市场是在政府培育下发展起来的特征，中国土地抵押贷款仍是地方融资选择的重要渠道。
3.土地财政新方式层出不穷
前两种方式是土地财政集资惯用的招式，但近年来由于国家政策的约束，地方政府开始更多把战线转移到新的方式，变相仍继续通过土地财政创收。例如：湖北武汉的“治湖”和西安地区的大举挖湖。目前，各地在受到事权财权不对应的矛盾时为了筹集资金，为了给同级政府施加压力，各政府“大挖大填，各显神通”。填湖围湖背后最大的幕后是沿湖一些地方政府，地方政府通常假借公共设施旗号，实际大搞商业开发，和开发商沆瀣一气，根本上都是经济利益的驱使，这类似于西方经济学家凯恩斯的“挖坑理论”：经济形势出现下跌，找人挖个坑，再请人作为替代者填补，才能从根本上刺激经济。因为大家都明白对等的商品房和对等的湖产生的价值将会天壤之别。于是官员铤而走险，在当前对耕地保护极其严格的状态下，不管填湖对生态带来的影响，也不在意土地红线，在土地使用指标越来越紧张的状况下，填湖造地模式不失为一个新的“创举”。
二、“善治”理论视角下的中国土地财政乱象
（一）土地财政下中国的“善政”与西方的“善治”
“善政”最早由中国启用，自封建君主时就产生，历经数千年，只要政府的统治不消失，“善政”的理想一般都为民众所推崇，也是政府努力追求的方向。政府的生活宗旨一般定位在为人们提供接近完美的服务，人们平等享受政府的服务并作出回应。西方的“善治”理论从起源上说，离不开治理理念的推动，“善治”本质上要求有善于作为的政府，同时还要求社会和公民积极参与，适时作出互动的回馈。从主体层面一开始就代表了主体多元化的特征，政府最终价值回归于公民社会的理念。因此，就理论本身而言和各国历史传统以及各自底蕴是分不开的，两者之间存在着本质的区别。当然，“善政”和“善治”之间也是紧密联系的，“善治”一直是各国追求的最高境界，但是“善治”的实现是一个循序渐进的过程，并不是一蹴而就的。要想实现“善治”的理想化目标，“善政”的好坏和完善与否便是关键要素，对于中国更是政府转型不可取代的路径改革，想要忽略“善政”，不搞好本职工作，直接照抄西方的“善治”是不可能的。因此，政府只有通过不断地进行体制改革并建立良好的公民关系才能实现“善治”，才能形成国家权力重组于社会且还政于民的状态。因此，基于两者密不可分的关系，可以说完善的“善政”体系是走向“善治”的关键。
放在土地财政框架下中国的“善政”和西方的“善治”的区别也是显而易见的。最重要的观点首先是，主体由一个绝对受益的主体变成多个利益共享的主体，即地方政府通常握有单独决策和享受敛财的唯一政府，中央政府和农民，房地产商共同参与，共享成果的平等协商的机制。因为地方政府的制定政策又执行政策的“双重角色”会使得自身在体制内进行属于自己一个人的游戏根本无需关注其他三方的感受，无论是多么完善的政府一个人的力量难以满足民众，更别说现在的政府还未达成“善政”目标了。此外，信息的多方共享性也是西方民主的内在要求，“善治”下的信息是把土地政策先告知大众的，而中国公民却往往停留在“被知道，被执行”的尴尬处境，所以出现滋事现象就不足为奇了。总之，“善治”和“善政”要找到完美的契合点，没有它们作支撑，根本不能实现全民参与性治理土地财政的效果。 （二）“善治”理论要素与土地财政收益的悖论分析
1.经济指标与幸福指数的悖论分析
首先，两者都是相关理论的内在价值或是根本动力。经济指标通常是土地财政硬性的目的性标准，也是各地方政府相互争夺的目标所在。幸福指数代表的是社会衡量指标，是近年来旨在通过一系列指数如部分福利指标去衡量经济富裕所无可比拟的幸福感。“善治”理论最终的目的是实现民众的满足感和认可度，是实现公民随时随地回应的方式，包括合法而透明，回应而有效，责任而法治在内的核心要素。在“善治”的框架下，幸福指数必然会成为其核心价值和本质目标，因为只有回归社会的良好治理，才能体现社会的和谐，这也是对今后社会的发展提出了更高的要求。
两者之间的悖论关系，从深层次上来说就在于经济的发展和人民满意度能否成为正相关关系而不再是矛盾体。事实证明，政府一贯坚持的经济持续发展并不一定换来大众满意度或幸福指数的提高，关键在于民众如何看待这种增长。因此，经济指标与幸福指数悖论归根到底是让全体人民共享城市发展和经济繁荣带来的物质和精神双丰收。
2.城市化假集中与公平性真缺失的悖论分析
城市化和公平性究竟呈现出何种关系？自相矛盾与否？诚然土地财政促进了城市化进程，但是随着近些年它的愈演愈烈，驱动中国的过分城市化走上最粗放的空间扩展之路。这种空阔的“城市化”过分集中似乎只是城市建筑物的拼凑，而根本不存在一个相应的城市精神秩序的塑造过程。甚至说，城市扩张瓦解了原有城市的精神秩序，又让新秩序无从发展，致使城市完全处于精神秩序的真空状态。因此，可以理解为非真实性的城市化集中。
公平性是“善治”理论的题中之义，公平意味着对所有治理主体的平等且一致回应。“善治”中的公平不仅代表主体的公平，也要把信息的公开和公正划入范围。因此，城市化假集中而导致的公平性缺失体现在三个方面：一是在土地财政行为特点下，虚假城市化促使地价拔起进而产生激增的高价房，高价房完全是具有差异选择性质的只会选择富有的人，确切地说是和国有土地资源归全民所有的基本属性相背道而驰的。二是鼓吹城市化的背景下，会导致住房不断向富人集中，最大的不利在于城镇和城市的房价差距今非昔比，这样，大多数百姓（包括农民）获得住房的能力基本没有，尽管城市化模糊了地域界线，但终究改变不了各地域人民贫富差距的加大，损害社会公平的现实。三是城市扩展过程中的连锁效应，伴随着阶层的分化而出现大面积区域化，这样弱势群体不仅在住房上有差距，在享受教育、就医等福利上难以与之抗衡。因此，阶层的分化越大相对应的是城市空间越集中化，最终导致农民、政府和地产商多等级化。因此，卖地来获取城市化的资金方式与为了公民利益取向和满足社会公平的目的被扭曲了，出现不能调和的矛盾。
（三）“善治”理论下土地财政主体间的博弈
