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内容摘要：
针对监管被剥夺政治权利的社区矫正对象在实践中所遇到部分监管措施遭到质疑和制裁措施乏力等问题，是由于资格刑的虚无性特点、过分强调监管手段等三个方面的原因所造成，因此，从立法和监管措施等不同方面，都应提出解决对策。
关键词：
剥夺政治权利 社区矫正 资格刑
江苏省苏州市平江区是从2005年9月开展社区矫正工作的。笔者作为该区社区矫正工作领导小组成员，在负责对该项工作进行监督检查中发现，社区矫正工作在逐步得到社会肯定的同时，也遇到了一些困难，其中关于对被剥夺政治权利的矫正对象进行监管和处罚的问题尤其突出。笔者对这些问题进行了初步梳理，分析了形成的原因，并提出了粗浅的解决对策。
一、所遇到的问题
2005年9月至2007年3月，苏州市平江区共接受社区矫正对象182名。其中被剥夺政治权利的28名，占总数的15.4%。在对这些矫正对象进行监管时主要遇到以下两个问题：
（一）对部分监管措施有异议
根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第２７条、《江苏省社区矫正工作流程》第１１条至１６条的规定，被剥夺政治权利的社区矫正对象除了不享有政治权利外，还得遵守下列监管规定：1．每周以电话或书面形式汇报思想和活动情况；2．迁居或离开居住区域时须经县级社区矫正工作机构和公安机关批准；3．每月参加不少于12个小时的公益劳动。不仅是一些矫正对象，就连司法界的一些干警也对这三项监管措施提出了异议。有的认为剥夺政治权利的刑罚不应限制其它权利，而参加公益劳动和被批准后才能迁居就是变相地限制人身自由，汇报思想就等于变相地限制思想自由；有的认为只要这类矫正对象不行使政治权利，社区就不应再设置任何限制措施。鉴于这些异议，平江区司法局在得到上级司法局同意的情况下，暂时未要求被剥夺政治权利的矫正对象参加公益劳动。
（二）制裁措施乏力
被剥夺政治权利的社区矫正对象在剥夺政治权利刑罚执行期间违反国家法律、行政法规和有关监督管理的规定，但未构成犯罪的，《刑法》未对此作出相应的制约、制裁措施和规定，司法所只能依据有关规范性文件作出警告、记过两种行政制裁措施，如《江苏省社区矫正对象考核奖惩办法》第１１条、第１２条的规定，对不按时向司法所汇报情况，不参加社区矫正活动，又不请假等情形给予警告处分。对多次拒绝参加社区矫正活动等情况予以记过处分。但警告、记过后若矫正对象仍不遵守监管规定，司法所除了再次给予警告或记过处分外，既不能象缓刑、假释等监外执行罪犯，给予撤销缓刑、假释予以收监执行制裁，又不能延长剥夺政治权利的期限，当其剥夺政治权利的期限届满时，也只能宣布恢复其政治权利。所以这两种处罚措施对矫正对象根本无威慑力。如在上述矫正对象中，表现差的9名主要是被剥夺政治权利的矫正对象。他们有的拒绝参加各项活动，有的甚至谩骂、威胁司法所的工作人员。区司法局虽然对个别矫正对象予以警告处分，但收效不大。
二、产生的原因
上述问题的产生，既有剥夺政治权利刑罚本身的原因，也有矫正手段不适当、司法行政机关未联合公安机关有机地行使处罚权的原因。
（一）由资格刑的虚无性特点决定的
资格刑是以剥夺犯罪人的资格为内容的刑罚方法。资格刑的虚无性主要是相对与生命刑、自由刑、财产刑能给犯罪人造成直接的、有形的、物质性的损失的特点而言的，资格是无形的、非物质的，资格刑不能给犯罪人造成直接的、有形的、物质性的损失，因此对犯罪人与不稳定分子缺乏威慑力。剥夺政治权利，是依照法律的规定剥夺犯罪分子一定期限参加国家管理和政治活动权利的一种刑罚方法，在我国是一种主要的资格刑。该刑主要适用于危害国家安全和其他严重危害社会治安的犯罪分子。其内容主要是剥夺犯罪分子的选举权和被选举权、担任公职权、以及言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利。由于历史、政治体制等原因，我国政治权利的实现程度及公民对其的重视程度都还不够，所以剥夺政治权利刑罚的制裁力就更加显得虚无。
