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截至2017年年底,我国60岁及以上老年人口已经达到2.41亿人,占总人口的17.3%。全国老龄办指出应该在全社会开展人口老龄化国情教育。面对如此庞大的老年人口数量,政府应当如何尽量满足他们的需求是亟待解决的问题。
2013年底,民政部下发《关于开展公办养老机构改革试点的通知》,要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营的方式,鼓励社会力量运营,对此ppp模式应运而生。Ppp模式是指政府与社会资本合作,将部分政府责任以特许经营方式转移给企业,建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。本文着眼于此,以安徽省合肥市老年机构现状为例,分析 PPP模式在解决养老问题上体现出来的优势和存在的挑战,并提出有针对性的政策建议。
一、老龄化的原因 低生育 高寿命
安徽省合肥市近几年的生育率持续保持较低水平,合肥市第六次人口普查(2010年)的数据显示,在全市常住人口大量增加的情况下,0-14岁的少儿人口由2000年的100.2万下降到80.1万人。
根据联合国认定的标准:“老年人口界定为 60 岁以上人群,老年人口占总人口比例达 10%以上,即被认为进入了老龄化社会”。1999年,合肥市60周岁以上老年人口数突破户籍总人口的10%,进入老龄化城市行列,为全省最早进入老龄化的城市之一。2015年年末合肥市60周岁及以上的老年人口达到126.38万,占户籍总人口的17.56%,高于全省(15.29%)2.25个百分点,百岁老人369人,全市失能失智老人约占老年人口总数的9.8%,城市老年人空巢家庭比例约为49%,占到一半。
二、老龄化导致的问题
老龄化的不断加剧使市财政承受巨大压力。自2013年起,合肥市通过公开招标,引入有资质的社会组织,采取市场化的服务方式,为市区户籍70周岁以上低保老人、70周岁以上空巢(无子女)老人及90周岁以上的高龄老人每月提供价值600元的居家养老服务,涵盖家政服务、生活照料、医疗保健、精神慰藉、紧急救援等6大类30项,财政支出7000万元。类似的项目虽然可以惠及部分民众,但财政支出数额不可小觑,这对于财政部来说也是一笔巨额支出。加上合肥又是省会城市,承载着安徽省政治、经济和文化中心的功能,更是起到示范作用的城市,这对于市财政厅来说更是严峻的考验。
老龄化的加深使失能、失智老人和老人的精神赡养问题进一步凸显。如上文的数据,随着医疗水平越来越先进、生活方式越来越健康等,百岁老人已经不再新奇。但随之而来的是大量的空巢的百岁老人,他们精神空虚,行动不便,发病率高,又由于家庭结构越来越简单,家人需要工作等原因不能完全照顾到老人,那么就需要专业的服务去照顾这些百岁老人和失能失智的老人。
老龄化将会导致生产力下降,人口红利消失,消费能力不足,生产规模下降,税收减少等一系列问题,所以我们也需要加快创新型社会的建设。
三、目前集中类型的养老模式及存在的问题
(一)居家养老。受传统观念的影响,居家养老是人们当下最主要的养老模式,但随着城市化、工业化的发展,家庭规模、结构在不断缩小,主要是“421”模式,2个年轻人要照顾4个老人以及子女,独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。同时两代人由于生活习惯、思想观念不同,距离越来越大,空巢老人的数量越来越多,家庭养老的功能不断弱化。
(二)政府养老。在养老问题上,政府应当承担主要责任。养老是公共类产业,理应由政府给予资金支持,但正如上所说,完全靠政府养老是不现实的。由于地区差异,政府很难做到公平公正,对于偏远地区的老人的救助只是一时的。基于此政府应当鼓励社会资本投资养老领域,对企业用自有资金设立的养老机构减税免税。但由于在我国养老市场还是一个不太成熟的新型市场,很多社会人士持观望态度。
(三)机构养老。比如说养老院、福利院等,这些机构都是盈利的,费用高昂,一些较好的养老院价格过万对于中低收入的家庭来说难以支付,年轻子女更是以此为由长时间不去看望老人,老人身在养老院却形同空巢老人。
(四)发展社会参与模式。这里主要是指社会上的一些闲置资本参与到养老机构的建设当中,也就是我们上面所说的ppp模式。通过该模式建设养老机构,政府减轻了财政压力,社会上多出了一些平价、高质量的养老机构,企业自身也获得众多优惠,但毕竟是新兴模式,在具体操作流程上还需进一步完善。
