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摘 要 由于我国惠农政策与法治问题关系涉及范围广，内容杂，其中加强惠农政策与法治一体化建设的基本要求零散、模糊，所以明确的解决惠农政策与法治一体化建设的基本要求具有重要的现实意义。本文特别提出了我国惠农政策与法治一体化建设的一般要求。
关键词 一般要求 一体化建设 惠农政策 惠农法治
基金项目：本文选自陈晋胜教授主持的国家社科基金项目《我国惠农政策与法治一体化建设研究》（项目编号10BFX023）中的第四部分。
作者简介：陈晋胜，法学博士，山西大学法学院教授、研究生导师，法理、宪政研究室主任和学科带头人，兼任律师、仲裁员，研究方向：行政法学和警察法学；马志勇，山西大学法学院宪法学与行政法学专业研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-208-02
我国惠农政策与法治一体化建设一般要求是从农民富裕的政策与法治一体化建设要求、农村繁荣的政策与法治一体化建设要求以及农业发达的政策与法治一体化建设要求三个方面分析。
一、农民富裕的政策与法治一体化建设基本要求
我国开始改革开放30多年来，截至目前我国政府已经出台了14个一号文件，特别是自十六大以来出台的一号文件，推出了一系列比较有力度的惠农政策，对解放农村的生产力起到了很大的作用，从而较好的促进了我国农村的整体发展，使我国农村面貌焕然一新。惠农政策的最终目标是农民富裕。想要农民富裕一方面要增加农民收入，一方面要减少农民负担。惠农政策中的减免税收就是对农民负担的减轻，使农民更加富裕。2006年，农业税走进历史博物馆，农业特产税彻底取消。 这些都帮助农民减轻了很大的负担，对全面建设我国小康社会也起到了很大的促进作用。但农民的税收负担仍然不轻，一个重要原因是一些基层干部置国家的法律和党的政策于不顾，向农民伸手要钱、要农副产品，完成了所谓的目标任务，追求了所谓的“政绩”。这种任意增加农民负担暴露的问题是：在我们的农村工作中，不依照法律规定办事，不按照国家政策办事。
想要农民富裕，除了减少农民负担之外，主要是要增加农民收入。单个农民，从人力和财力上说都势单力薄，所以中央提出了创建和扶持农民专业合作社。2011年的惠农政策提出：“支持鲜活农产品‘农超对接’政策：开展‘农超对接’（引导大型连锁超市直接与鲜活农产品产地的农民专业合作社对接）试点，是促进农民专业合作社又好又快发展的有效途径。国家通过实施支持农超对接政策，进一步降低农超对接门槛，推进农产品标准化生产和流通，鼓励农民专业合作社做大做强。”农民专业合作社难道就没有问题吗？不是的，这里存在两方面问题。一方面，农民专业合作社目前还是数量比较少，宣传不到位。即使农民们知道有农民专业合作社，但对其不是很了解，不知道能不能帮助他们赚钱。而且农民只有很少的积蓄，怕投进去了就回不来了，所以存在大量观望者。其最根本的原因就是缺乏教育，缺少基础教育以及农业专门教育，经营观念陈旧。惠农政策只是提出要重视农村教育还不够，需要法律强制规定才能根本解决问题。
另一方面，大家都知道大型连锁超市严重存在的进场费问题。所以一部分本来可以装进农民口袋的利润却流进了大型连锁超市里。目前对此问题已经有一些法律规制，2006年10月，国家五部委联合发布了《零售商供应商公平交易管理办法》，第一条规定：为规范零售商与供应商的交易行为，维护公平交易秩序，保障消费者的合法权益。 该办法规定禁止零售商收取合同外的促销服务费；不得以签订或续签合同为由收费或变相收费；不得收取超过实际成本的条码费；在未提供促销服务时，不得以节庆、店庆、新店开业、重新开业、企业上市、合并等为由收取供应商促销服务费用等等。可是五年多过去了，大型连锁超市的各种收费不降反而有上升的趋势。违反这些规则的政府调查成本很高，而相应的处罚只有三万元。所以，可以想象几乎所有的超市改变收费的名目，暗地里继续收取进场费。
二、农村繁荣的政策与法治一体化建设基本要求