“善治”理论中最重要的主体论，其内涵在于多元化要求在“善治”理论指导下，政府组织并不独自承担一切事项，在进行运作时需要主体进一步扩大为多中心的模式。这样，政府以外的第三部门和私人机构、公民个人都可以广泛参与进来。
1.中央政府与地方政府的博弈
中央政府和地方政府在土地财政方面的博弈一直都存在着。近年来，中央政府和地方政府在土地收益分配上的关系存在着很大的分歧，一方面，实际形成的委托代理关系会加剧显现地方和中央的利益差异，委托人无暇事事处理，代理人出于地方保护主义的心态，会借机利用信息不对称来实现博弈上的胜利。另一方面则表现为中央调控能力不强。由于地方政府高比例地抢收益，中央财政占全国财政收入比例极低的现实已不再具有约束地方政府的能力[4]。因此，中央与地方博弈的最终结果在于中央的分成得不到落实而最终取消，而地方政府具有较大的财政垄断权，完全处于核心位置，因而能轻松主导以地生财，并谋求多种形式变相来增加财政收入。这样一来，很显然地方政府在与中央政府博弈的过程中已经占据了上风，甚至是独享土地收益成果，从而越来越依赖土地财政。
2.地方政府与房地产企业、农民间的博弈
在土地收益分配环节中，围绕土地财政起最重要作用的主体是地方政府与地产商包括农民在内的两两影响关系。站在地方政府高度，政府的“经济人”特征促使他们“贪得无厌”，用经济资金来寻求满足；对于房地产商角度而言，毫无疑问扮演着非理性的“最追逐利润人”，为了确保这一目标的达成，一些房地产商会铤而走险尽力向政府或个人寻租腐败，并试图将危机转嫁给政府，或和政府同流合污用权力来打压农民，因而其力量进一步转到侵害失地农民的利益；作为孤掌难鸣的农民，他们比起前两个主体完全弱势，特别在征地环节，这是由于农民本身就是只依赖农地收获，没有其他经济来源；此外，农民处于信息不对称的信息链最末端，从形式还是内容上都无法在征地中表达自己的利益诉求。除此之外，在主观上，由于法律意识欠缺，组织行为能力不足，虽有表达利益的相关想法，但在利益受侵害以后，多是用不合理的方式而不是法律来维护自己的权益，通常选择的是保持沉默或采取暴力等极端方式发泄不满，一旦发生大规模矛盾冲突必然会引起媒体关注，不仅损毁了自身印象，而且加剧了在博弈过程中的弱势结果。因此，失地农民变得损失巨大，毫无自主性，同时农民不理智行为也对社会环境造成不良影响。
基于以上分析，看到处于绝对强势一方的地方政府，其权力运行过程完全忽略了“善治”理论中有关主体公平参与的要求，极大伤害了农民参与政治的积极性，进而违背了公共管理的初衷。三者之间的博弈从一开始就已经贴出了胜负的标签，政府在某些方面利益的趋同性使得双方有合作的可能，但是弃农民不顾的做法难以达到主体博弈的平衡点。发生该现象的深层次原因，是地方政府过分强调公共管理主体意识的异化，从各环节都彰显了“利益人”身份，违背了“善治”要素的要求。
三、 “善治”缺失下的土地财政民主性主体缺位 民主代表的是人民权益的民主，民主性存在严重不足加剧了地方政府在土地财政的进一步主导地位，政府只关注于自身利益而忽略其他主体。在这种情况下，一元化效应代表的多方主体矛盾加剧，监管缺失和非理性选择展现出来。
（一）土地财政受益主体和被动接受主体矛盾加剧
地方政府和主要被动主体农民之间的矛盾近些年由于土地财政而愈演愈烈。原因总结为三点：首先，土地征收理念只立足于国家利益而忽略个人。在中国，传统上很容易混淆国家利益和公共利益，将国家建设需用的土地等同于公共利益，而鉴于建设用地的模糊化和范围的广泛性。实质上，国家利益就形同虚设，因为政府在征地时，根本不在意公共利益的界限，原因是人民无权过问。随着公共利益在广泛领域的使用，导致地方政府和农民的矛盾日益尖锐。其次，土地征收行为具有强制性，征收人享有权力而谋取私利，被征收人则处于被剥削的地位，以行政为主导的过分强制性征收将征收制度发挥到了极致。最后，开发商和地方政府在征地上的共同利益取向。两者同坐一条船，地方政府通过低价进高价出来攫取利益；开发商则在政府的束缚条件下，寻找制度的漏洞来钻空子，与地方政府官员合伙共谋利益。结果，地方政府和开发商达成一致如愿搭上公共利益便车，投其所好，民主利益等包括农民的利益和权益被漠视，导致农民徘徊在痛苦挣扎的边缘。
“善治”理论的民主性原则从根本上说包括了主体的参与性和回应性，由于利益争夺导致的经济化显著而民主性不足会使得各主体的贫富差距拉大，以致激化阶层分化而影响社会的稳定。总之，“善治”的民主是公共利益归人民大众的民主，政府在实现自身利益的同时也必须满足其他主体的利益，否则就是虚假的民主。
（二）土地财政主体单一化导致监管缺失
地方政府的双重定位导致了一直处在无人监管之下的土地财政，尤其是在土地征收过程中的监督缺位，主要表现在为地方人大的监督缺位。监管不力一直是中国各地方政府存在弊病的重要原因，中国监管历来就有重视上下级监督而轻视同部门间的监督；重部门内部监督而轻外部监督的特征，从监督看土地财政领域，具体表现在：一方面，地方人大对土地开发的总体规划、相关征地拆迁计划等没有形成多层审议的机制，只停留在由地方官员单独拍板来决定的初级阶段，这样主动权就掌握在地方政府自己的手中，作为国家权力机关的代表者，地方人大没有履行监督同级政府工作是否可行的法定职责，也正是由于地方人大的监管明显存在缺陷从而导致官员征地完全忽略其他主体的感受，客观上导致了专制化的政府行为，与人大职能的弱势状态呼应的是各地人民同样无法享有知情和监督权，根本无从了解监督的渠道。
另一方面，监管缺失表现在土地出让方面[5]。客观地说，按照“善治”理论的要求，本质在于取之于民和用之于民，这样使得土地收益能真正用于公共领域。事实表明，诚然土地财政可以提高收入水平，但这大部分收入不会用于需要保障的普通民众。因此，最基本的原因在于民主机制不健全背景下的腐败和寻租现象的猖獗，这就是土地财政违背正面收益产生反面效应的缘由。
（三）政府官员经济人条件下的非理性选择