四、养老项目结合 PPP 模式在合肥市的可行性分析
(一)合肥市2017年常住人口城镇化率达到73.75%,外来人口不断增加,加快基础设施建设,提高城市的负荷能力是对省会城市提出的又一要求,而ppp模式通过社会资本参与、政府监管可以大范围满足人们对基础公共设施的数量、质量要求。
(二)2016年安徽省首个ppp模式居家养老中心在合肥市投入使用,由街道提供闲置房子,企业负责投资运营,以老年活动中心为主,部分养老托管,提供娱乐、健身等多重服务,收费也比较低,对特殊困难老人实行无偿服务。由此可见ppp模式在養老方面的应用慢慢进入老年人的生活,后来的项目也有经验可循了。
(三)很多项目如果由政府来管理、控制,很多技术层面的东西政府并不懂,但是如果交由企业,企业却得心应手,他们运用自身所学的专业知识,可以最大程度上完成这个项目并且做到风险可控、质量过关,可谓是双赢。
五、加快建设合肥市养老 PPP 模式的建议
(一)地方应该加快推进ppp法规,构建统一的政策框架,为建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的ppp市场提供法制市场。进一步优化项目操作流程,特别是将发改部门的ppp项目审批、核准或备案等与财政部门ppp操作流程中项目方案编制、评估论证、审核审批等有效衔接,进一步提高工作效率。加快调整中央专项资金的分配方式,对采取ppp模式建设运营的公共服务领域项目给予专项资金分配倾斜,支持地方通过财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式积极支持ppp项目建设,真正实现从补建设向补运营转变。
(二)加大ppp模式的宣传,让更多社会资本参与进来,给参与进来的社会人士减免税收,真正做到优惠满满,其次给他们提供技术指导,建立线上、线下学习平台,激发他们的自主性。
(三)加强监管,对于一个新兴产业,为了防止有人拿到了财政拨款却不作为,需要让项目透明化、公开化,让更多的老年人参与进来,关注项目的建设。(作者单位为安徽财经大学财政与公共管理学院)
本文属安徽财经大学大学生创新创业项目《基于养老机构发展引入ppp模式的融资机制研究-以安徽合肥为例》(项目编号:201710378521)阶段性研究成果,指导老师:张志胜。
2013年底,民政部下发《关于开展公办养老机构改革试点的通知》,要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营的方式,鼓励社会力量运营,对此ppp模式应运而生。Ppp模式是指政府与社会资本合作,将部分政府责任以特许经营方式转移给企业,建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。本文着眼于此,以安徽省合肥市老年机构现状为例,分析 PPP模式在解决养老问题上体现出来的优势和存在的挑战,并提出有针对性的政策建议。
一、老龄化的原因 低生育 高寿命
安徽省合肥市近几年的生育率持续保持较低水平,合肥市第六次人口普查(2010年)的数据显示,在全市常住人口大量增加的情况下,0-14岁的少儿人口由2000年的100.2万下降到80.1万人。
根据联合国认定的标准:“老年人口界定为 60 岁以上人群,老年人口占总人口比例达 10%以上,即被认为进入了老龄化社会”。1999年,合肥市60周岁以上老年人口数突破户籍总人口的10%,进入老龄化城市行列,为全省最早进入老龄化的城市之一。2015年年末合肥市60周岁及以上的老年人口达到126.38万,占户籍总人口的17.56%,高于全省(15.29%)2.25个百分点,百岁老人369人,全市失能失智老人约占老年人口总数的9.8%,城市老年人空巢家庭比例约为49%,占到一半。
二、老龄化导致的问题
老龄化的不断加剧使市财政承受巨大压力。自2013年起,合肥市通过公开招标,引入有资质的社会组织,采取市场化的服务方式,为市区户籍70周岁以上低保老人、70周岁以上空巢(无子女)老人及90周岁以上的高龄老人每月提供价值600元的居家养老服务,涵盖家政服务、生活照料、医疗保健、精神慰藉、紧急救援等6大类30项,财政支出7000万元。类似的项目虽然可以惠及部分民众,但财政支出数额不可小觑,这对于财政部来说也是一笔巨额支出。加上合肥又是省会城市,承载着安徽省政治、经济和文化中心的功能,更是起到示范作用的城市,这对于市财政厅来说更是严峻的考验。