改革农村社会保障制度是社会主义新农村建设的一个重要组成部分。农村社会保障体系是我们整个社会保障体系的重要组成部分，它的建立关系到广大农民的切身利益，关系到农村经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会目标的实现。作为社会主义新农村建设的一个重要组成部分，农村社会保障制度包括覆盖整个农村地区的农民的养老保险、失业保险和医疗保险等社会保障制度，它可以在建设社会主义新农村时编织一个社会安全网。农村社会保障立法的问题在于立法层次比较低，立法主体混乱不清，立法已经远远滞后等许多不足之处。中国至今没有一个专门的有关农村社会保障工作的基本法律。国务院已经制定的规章制度中，只有极少数属于规范农村社会保障的法规。就是说我们国家在过去的农村社会保障工作形成了一些条例和法规，但是大多是单项的、功能单一、力度较小，没有形成一个有机的法规制度体系。各个地区的具体规定也是不一样的，不能达到立法的统一，从而在实践中带来不便。立法滞后的现象较为突出，许多工作开展了很长一段时间，可没有相应的法规出台，这使得一些农村社会保障工作仍然是没有法律依据的在进行。同时，农村社会保障基金方面的管理缺乏法律保护，资金使用风险过大，要提高资金的使用价值。
已颁布的金融法律，包括中国人民银行法，银行业监督管理法，商业银行法，证券法等。但这么庞大的农村金融机构却没有法律的规范和保护。农村信用合作社，作为农村金融的主力军，在很长的一段时间里体制不断的变化。实践中应用了《中华人民共和国商业银行法》的若干规定，可这却与合作金融的本质相反。其它管理措施都是行政性的。得不到法律保护的管理，合作金融处于变动的状态。因此，相当一部分农村信用合作社管理失控，经营业绩每年下降，不良资产数额上升，成为金融业的一个非常薄弱的环节。要加快农村信用社立法，以改变这种没有法律依据的状况已成为农村金融发展的强劲需求。新修订和颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》在第九章附则部分第93条明确规定“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。”可这只考虑到在合作金融和商业性金融的相同部分：都是经营货币，信贷业务的金融公司企业。《中华人民共和国商业银行法》只规定了相同的公共部分，但没有考虑到合作金融和商业性金融各自的特殊性：股份制商业金融和合作制金融是两种根本不同性质的金融体系，它们用来适用不同经济水平，服务不同性质的人群，具有不同的功能和生存空间。 三、农业发达的政策与法治一体化建设基本要求
农业是一个国家的根本，我国的耕地面积每年都在减少，应加大保护力度，建立保护耕地的制度。国家出台的惠农政策如2011年的“保持现有土地承包关系稳定并长久不变政策：我国农村土地依法属于农民集体所有，实行土地家庭承包经营制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。承包期内，除法定事由外，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。土地承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。” 目前，每年我国的农业用地有很大一部分被非法的、低价的甚至是像圈地一样无偿的强制征用。还有的做的比较隐蔽，先依法征地，然后再悄悄的改变土地的用途或出售给开发商等，这些情况都急需法律法规予以制止。农民的土地承包经营权是其财产权利中最重要的，农民不能没有土地。目前，农民的土地承包经营权也越来越多的受到党和国家的重视。但什么是农村土地承包经营权，其内涵是什么，外延是什么，在理论和法律方面都仍然不足，特别是在宪法中的立法缺失，造成对农民的土地承包经营权实施和保护的缺失。《中华人民共和国宪法》第十条规定农村土地所有权是归集体所有，集体一般是指农村集体经济组织。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条规定属于集体的有村农民集体、乡（镇）农村集体、村里的两个或两个以上农业集体经济组织。 在一定程度上，这种集体的身份是不明确的和多样的，导致农村土地所有权模糊不清，因此，这就客观上造成损害农民的土地承包经营权的现象。
近几年国家针对三农问题出台了许多补贴措施，如种粮直补、农机购置补贴、农资综合补贴等。这些补贴措施对粮食安全、增加农民收入、提高农民种粮积极性和粮食生产的发展起到了重大的作用，但仍有些问题存在。补贴力度和标准比较低，各地的差异问题，操作不达标准的问题。补贴额度比较少，占粮食总收入比例很小，农民对粮食的种植热情不高，粮食播种面积增长缓慢。粮食补贴资金没有及时的发给农民，农民种植就受到影响，没有达到补贴政策的预期效果，如果资金可以及时到位就可能实现最好的结果。全国各地的直接补贴，粮食和种子补贴资金每年在不同的时间发放，在有些地方甚至明年之前发放去年的补贴。这使得它难以满足在不同的农业地区农民的需求。农民播种时间各地是不同的，补贴不能按播种时间及时发给农民，不能让农民领取补贴或补助资金在本播种季节中发挥作用，影响了农民的积极性。在偏远的山区，农民迫切需要小型农场机械如小型耕地机，脱粒机，但这些不属于补贴范围，不能享受国家的农机具补贴。