（二）过分强调监管手段
所谓社区，是指居民活动的场所。社区所体现的应是一种团结友爱、互帮互助，而非惩治、制裁的氛围和内涵。顾名思义“社区矫正”应主要采取帮助、感化性质的手段帮助罪犯恢复已受损的心理、行为和社会关系。因此有人定义为，社区矫正不是行刑方式，而是综合运用个案工作、团体工作、社区工作等社会工作方法，协助矫正对象这一特殊群体“重新自我改善”的社会活动。其作用是：联合所有的社会力量，帮助被矫正对象恢复家庭联系，获得就业和受教育的机会，找到自己在社会上的合适位置，进而从根本上减少重新犯罪的危险。但实际上，社区矫正却成了一种行刑方式，通过采用限制和制裁手段，将原来由公安派出所监管的监外执行的“五种人”转由社区监管而已。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》一开头就将社区矫正定义为：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
（三）司法行政机关未与公安机关联合起来有机地行使处罚权
社区矫正工作的实施主体是司法行政机关，之前的监管主体是公安机关。一方面是由于公安机关通过多年的履行刑事侦查职能，打击犯罪树立了很高的威信，给犯罪分子产生了相当的威慑力。另一方面，就行政处罚职能来讲，对被剥夺政治权利的监管对象违反监管规定的行为，公安机关除了可给予监管对象警告外，还可根据《治安处罚法》的相关规定，给予罚款、拘留的处罚，甚至可根据其它规定给予劳动教养的严厉处罚。而司法行政机关除了作出警告、记过这类不能给矫正对象造成有形的、直接损失的处罚外，又未与公安机关有机地结合起来、建议公安机关对一些严重的行为予以治安处罚。处罚手段的偏弱也导致司法行政机关的威慑力不如公安机关。如有些矫正对象拒绝接受监管的话常常是“公安也不管我，你们来烦什么？”
三、解决对策
剥夺政治权利刑罚即可单独适用，亦可附加适用。单独适用的当然在监外执行。对附加适用的又分两种情况：一是被判处管制而附加的。被判处管制附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的期间与管制的时间相同，同时执行。由于管制是非监禁刑，是在监外执行的，剥夺政治权利的刑罚也是在监外执行的；二是犯罪分子被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行而附加的，剥夺政治权利期间从徒刑、拘役执行完毕之日或者假释之日起开始计算，这里也是在监外执行的。可见该刑罚具有很强的监外执行性。因此解决好社区矫正工作中的上述问题，不仅有利于社区矫正工作，对剥夺政治权利刑罚本身也具有重大意义。
虽然笔者坚持社区矫正不应作为一种行刑方式的观点，主张监管和制裁仍由公安或司法行政机关专门进行，社区矫正工作仅由社区作为主体对犯人进行帮教和考察。但从解决问题的实际出发，笔者根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》的精神，在现有工作模式下提出以下对策：
（一）增加保障剥夺政治权利刑罚得以执行的制约性规定
主要是通过立法或司法解释的形式，增加有关违反剥夺政治权利刑罚行为的制约性规定，强化刑罚的惩罚性和威慑力，维护法律尊严。如对犯罪分子被判处剥夺政治权利刑罚执行期间，违反法律、行政法规和有关监督管理的规定，不服从监督管理或故意脱管、失控的，有人提出了这样的意见：通过司法解释作出区别对待：对情节较轻、事后又有悔改表现的，作出延长原判执行期限时间的决定，将其脱管期间扣除后重新计算执行期的规定；对情节严重、影响恶劣的，由执行机关提请后，人民法院改判拘役或有期徒刑的规定。