老龄化的加深使失能、失智老人和老人的精神赡养问题进一步凸显。如上文的数据,随着医疗水平越来越先进、生活方式越来越健康等,百岁老人已经不再新奇。但随之而来的是大量的空巢的百岁老人,他们精神空虚,行动不便,发病率高,又由于家庭结构越来越简单,家人需要工作等原因不能完全照顾到老人,那么就需要专业的服务去照顾这些百岁老人和失能失智的老人。
老龄化将会导致生产力下降,人口红利消失,消费能力不足,生产规模下降,税收减少等一系列问题,所以我们也需要加快创新型社会的建设。
三、目前集中类型的养老模式及存在的问题
(一)居家养老。受传统观念的影响,居家养老是人们当下最主要的养老模式,但随着城市化、工业化的发展,家庭规模、结构在不断缩小,主要是“421”模式,2个年轻人要照顾4个老人以及子女,独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。同时两代人由于生活习惯、思想观念不同,距离越来越大,空巢老人的数量越来越多,家庭养老的功能不断弱化。
(二)政府养老。在养老问题上,政府应当承担主要责任。养老是公共类产业,理应由政府给予资金支持,但正如上所说,完全靠政府养老是不现实的。由于地区差异,政府很难做到公平公正,对于偏远地区的老人的救助只是一时的。基于此政府应当鼓励社会资本投资养老领域,对企业用自有资金设立的养老机构减税免税。但由于在我国养老市场还是一个不太成熟的新型市场,很多社会人士持观望态度。
(三)机构养老。比如说养老院、福利院等,这些机构都是盈利的,费用高昂,一些较好的养老院价格过万对于中低收入的家庭来说难以支付,年轻子女更是以此为由长时间不去看望老人,老人身在养老院却形同空巢老人。
(四)发展社会参与模式。这里主要是指社会上的一些闲置资本参与到养老机构的建设当中,也就是我们上面所说的ppp模式。通过该模式建设养老机构,政府减轻了财政压力,社会上多出了一些平价、高质量的养老机构,企业自身也获得众多优惠,但毕竟是新兴模式,在具体操作流程上还需进一步完善。
四、养老项目结合 PPP 模式在合肥市的可行性分析
(一)合肥市2017年常住人口城镇化率达到73.75%,外来人口不断增加,加快基础设施建设,提高城市的负荷能力是对省会城市提出的又一要求,而ppp模式通过社会资本参与、政府监管可以大范围满足人们对基础公共设施的数量、质量要求。
(二)2016年安徽省首个ppp模式居家养老中心在合肥市投入使用,由街道提供闲置房子,企业负责投资运营,以老年活动中心为主,部分养老托管,提供娱乐、健身等多重服务,收费也比较低,对特殊困难老人实行无偿服务。由此可见ppp模式在養老方面的应用慢慢进入老年人的生活,后来的项目也有经验可循了。
(三)很多项目如果由政府来管理、控制,很多技术层面的东西政府并不懂,但是如果交由企业,企业却得心应手,他们运用自身所学的专业知识,可以最大程度上完成这个项目并且做到风险可控、质量过关,可谓是双赢。
五、加快建设合肥市养老 PPP 模式的建议
(一)地方应该加快推进ppp法规,构建统一的政策框架,为建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的ppp市场提供法制市场。进一步优化项目操作流程,特别是将发改部门的ppp项目审批、核准或备案等与财政部门ppp操作流程中项目方案编制、评估论证、审核审批等有效衔接,进一步提高工作效率。加快调整中央专项资金的分配方式,对采取ppp模式建设运营的公共服务领域项目给予专项资金分配倾斜,支持地方通过财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式积极支持ppp项目建设,真正实现从补建设向补运营转变。
(二)加大ppp模式的宣传,让更多社会资本参与进来,给参与进来的社会人士减免税收,真正做到优惠满满,其次给他们提供技术指导,建立线上、线下学习平台,激发他们的自主性。
(三)加强监管,对于一个新兴产业,为了防止有人拿到了财政拨款却不作为,需要让项目透明化、公开化,让更多的老年人参与进来,关注项目的建设。(作者单位为安徽财经大学财政与公共管理学院)
本文属安徽财经大学大学生创新创业项目《基于养老机构发展引入ppp模式的融资机制研究-以安徽合肥为例》(项目编号:201710378521)阶段性研究成果,指导老师:张志胜。