有许多农民没有在家种地，而外出打工上学或者做生意，把耕地转租给他人或者置之不理任其荒废。由财政部门发放的一折通是发放给土地使用权所有者而不是在种田的农民，那些没有种粮的耕地所有者仍然获得国家补贴金，而真正的种粮农民没有得到补贴。所以这就存在虚报和冒领补贴的状况，少部分粮食补贴没有实现它的价值。针对粮食补贴，重视的是补贴到位没有，怎么到位，而在监管方面却有漏洞。粮食补贴是政府直接发放，在政府和农民之间没有一个监管的组织机构，许多针对三农的补贴落实情况不明，如良种的种植情况就缺乏监管。缺乏监管就会出现干部贪污的行为，一些干部利用职务的方便把补贴落实到自己腰包里。农机具购置补贴的实施过程中，国家补贴的农机型号、购买地点有具体的规定。购买商品是从商品的价格和质量方面做出选择，而农民只能去特定的地点买特定的价格已经确定的商品，然后取得一定的补贴。这种情况会导致购买的农机价格在享受了补贴后，可能还是比市场价格高，其中真正受益的是中标的农机生产者和销售商，农民的利益被悄无声息的剥夺了。
注释：
肖金平.全面取消农业税.中国农经信息网.http：//news.cntv.cn/china/20110519/1071 93.shtml.2011-12-5.
中华人民共和国商务部在2006年7月13日第七次部务会议审议通过《零售商供应商公平交易管理办法》，自2006年11月15日起施行。
朱宏利.国家主要强农惠农政策摘要.中国农经信息网.http：//article.cyol.com/news/content/2011-05/10/content_4406655.htm.2011-10-10.
《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行。
参考文献：
[1]陈晋胜.新农村建设中的法制问题研究.北京：法律出版社.2012.
[2]李长健.我国新农村建设中农村社会保障制度研究——基于经济法与经济学的双重视野.广西社会科学.2006.
[3]陈晋胜.农民经济权利的宪法地位与行政法保护.生产力研究.2008.
[4]张新华.新中国探索“三农”问题的历史经验.北京：中共党史出版社.2007.
关键词 一般要求 一体化建设 惠农政策 惠农法治
基金项目：本文选自陈晋胜教授主持的国家社科基金项目《我国惠农政策与法治一体化建设研究》（项目编号10BFX023）中的第四部分。
作者简介：陈晋胜，法学博士，山西大学法学院教授、研究生导师，法理、宪政研究室主任和学科带头人，兼任律师、仲裁员，研究方向：行政法学和警察法学；马志勇，山西大学法学院宪法学与行政法学专业研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-208-02
我国惠农政策与法治一体化建设一般要求是从农民富裕的政策与法治一体化建设要求、农村繁荣的政策与法治一体化建设要求以及农业发达的政策与法治一体化建设要求三个方面分析。
一、农民富裕的政策与法治一体化建设基本要求
我国开始改革开放30多年来，截至目前我国政府已经出台了14个一号文件，特别是自十六大以来出台的一号文件，推出了一系列比较有力度的惠农政策，对解放农村的生产力起到了很大的作用，从而较好的促进了我国农村的整体发展，使我国农村面貌焕然一新。惠农政策的最终目标是农民富裕。想要农民富裕一方面要增加农民收入，一方面要减少农民负担。惠农政策中的减免税收就是对农民负担的减轻，使农民更加富裕。2006年，农业税走进历史博物馆，农业特产税彻底取消。 这些都帮助农民减轻了很大的负担，对全面建设我国小康社会也起到了很大的促进作用。但农民的税收负担仍然不轻，一个重要原因是一些基层干部置国家的法律和党的政策于不顾，向农民伸手要钱、要农副产品，完成了所谓的目标任务，追求了所谓的“政绩”。这种任意增加农民负担暴露的问题是：在我们的农村工作中，不依照法律规定办事，不按照国家政策办事。