经济人又称理性经济人，经济人的假设是每个人以自身利益最大化为出发点，地方政府官员也不例外。通常情况下，地方政府行使公权是中央赋予的，也就是说中央与地方之间存在着委托—代理的关系，但是他们之间的目标取向存在差异，中央政府处于金字塔顶端，关注的是战略性宏观目标；地方政府官员由于受指标影响和经济人的假设，更倾向于“数字”这个地方GDP政绩。因为财政收入的多少与个人的职位升迁、工资待遇直接相关，在比较利益和道德风险的驱动下，在寻租的诱惑下，他们必然选择对自己最有利的方式来追求收益最大化，征地成为首选。经济人的假设在地方政府身上表现得很突出，从根本上违背了委托人—中央政府委托其管理土地的契约关系，偏离为人民谋利益的重心，在征地过程中违背道德、与民争利的现象经常发生。从“善治”的民主原则来说，这种民主只是少数人的民主，不具备公平性和政府的责任性，不符合实现公共利益最大化的目标。
另外，一种非理性选择还体现在地方政府利用强势来阻碍信息的公开性。这也违背了透明性，为了达到良好的互动，一定要保持信息随处可到，充分而全面，这是对所有主体的尊重。在土地财政方面，官员与农民之间几乎不存在沟通，大量信息不对称也随之产生，而农民完全处于信息的尾端，经常面临被通知的遭遇，在征地过程中被完全边缘化，失去了博弈的主动权，地方政府掌控的是所有土地拍卖融资的信息，金钱的驱使使他们完全选择了非理性的制度安排，不再关心弱势群体，取而代之的是道德被虚化，农民的利益弃之不顾，不承担管理人的角色，完全忽略民主性原则的要求。
四、“善政—善治”动态平衡下的多元化土地财政主体构建
为了从根本上解决土地财政这一问题就必须解决土地供应问题，重要的是打破政府土地自上而下的行政垄断体系，实施以市场为导向的多元化土地供应主体系统。而从“善治”理论层面出发，“善政”目标即做最好的政府，而“善政”是通往“善治”之路，中国各地方政府需要在“善政”和“善治”平衡状态下重新审视政府的角色，需要保障房地产商和农民的利益。
（一）“善政”目标——重构政府角色的尝试
1.建立符合公共利益指标的官员政绩考核体系
目前，地方政府面临着当地经济的发展，增强地方财政实力，提供公共产品和准公共产品和服务的压力。传统上，中央财政过多注重对短期经济指标所取得的成就作为晋升的基础，这样以来，“数字出官”层出不穷，这是对地方政府官员的诱惑，并捉使地方政府官员不仅要关注经济增长，更要追求短期经济指标的数量，所以不能把地方政府官员执政期间的经济增长或增长率，作为其评估或晋升的唯一指标。
建立公共利益的指标，是符合“善政”理念人民利益最大化的目标，为了实现这个目标，可以总体上设立居民幸福感和满意度指标。具体还可包括：减少负外部性的绿色GDP指标、公民回应政策率、农民失业与就业率、农民培训实现率、耕地质量指标达标率、违法用地率、危机应急管理率等民生指标和环保指标，使其成为理性考核的重要指标。 2.构建土地财政主体平等博弈的法治环境
在西方社会中，涉及群众游戏建立在大众平等的基础。因为大部分的土地是私有的，因此在房地产市场上政府很少参与其中，通常只能通过引入法律制定博弈规则。在中国，地方政府在操作的土地所有者的权利的行使过程中将主流利益参与收入分配的过程，因此，这个博弈的基础从传统看有别于西方。本次博弈一般是人均平等的，所以享受这个机会是一个公平的竞争法治环境下的大众，而不是绝对平均分布的主要利益团体。从这个意义上说，真正有效的市场经济必须具备公平的法治环境，在一个不完美的市场经济中，法治在不平等的位置上变换，这个市场经济将不可避免地不是最有效的。因此，效率和公平的一致性要求决定了没有公平的法律环境不会推动市场经济的效率。
在土地财政中创建平等博弈的环境就在于一方面政府要增强公民的权利意识，尤其是弱势群体的自主意识，自主自愿参与土地征用制度的政策环节，做出积极引导；另一方面，加强土地相关公职人员的培训，提高素养，树立现代行政理念，包括政治素质和业务素质。政府官员作为高层管理者，在土地征收环节要为民众着想，提高征收效率和效益；政府执法人员要按照法律要求去做，不可徇私舞弊，损害农民的利益。
（二）确保农民利益主体地位
土地财政实施中的被作用对象——农民无疑是重要的土地财政主体，面对客观存在的农民和在公共政策制定过程中的功能，在强制征用土地的过程中，应该给利益集团在一定程度的合法性利益，切记不要采取暴力。农民作为实现中国和谐社会的重要主体之一，往往代表社会最底层利益诉求，其具有天然利益的独特代表，在政府与社会之间农民起到了纽带作用，所以应最大程度地减少因政府失灵而给农民带来的危害。
因此，政府应进一步修改和完善相关法律规定，在法律的框架下以科学规范化的形式鼓励农民在内的利益团体参与到政策制定环节里，保证合理有序地顺利实施规划细则。具体来说，要通过重构农村集体组织来提高农民素质，建立农村协会等第三部门来保障农民合法权益，并提供专业的法律援助。此外，还要在农民内部开展参与性培训课程，对可操作性程序，问题导向和实践指导提供帮助。
（三）房地产商在“法治性”引导下的行业自律
无论是房地产开发商间的阴谋合作，或房地产开发商联合政府官员合谋误导并欺骗购房者，都是在违反国家有关法律法规的规定。在政府层面，地方政府必须严格执法，加大对上述行为的调查和惩罚力度。在当地的城市建设规划，房地产开发用地规划，房地产开发平均成本，房地产的供给和需求等房地产企业从自身的角度说，不应该有投机倒把行为，包括与其他房地产开发商之间“阴谋”，政府官员的“捕获”并使用该信息不对称，通过制造不实信息来“误导和欺骗”购房者。要在法律的框架下，根据房地产法的要求，加快房地产约束细节的制定，在约束自身行为的基础上还要在土地财政实施进程中要以监管者的身份出现，对于地方政府和农民的博弈给予一定的建议。
参考文献：
[1]易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决[J].经济师，2009，（5）：15-19.
[2]辛波，于淑俐.对土地财政与经济增长相关性的分析[J].土地问题， 2010，（3）：23-27.
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[4]罗必良.分税制、财政压力与政府土地财政偏好[J].学术研究，2010，（10）：27-35.
[5]王美涵.土地出让金的财政学分析[J].财经论丛，2005，（4）：1-6.
（责任编辑：于振荣）
关键词：土地财政；善治理论；地方政府
中图分类号：F062.6 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2013）05-0091-07
一、中国“善政”目标形成过程中的土地财政乱象
土地财政崭露头角时，地方政府通常只看到它的优势，但如今它接近极致时，便会带来广泛的负面影响。
（一）“善政”目标达成中土地财政乱象形成机制
“善政”目标一直是中国地方政府寻求的理想模式，鉴于“善政”目标尚未完全实现，从“善政”的角度，我们认为中国土地财政乱象的成因可以总结为三种，第一种成因主要是在政府自身行为不完善的情况下导致的，后两种成因则表现出善治理论发展的先天不足。
1.土地财政形成的体制背景
本文中的土地财政形成的体制背景将从财政体制和土地征用制度两个方面来叙述。财政体制中的1994年分税制实施以后，形成了财权由中央掌控，事权下放地方，结果地方财政上缴的资金占总财政收入的比重大幅减少。随着地方政府复杂的事物赋予多责任的资金不断投入，相对应的是骤减的资金收入和日益增多的地方事物支出逐渐形成矛盾。在此背景下，土地财政应运而生。而土地征用制度则也是该体制的重要组成部分，中国实行的是国家和集体共有的二元土地所有制，根据宪法，地方政府可以凭公共利益名义随时可以将农村集体土地征为国有并给予补偿。但是鉴于法律对公共利益的模糊界定致使地方政府有机可图，客观上为土地财政形势恶化提供了便利。同时，现有的土地征用制度，这种政府事事参与的体制也致使地方政府有空子可钻来亏空土地财政：首先，现行的农村土地制度从形式以及在法律层面规定农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，农村集体土地向城市国家土地转移的过程中始终处于被支配的从属地位。其次，对于“公共利益”缺乏明确的法律强制，地方政府的制定者身份常借公共利益之名滥用公共权力，盲目征用边缘化土地，彻底边缘化弱势群体，完全是政府自身行为过度化所导致的，没有能力来完善自身统治的政府说明了“善政”目标未达成。
2.土地财政形成的政府行为
土地财政影响下形成的政府行为可概括为两方面：一是地方政府的双重角色特征，二是以“标尺竞争”为基准的政府行为指标。“善政”目标下的公共管理主体只强调政府在公共行为的唯一角色，研究的是针对如何完善政府本身的工作，并达成任务目标。在中国“善政”发展不健全的情况下，政府本身并未能履行职责已经存在天生的劣根性，这一主体效应在土地财政方面更为显著。因为，土地市场上可以看做只有一个收购者（政府）也是供应者，征用的数量和价格，供应的数量和价格完全由地方政府操控。地方政府虽然是代表国家行使代理角色，但事实上拥有绝对的土地控制操纵权，而中国特色的农用地转用制度和法律也为地方政府创收提供“制度保障”，加剧了地方政府继续在建设用地一级市场的专属地位。这样一来，土地财政在地方政府绝对领导下具有双重角色，作为运动员参与者时，地方政府乐衷于过分追求无边利益目标的经济人，考虑的只有如何从土地中获取更大收益；而当地方政府的收入过分依靠土地来支撑和扶持时，征地卖地就衍生为地方政府获取利益的捷径，作为市场管理者的职能则被影响利益之说容易被忽略。
“标尺竞争”最初指以其他企业行为作为参照物，通过参照其他企业相应做出行为选择。然而，落实在政治领域就是应用标尺竞争理论来表现地方政府之间为经济过分竞赛评比的情况，通常是接受上级政府政绩考核与评价的最终结果。现有的政策法规下，中国各地方政府间掘利的“绩效标尺”很明确，即地方 GDP 增加，财政收入方式的扩充和城市过分扩张，这些都间接突出了要面子不要人民的丑恶指标。由于政府提供的公共物品的特性，地方政府的许多硬性目标难以进行定量评估，只有经济指标容易用数字衡量，且容易从物质和精神层面满足官员的虚荣心。因此，以经济量化的绩效考核广泛被国内采纳。
3.土地财政主体的失衡性
主体的失衡从两个方面扩展，一方面是利益分配存在倾斜，另一方面是信息的不对称性，甚至将虚假信息告知被动主体。
（1）土地收益失衡
土地收益之间的失衡表现在各主体之间。一方面，中央政府和地方政府：1998年通过修改的《土地管理法》规定新增建设用地的有偿费百分之三十归中央政府，其余归地方政府。但在实际征收中，中央政府部门作为委托人由于信息资源劣势和其他繁杂事情往往疏于对代理人的制约，这样钱财被地方截流和侵吞，欠缴和少缴甚至转移到下一期领导班子缴费的问题屡见不鲜，地方政府也因此获得了绝大部分土地收益，对增加建设投资用地或转让私人机构有一定的激励作用。另一方面，地方政府和农民之间收益存在不公现象。农用地被征用为建设用地，在整个征地流转过程中增加了附加值，可是，地方政府却通常打着强制性的口号，侵占土地这一农民唯一的生存资料，致使农民无计可施，变得更加穷困潦倒。地方政府却因为转让获得高价而变得更加贪婪，不甘满足。