想要农民富裕，除了减少农民负担之外，主要是要增加农民收入。单个农民，从人力和财力上说都势单力薄，所以中央提出了创建和扶持农民专业合作社。2011年的惠农政策提出：“支持鲜活农产品‘农超对接’政策：开展‘农超对接’（引导大型连锁超市直接与鲜活农产品产地的农民专业合作社对接）试点，是促进农民专业合作社又好又快发展的有效途径。国家通过实施支持农超对接政策，进一步降低农超对接门槛，推进农产品标准化生产和流通，鼓励农民专业合作社做大做强。”农民专业合作社难道就没有问题吗？不是的，这里存在两方面问题。一方面，农民专业合作社目前还是数量比较少，宣传不到位。即使农民们知道有农民专业合作社，但对其不是很了解，不知道能不能帮助他们赚钱。而且农民只有很少的积蓄，怕投进去了就回不来了，所以存在大量观望者。其最根本的原因就是缺乏教育，缺少基础教育以及农业专门教育，经营观念陈旧。惠农政策只是提出要重视农村教育还不够，需要法律强制规定才能根本解决问题。
另一方面，大家都知道大型连锁超市严重存在的进场费问题。所以一部分本来可以装进农民口袋的利润却流进了大型连锁超市里。目前对此问题已经有一些法律规制，2006年10月，国家五部委联合发布了《零售商供应商公平交易管理办法》，第一条规定：为规范零售商与供应商的交易行为，维护公平交易秩序，保障消费者的合法权益。 该办法规定禁止零售商收取合同外的促销服务费；不得以签订或续签合同为由收费或变相收费；不得收取超过实际成本的条码费；在未提供促销服务时，不得以节庆、店庆、新店开业、重新开业、企业上市、合并等为由收取供应商促销服务费用等等。可是五年多过去了，大型连锁超市的各种收费不降反而有上升的趋势。违反这些规则的政府调查成本很高，而相应的处罚只有三万元。所以，可以想象几乎所有的超市改变收费的名目，暗地里继续收取进场费。
二、农村繁荣的政策与法治一体化建设基本要求
改革农村社会保障制度是社会主义新农村建设的一个重要组成部分。农村社会保障体系是我们整个社会保障体系的重要组成部分，它的建立关系到广大农民的切身利益，关系到农村经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会目标的实现。作为社会主义新农村建设的一个重要组成部分，农村社会保障制度包括覆盖整个农村地区的农民的养老保险、失业保险和医疗保险等社会保障制度，它可以在建设社会主义新农村时编织一个社会安全网。农村社会保障立法的问题在于立法层次比较低，立法主体混乱不清，立法已经远远滞后等许多不足之处。中国至今没有一个专门的有关农村社会保障工作的基本法律。国务院已经制定的规章制度中，只有极少数属于规范农村社会保障的法规。就是说我们国家在过去的农村社会保障工作形成了一些条例和法规，但是大多是单项的、功能单一、力度较小，没有形成一个有机的法规制度体系。各个地区的具体规定也是不一样的，不能达到立法的统一，从而在实践中带来不便。立法滞后的现象较为突出，许多工作开展了很长一段时间，可没有相应的法规出台，这使得一些农村社会保障工作仍然是没有法律依据的在进行。同时，农村社会保障基金方面的管理缺乏法律保护，资金使用风险过大，要提高资金的使用价值。
已颁布的金融法律，包括中国人民银行法，银行业监督管理法，商业银行法，证券法等。但这么庞大的农村金融机构却没有法律的规范和保护。农村信用合作社，作为农村金融的主力军，在很长的一段时间里体制不断的变化。实践中应用了《中华人民共和国商业银行法》的若干规定，可这却与合作金融的本质相反。其它管理措施都是行政性的。得不到法律保护的管理，合作金融处于变动的状态。因此，相当一部分农村信用合作社管理失控，经营业绩每年下降，不良资产数额上升，成为金融业的一个非常薄弱的环节。要加快农村信用社立法，以改变这种没有法律依据的状况已成为农村金融发展的强劲需求。新修订和颁布实施的《中华人民共和国商业银行法》在第九章附则部分第93条明确规定“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。”可这只考虑到在合作金融和商业性金融的相同部分：都是经营货币，信贷业务的金融公司企业。《中华人民共和国商业银行法》只规定了相同的公共部分，但没有考虑到合作金融和商业性金融各自的特殊性：股份制商业金融和合作制金融是两种根本不同性质的金融体系，它们用来适用不同经济水平，服务不同性质的人群，具有不同的功能和生存空间。 三、农业发达的政策与法治一体化建设基本要求