（2）征地信息失衡
征地信息不平衡也同样体现在农民和地方政府之间，《土地管理法》第四十六条规定“国家向主体征收土地以后，依照法定程序层层审批后，由县级以上各地方政府予以告知且组织实施。”从征地制度设计问题可以看出，政府只关心自己的利益，实际上农民只有被动获取信息的资格。因此，地方政府常常是擅自批示，或开发和批示同时进行，心情好的时候或发公告或装作不了解，导致公开的政策为内部决策，其中包括暗箱操作和形式不透明，无暇顾及农民感受；反观农民时刻处在信息不对称的情况下，只有服从命令，没有解释权利的可能[1]。 （二）“善政”目标达成中土地财政乱象的表现形式
目前，地方政府土地财政的形势依然严峻，针对这一问题，很多专家表示担忧，从整体上看，虽然2011年开始国家加强了政策约束机制，但过去的土地金融模式并未发生改变，而一些新的方式变相为多样化的表现形式。
1.土地出让金为主导的运作方式
土地出让金，一直是政府卖地生财的主要模式，可称为“国有土地使用权出让收入”，2001—2009年间，土地出让金价款总额从1 295亿元上升至15 910亿元。其占地方财政收入的比重也在2001—2003年上升的最为明显，大体呈2倍上涨；2003年以后该比重呈折线波动，但始终保持在40%左右[2]。可见，土地出让金是2009年地方财政的最重要的收入来源。而在2012年年初，随着国家大力加强宏观调控力度，全国土地出让金排行榜发生了罕见的“低潮”。而据CREIS 中指数据2012显示，2012年1月全国300座城市土地出让金高达895.9亿元，同比缩水68%，上榜城市中仅武汉高于百亿，其他城市均在20—40亿元之间，与2011年同期相比均大幅减少。可以看出，目前对土地出让金的依存比例仍十分高，但其用途却存在差异：表现在用于征地和拆迁补偿支出存在偏差，被征地者利益得不到有效保障；土地出让金预算编制和管理精细化不高，这都是目前土地出让金面临的问题。
2.土地抵押贷款强势发展
土地抵押贷款一直是地方经济发展的重要手段，尤其是近年来，银行在土地财政主体占据着重要地位。国土部公报显示，截至2010年年底，调查全国85座重点城市处于抵押状态的土地近13万宗，抵押面积多达26万公顷，抵押贷款近3.6万亿元，同比分别增长19.0%和36.3%。全年抵押土地面积净增3.74万公顷，同比减少26.9%；抵押贷款净增9 206亿元，增长18.8%[3]。2011年全国土地抵押面积达3 000平方公里，土地抵押贷款金额为4.8万亿元人民币，比2011年初分别增加了16.2%和35.6%。2011年土地抵押贷款率总体保持在50%左右，但受稳健货币政策和日趋严厉的房地产调控政策影响，加上政策执行的滞后效应，2011年新增土地抵押贷款率在第四季度有较大幅度回落。另外，在储备土地方面各地方政府呈现出依赖之势，特别是配合着中央规制投融资政策、严格土地抵押管理措施出台以后。通过数据分析得出，政府的宏观调控下，当前土地抵押贷款的增速已经趋于平缓，平均土地贷款抵押率相对降低到合理的范围内，通过土地抵押而累积的金融风险暂时得到有效控制。但是，由于法律法规的欠缺、银行风险管理意识和自身利益体制的非持续性以及土地市场是在政府培育下发展起来的特征，中国土地抵押贷款仍是地方融资选择的重要渠道。
3.土地财政新方式层出不穷
前两种方式是土地财政集资惯用的招式，但近年来由于国家政策的约束，地方政府开始更多把战线转移到新的方式，变相仍继续通过土地财政创收。例如：湖北武汉的“治湖”和西安地区的大举挖湖。目前，各地在受到事权财权不对应的矛盾时为了筹集资金，为了给同级政府施加压力，各政府“大挖大填，各显神通”。填湖围湖背后最大的幕后是沿湖一些地方政府，地方政府通常假借公共设施旗号，实际大搞商业开发，和开发商沆瀣一气，根本上都是经济利益的驱使，这类似于西方经济学家凯恩斯的“挖坑理论”：经济形势出现下跌，找人挖个坑，再请人作为替代者填补，才能从根本上刺激经济。因为大家都明白对等的商品房和对等的湖产生的价值将会天壤之别。于是官员铤而走险，在当前对耕地保护极其严格的状态下，不管填湖对生态带来的影响，也不在意土地红线，在土地使用指标越来越紧张的状况下，填湖造地模式不失为一个新的“创举”。
二、“善治”理论视角下的中国土地财政乱象
（一）土地财政下中国的“善政”与西方的“善治”
“善政”最早由中国启用，自封建君主时就产生，历经数千年，只要政府的统治不消失，“善政”的理想一般都为民众所推崇，也是政府努力追求的方向。政府的生活宗旨一般定位在为人们提供接近完美的服务，人们平等享受政府的服务并作出回应。西方的“善治”理论从起源上说，离不开治理理念的推动，“善治”本质上要求有善于作为的政府，同时还要求社会和公民积极参与，适时作出互动的回馈。从主体层面一开始就代表了主体多元化的特征，政府最终价值回归于公民社会的理念。因此，就理论本身而言和各国历史传统以及各自底蕴是分不开的，两者之间存在着本质的区别。当然，“善政”和“善治”之间也是紧密联系的，“善治”一直是各国追求的最高境界，但是“善治”的实现是一个循序渐进的过程，并不是一蹴而就的。要想实现“善治”的理想化目标，“善政”的好坏和完善与否便是关键要素，对于中国更是政府转型不可取代的路径改革，想要忽略“善政”，不搞好本职工作，直接照抄西方的“善治”是不可能的。因此，政府只有通过不断地进行体制改革并建立良好的公民关系才能实现“善治”，才能形成国家权力重组于社会且还政于民的状态。因此，基于两者密不可分的关系，可以说完善的“善政”体系是走向“善治”的关键。
放在土地财政框架下中国的“善政”和西方的“善治”的区别也是显而易见的。最重要的观点首先是，主体由一个绝对受益的主体变成多个利益共享的主体，即地方政府通常握有单独决策和享受敛财的唯一政府，中央政府和农民，房地产商共同参与，共享成果的平等协商的机制。因为地方政府的制定政策又执行政策的“双重角色”会使得自身在体制内进行属于自己一个人的游戏根本无需关注其他三方的感受，无论是多么完善的政府一个人的力量难以满足民众，更别说现在的政府还未达成“善政”目标了。此外，信息的多方共享性也是西方民主的内在要求，“善治”下的信息是把土地政策先告知大众的，而中国公民却往往停留在“被知道，被执行”的尴尬处境，所以出现滋事现象就不足为奇了。总之，“善治”和“善政”要找到完美的契合点，没有它们作支撑，根本不能实现全民参与性治理土地财政的效果。 （二）“善治”理论要素与土地财政收益的悖论分析
1.经济指标与幸福指数的悖论分析
首先，两者都是相关理论的内在价值或是根本动力。经济指标通常是土地财政硬性的目的性标准，也是各地方政府相互争夺的目标所在。幸福指数代表的是社会衡量指标，是近年来旨在通过一系列指数如部分福利指标去衡量经济富裕所无可比拟的幸福感。“善治”理论最终的目的是实现民众的满足感和认可度，是实现公民随时随地回应的方式，包括合法而透明，回应而有效，责任而法治在内的核心要素。在“善治”的框架下，幸福指数必然会成为其核心价值和本质目标，因为只有回归社会的良好治理，才能体现社会的和谐，这也是对今后社会的发展提出了更高的要求。
两者之间的悖论关系，从深层次上来说就在于经济的发展和人民满意度能否成为正相关关系而不再是矛盾体。事实证明，政府一贯坚持的经济持续发展并不一定换来大众满意度或幸福指数的提高，关键在于民众如何看待这种增长。因此，经济指标与幸福指数悖论归根到底是让全体人民共享城市发展和经济繁荣带来的物质和精神双丰收。
2.城市化假集中与公平性真缺失的悖论分析
城市化和公平性究竟呈现出何种关系？自相矛盾与否？诚然土地财政促进了城市化进程，但是随着近些年它的愈演愈烈，驱动中国的过分城市化走上最粗放的空间扩展之路。这种空阔的“城市化”过分集中似乎只是城市建筑物的拼凑，而根本不存在一个相应的城市精神秩序的塑造过程。甚至说，城市扩张瓦解了原有城市的精神秩序，又让新秩序无从发展，致使城市完全处于精神秩序的真空状态。因此，可以理解为非真实性的城市化集中。
公平性是“善治”理论的题中之义，公平意味着对所有治理主体的平等且一致回应。“善治”中的公平不仅代表主体的公平，也要把信息的公开和公正划入范围。因此，城市化假集中而导致的公平性缺失体现在三个方面：一是在土地财政行为特点下，虚假城市化促使地价拔起进而产生激增的高价房，高价房完全是具有差异选择性质的只会选择富有的人，确切地说是和国有土地资源归全民所有的基本属性相背道而驰的。二是鼓吹城市化的背景下，会导致住房不断向富人集中，最大的不利在于城镇和城市的房价差距今非昔比，这样，大多数百姓（包括农民）获得住房的能力基本没有，尽管城市化模糊了地域界线，但终究改变不了各地域人民贫富差距的加大，损害社会公平的现实。三是城市扩展过程中的连锁效应，伴随着阶层的分化而出现大面积区域化，这样弱势群体不仅在住房上有差距，在享受教育、就医等福利上难以与之抗衡。因此，阶层的分化越大相对应的是城市空间越集中化，最终导致农民、政府和地产商多等级化。因此，卖地来获取城市化的资金方式与为了公民利益取向和满足社会公平的目的被扭曲了，出现不能调和的矛盾。
（三）“善治”理论下土地财政主体间的博弈
“善治”理论中最重要的主体论，其内涵在于多元化要求在“善治”理论指导下，政府组织并不独自承担一切事项，在进行运作时需要主体进一步扩大为多中心的模式。这样，政府以外的第三部门和私人机构、公民个人都可以广泛参与进来。
1.中央政府与地方政府的博弈
中央政府和地方政府在土地财政方面的博弈一直都存在着。近年来，中央政府和地方政府在土地收益分配上的关系存在着很大的分歧，一方面，实际形成的委托代理关系会加剧显现地方和中央的利益差异，委托人无暇事事处理，代理人出于地方保护主义的心态，会借机利用信息不对称来实现博弈上的胜利。另一方面则表现为中央调控能力不强。由于地方政府高比例地抢收益，中央财政占全国财政收入比例极低的现实已不再具有约束地方政府的能力[4]。因此，中央与地方博弈的最终结果在于中央的分成得不到落实而最终取消，而地方政府具有较大的财政垄断权，完全处于核心位置，因而能轻松主导以地生财，并谋求多种形式变相来增加财政收入。这样一来，很显然地方政府在与中央政府博弈的过程中已经占据了上风，甚至是独享土地收益成果，从而越来越依赖土地财政。
2.地方政府与房地产企业、农民间的博弈