农业是一个国家的根本，我国的耕地面积每年都在减少，应加大保护力度，建立保护耕地的制度。国家出台的惠农政策如2011年的“保持现有土地承包关系稳定并长久不变政策：我国农村土地依法属于农民集体所有，实行土地家庭承包经营制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。承包期内，除法定事由外，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。土地承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。” 目前，每年我国的农业用地有很大一部分被非法的、低价的甚至是像圈地一样无偿的强制征用。还有的做的比较隐蔽，先依法征地，然后再悄悄的改变土地的用途或出售给开发商等，这些情况都急需法律法规予以制止。农民的土地承包经营权是其财产权利中最重要的，农民不能没有土地。目前，农民的土地承包经营权也越来越多的受到党和国家的重视。但什么是农村土地承包经营权，其内涵是什么，外延是什么，在理论和法律方面都仍然不足，特别是在宪法中的立法缺失，造成对农民的土地承包经营权实施和保护的缺失。《中华人民共和国宪法》第十条规定农村土地所有权是归集体所有，集体一般是指农村集体经济组织。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条规定属于集体的有村农民集体、乡（镇）农村集体、村里的两个或两个以上农业集体经济组织。 在一定程度上，这种集体的身份是不明确的和多样的，导致农村土地所有权模糊不清，因此，这就客观上造成损害农民的土地承包经营权的现象。
近几年国家针对三农问题出台了许多补贴措施，如种粮直补、农机购置补贴、农资综合补贴等。这些补贴措施对粮食安全、增加农民收入、提高农民种粮积极性和粮食生产的发展起到了重大的作用，但仍有些问题存在。补贴力度和标准比较低，各地的差异问题，操作不达标准的问题。补贴额度比较少，占粮食总收入比例很小，农民对粮食的种植热情不高，粮食播种面积增长缓慢。粮食补贴资金没有及时的发给农民，农民种植就受到影响，没有达到补贴政策的预期效果，如果资金可以及时到位就可能实现最好的结果。全国各地的直接补贴，粮食和种子补贴资金每年在不同的时间发放，在有些地方甚至明年之前发放去年的补贴。这使得它难以满足在不同的农业地区农民的需求。农民播种时间各地是不同的，补贴不能按播种时间及时发给农民，不能让农民领取补贴或补助资金在本播种季节中发挥作用，影响了农民的积极性。在偏远的山区，农民迫切需要小型农场机械如小型耕地机，脱粒机，但这些不属于补贴范围，不能享受国家的农机具补贴。
有许多农民没有在家种地，而外出打工上学或者做生意，把耕地转租给他人或者置之不理任其荒废。由财政部门发放的一折通是发放给土地使用权所有者而不是在种田的农民，那些没有种粮的耕地所有者仍然获得国家补贴金，而真正的种粮农民没有得到补贴。所以这就存在虚报和冒领补贴的状况，少部分粮食补贴没有实现它的价值。针对粮食补贴，重视的是补贴到位没有，怎么到位，而在监管方面却有漏洞。粮食补贴是政府直接发放，在政府和农民之间没有一个监管的组织机构，许多针对三农的补贴落实情况不明，如良种的种植情况就缺乏监管。缺乏监管就会出现干部贪污的行为，一些干部利用职务的方便把补贴落实到自己腰包里。农机具购置补贴的实施过程中，国家补贴的农机型号、购买地点有具体的规定。购买商品是从商品的价格和质量方面做出选择，而农民只能去特定的地点买特定的价格已经确定的商品，然后取得一定的补贴。这种情况会导致购买的农机价格在享受了补贴后，可能还是比市场价格高，其中真正受益的是中标的农机生产者和销售商，农民的利益被悄无声息的剥夺了。
注释：
肖金平.全面取消农业税.中国农经信息网.http：//news.cntv.cn/china/20110519/1071 93.shtml.2011-12-5.
中华人民共和国商务部在2006年7月13日第七次部务会议审议通过《零售商供应商公平交易管理办法》，自2006年11月15日起施行。
朱宏利.国家主要强农惠农政策摘要.中国农经信息网.http：//article.cyol.com/news/content/2011-05/10/content_4406655.htm.2011-10-10.
《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行。
参考文献：
[1]陈晋胜.新农村建设中的法制问题研究.北京：法律出版社.2012.
[2]李长健.我国新农村建设中农村社会保障制度研究——基于经济法与经济学的双重视野.广西社会科学.2006.
[3]陈晋胜.农民经济权利的宪法地位与行政法保护.生产力研究.2008.
[4]张新华.新中国探索“三农”问题的历史经验.北京：中共党史出版社.2007.