在土地收益分配环节中，围绕土地财政起最重要作用的主体是地方政府与地产商包括农民在内的两两影响关系。站在地方政府高度，政府的“经济人”特征促使他们“贪得无厌”，用经济资金来寻求满足；对于房地产商角度而言，毫无疑问扮演着非理性的“最追逐利润人”，为了确保这一目标的达成，一些房地产商会铤而走险尽力向政府或个人寻租腐败，并试图将危机转嫁给政府，或和政府同流合污用权力来打压农民，因而其力量进一步转到侵害失地农民的利益；作为孤掌难鸣的农民，他们比起前两个主体完全弱势，特别在征地环节，这是由于农民本身就是只依赖农地收获，没有其他经济来源；此外，农民处于信息不对称的信息链最末端，从形式还是内容上都无法在征地中表达自己的利益诉求。除此之外，在主观上，由于法律意识欠缺，组织行为能力不足，虽有表达利益的相关想法，但在利益受侵害以后，多是用不合理的方式而不是法律来维护自己的权益，通常选择的是保持沉默或采取暴力等极端方式发泄不满，一旦发生大规模矛盾冲突必然会引起媒体关注，不仅损毁了自身印象，而且加剧了在博弈过程中的弱势结果。因此，失地农民变得损失巨大，毫无自主性，同时农民不理智行为也对社会环境造成不良影响。
基于以上分析，看到处于绝对强势一方的地方政府，其权力运行过程完全忽略了“善治”理论中有关主体公平参与的要求，极大伤害了农民参与政治的积极性，进而违背了公共管理的初衷。三者之间的博弈从一开始就已经贴出了胜负的标签，政府在某些方面利益的趋同性使得双方有合作的可能，但是弃农民不顾的做法难以达到主体博弈的平衡点。发生该现象的深层次原因，是地方政府过分强调公共管理主体意识的异化，从各环节都彰显了“利益人”身份，违背了“善治”要素的要求。
三、 “善治”缺失下的土地财政民主性主体缺位 民主代表的是人民权益的民主，民主性存在严重不足加剧了地方政府在土地财政的进一步主导地位，政府只关注于自身利益而忽略其他主体。在这种情况下，一元化效应代表的多方主体矛盾加剧，监管缺失和非理性选择展现出来。
（一）土地财政受益主体和被动接受主体矛盾加剧
地方政府和主要被动主体农民之间的矛盾近些年由于土地财政而愈演愈烈。原因总结为三点：首先，土地征收理念只立足于国家利益而忽略个人。在中国，传统上很容易混淆国家利益和公共利益，将国家建设需用的土地等同于公共利益，而鉴于建设用地的模糊化和范围的广泛性。实质上，国家利益就形同虚设，因为政府在征地时，根本不在意公共利益的界限，原因是人民无权过问。随着公共利益在广泛领域的使用，导致地方政府和农民的矛盾日益尖锐。其次，土地征收行为具有强制性，征收人享有权力而谋取私利，被征收人则处于被剥削的地位，以行政为主导的过分强制性征收将征收制度发挥到了极致。最后，开发商和地方政府在征地上的共同利益取向。两者同坐一条船，地方政府通过低价进高价出来攫取利益；开发商则在政府的束缚条件下，寻找制度的漏洞来钻空子，与地方政府官员合伙共谋利益。结果，地方政府和开发商达成一致如愿搭上公共利益便车，投其所好，民主利益等包括农民的利益和权益被漠视，导致农民徘徊在痛苦挣扎的边缘。
“善治”理论的民主性原则从根本上说包括了主体的参与性和回应性，由于利益争夺导致的经济化显著而民主性不足会使得各主体的贫富差距拉大，以致激化阶层分化而影响社会的稳定。总之，“善治”的民主是公共利益归人民大众的民主，政府在实现自身利益的同时也必须满足其他主体的利益，否则就是虚假的民主。
（二）土地财政主体单一化导致监管缺失
地方政府的双重定位导致了一直处在无人监管之下的土地财政，尤其是在土地征收过程中的监督缺位，主要表现在为地方人大的监督缺位。监管不力一直是中国各地方政府存在弊病的重要原因，中国监管历来就有重视上下级监督而轻视同部门间的监督；重部门内部监督而轻外部监督的特征，从监督看土地财政领域，具体表现在：一方面，地方人大对土地开发的总体规划、相关征地拆迁计划等没有形成多层审议的机制，只停留在由地方官员单独拍板来决定的初级阶段，这样主动权就掌握在地方政府自己的手中，作为国家权力机关的代表者，地方人大没有履行监督同级政府工作是否可行的法定职责，也正是由于地方人大的监管明显存在缺陷从而导致官员征地完全忽略其他主体的感受，客观上导致了专制化的政府行为，与人大职能的弱势状态呼应的是各地人民同样无法享有知情和监督权，根本无从了解监督的渠道。
另一方面，监管缺失表现在土地出让方面[5]。客观地说，按照“善治”理论的要求，本质在于取之于民和用之于民，这样使得土地收益能真正用于公共领域。事实表明，诚然土地财政可以提高收入水平，但这大部分收入不会用于需要保障的普通民众。因此，最基本的原因在于民主机制不健全背景下的腐败和寻租现象的猖獗，这就是土地财政违背正面收益产生反面效应的缘由。
（三）政府官员经济人条件下的非理性选择
经济人又称理性经济人，经济人的假设是每个人以自身利益最大化为出发点，地方政府官员也不例外。通常情况下，地方政府行使公权是中央赋予的，也就是说中央与地方之间存在着委托—代理的关系，但是他们之间的目标取向存在差异，中央政府处于金字塔顶端，关注的是战略性宏观目标；地方政府官员由于受指标影响和经济人的假设，更倾向于“数字”这个地方GDP政绩。因为财政收入的多少与个人的职位升迁、工资待遇直接相关，在比较利益和道德风险的驱动下，在寻租的诱惑下，他们必然选择对自己最有利的方式来追求收益最大化，征地成为首选。经济人的假设在地方政府身上表现得很突出，从根本上违背了委托人—中央政府委托其管理土地的契约关系，偏离为人民谋利益的重心，在征地过程中违背道德、与民争利的现象经常发生。从“善治”的民主原则来说，这种民主只是少数人的民主，不具备公平性和政府的责任性，不符合实现公共利益最大化的目标。
另外，一种非理性选择还体现在地方政府利用强势来阻碍信息的公开性。这也违背了透明性，为了达到良好的互动，一定要保持信息随处可到，充分而全面，这是对所有主体的尊重。在土地财政方面，官员与农民之间几乎不存在沟通，大量信息不对称也随之产生，而农民完全处于信息的尾端，经常面临被通知的遭遇，在征地过程中被完全边缘化，失去了博弈的主动权，地方政府掌控的是所有土地拍卖融资的信息，金钱的驱使使他们完全选择了非理性的制度安排，不再关心弱势群体，取而代之的是道德被虚化，农民的利益弃之不顾，不承担管理人的角色，完全忽略民主性原则的要求。
四、“善政—善治”动态平衡下的多元化土地财政主体构建
为了从根本上解决土地财政这一问题就必须解决土地供应问题，重要的是打破政府土地自上而下的行政垄断体系，实施以市场为导向的多元化土地供应主体系统。而从“善治”理论层面出发，“善政”目标即做最好的政府，而“善政”是通往“善治”之路，中国各地方政府需要在“善政”和“善治”平衡状态下重新审视政府的角色，需要保障房地产商和农民的利益。
（一）“善政”目标——重构政府角色的尝试
1.建立符合公共利益指标的官员政绩考核体系
目前，地方政府面临着当地经济的发展，增强地方财政实力，提供公共产品和准公共产品和服务的压力。传统上，中央财政过多注重对短期经济指标所取得的成就作为晋升的基础，这样以来，“数字出官”层出不穷，这是对地方政府官员的诱惑，并捉使地方政府官员不仅要关注经济增长，更要追求短期经济指标的数量，所以不能把地方政府官员执政期间的经济增长或增长率，作为其评估或晋升的唯一指标。
建立公共利益的指标，是符合“善政”理念人民利益最大化的目标，为了实现这个目标，可以总体上设立居民幸福感和满意度指标。具体还可包括：减少负外部性的绿色GDP指标、公民回应政策率、农民失业与就业率、农民培训实现率、耕地质量指标达标率、违法用地率、危机应急管理率等民生指标和环保指标，使其成为理性考核的重要指标。 2.构建土地财政主体平等博弈的法治环境
在西方社会中，涉及群众游戏建立在大众平等的基础。因为大部分的土地是私有的，因此在房地产市场上政府很少参与其中，通常只能通过引入法律制定博弈规则。在中国，地方政府在操作的土地所有者的权利的行使过程中将主流利益参与收入分配的过程，因此，这个博弈的基础从传统看有别于西方。本次博弈一般是人均平等的，所以享受这个机会是一个公平的竞争法治环境下的大众，而不是绝对平均分布的主要利益团体。从这个意义上说，真正有效的市场经济必须具备公平的法治环境，在一个不完美的市场经济中，法治在不平等的位置上变换，这个市场经济将不可避免地不是最有效的。因此，效率和公平的一致性要求决定了没有公平的法律环境不会推动市场经济的效率。
在土地财政中创建平等博弈的环境就在于一方面政府要增强公民的权利意识，尤其是弱势群体的自主意识，自主自愿参与土地征用制度的政策环节，做出积极引导；另一方面，加强土地相关公职人员的培训，提高素养，树立现代行政理念，包括政治素质和业务素质。政府官员作为高层管理者，在土地征收环节要为民众着想，提高征收效率和效益；政府执法人员要按照法律要求去做，不可徇私舞弊，损害农民的利益。
（二）确保农民利益主体地位
土地财政实施中的被作用对象——农民无疑是重要的土地财政主体，面对客观存在的农民和在公共政策制定过程中的功能，在强制征用土地的过程中，应该给利益集团在一定程度的合法性利益，切记不要采取暴力。农民作为实现中国和谐社会的重要主体之一，往往代表社会最底层利益诉求，其具有天然利益的独特代表，在政府与社会之间农民起到了纽带作用，所以应最大程度地减少因政府失灵而给农民带来的危害。
因此，政府应进一步修改和完善相关法律规定，在法律的框架下以科学规范化的形式鼓励农民在内的利益团体参与到政策制定环节里，保证合理有序地顺利实施规划细则。具体来说，要通过重构农村集体组织来提高农民素质，建立农村协会等第三部门来保障农民合法权益，并提供专业的法律援助。此外，还要在农民内部开展参与性培训课程，对可操作性程序，问题导向和实践指导提供帮助。
（三）房地产商在“法治性”引导下的行业自律
无论是房地产开发商间的阴谋合作，或房地产开发商联合政府官员合谋误导并欺骗购房者，都是在违反国家有关法律法规的规定。在政府层面，地方政府必须严格执法，加大对上述行为的调查和惩罚力度。在当地的城市建设规划，房地产开发用地规划，房地产开发平均成本，房地产的供给和需求等房地产企业从自身的角度说，不应该有投机倒把行为，包括与其他房地产开发商之间“阴谋”，政府官员的“捕获”并使用该信息不对称，通过制造不实信息来“误导和欺骗”购房者。要在法律的框架下，根据房地产法的要求，加快房地产约束细节的制定，在约束自身行为的基础上还要在土地财政实施进程中要以监管者的身份出现，对于地方政府和农民的博弈给予一定的建议。
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（责任编辑：于振荣）