（二）为社区矫正工作设计合理的监管措施
剥夺政治权利主要是剥夺犯罪分子以下各种权利：（1）选举权和被选举权；（2）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（3）担任国家机关职务的权利；（4）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。监管措施的设计应围绕“有利于监督矫正对象是否行使这些权利”进行，而不应盲目地限定矫正对象人身自由。如选择权和被选举权一般只有在人大或基层换界时才行使，司法所只要在适当时候向相关组织说明某某矫正对象无这两项权利就行了；如游行、示威具有突发性，结社具有隐秘性，言论、出版具有随时性，因此若想事前控制矫正对象行使这些权利较难。较经济合理的监管措施是知道矫正对象的行踪；关于对担任公职的控制是容易的，这是因为，一是公职的数量有限，二是因为公职的录取都经政审程序，三是就算矫正对象担任了，发现后边罢免就是了，弥补容易。
综上，笔者提出如下监管措施：
1.社区矫正机构应建立方便、有效的公示和查询系统，使矫正对象的情况能为人所知；
2.矫正对象定期向司法所汇报活动情况；
3.矫正对象离开所居住的区域或迁居的，应当报司法所备案。对迁居的，原司法所应当核实矫正对象的新居住地，及时将有关文书材料送到新居住地的公安派出所和司法所，告知矫正对象按照规定时间向新居住地的司法所报到。
（三）司法行政、公安有机地结合，共同处罚
一方面被判处剥夺政治权利矫正对象不服从监管的多，另一方面对矫正对象是否行使结社、集会、示威等权利的监管难，所以社区矫正机构应重视事后的行政处罚。
1.依法分配行政处罚权。警告、记过处罚权由司法行政机关根据有关规范，如《江苏省社区矫正对象考核奖惩办法》第１１条、第１２条的规定行使；罚款、拘留的处罚权由司法行政机关提出建议，由公安机关根据《治安处罚法》第６０条第４款行使；劳动教养处罚权由司法行政机关提出建议，由劳动教养委员会根据《劳动教养试行办法》第１０条行使。
2.对应受到处罚的违法、违规行为进行细化。详细规定什么样的违法、违规行为及违反到什么程度应受到什么样的处罚。在这方面我们可在实践中摸索并不断充实、完善。如江苏省采取给矫正对象计分的办法，规定回到多少分时给予什么样的奖励，扣到多少分时给予警告或记过的处分。
*江苏省苏州市平江区人民检察院副检察长［215001］
针对监管被剥夺政治权利的社区矫正对象在实践中所遇到部分监管措施遭到质疑和制裁措施乏力等问题，是由于资格刑的虚无性特点、过分强调监管手段等三个方面的原因所造成，因此，从立法和监管措施等不同方面，都应提出解决对策。
关键词：
剥夺政治权利 社区矫正 资格刑
江苏省苏州市平江区是从2005年9月开展社区矫正工作的。笔者作为该区社区矫正工作领导小组成员，在负责对该项工作进行监督检查中发现，社区矫正工作在逐步得到社会肯定的同时，也遇到了一些困难，其中关于对被剥夺政治权利的矫正对象进行监管和处罚的问题尤其突出。笔者对这些问题进行了初步梳理，分析了形成的原因，并提出了粗浅的解决对策。
一、所遇到的问题
2005年9月至2007年3月，苏州市平江区共接受社区矫正对象182名。其中被剥夺政治权利的28名，占总数的15.4%。在对这些矫正对象进行监管时主要遇到以下两个问题：
（一）对部分监管措施有异议
根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第２７条、《江苏省社区矫正工作流程》第１１条至１６条的规定，被剥夺政治权利的社区矫正对象除了不享有政治权利外，还得遵守下列监管规定：1．每周以电话或书面形式汇报思想和活动情况；2．迁居或离开居住区域时须经县级社区矫正工作机构和公安机关批准；3．每月参加不少于12个小时的公益劳动。不仅是一些矫正对象，就连司法界的一些干警也对这三项监管措施提出了异议。有的认为剥夺政治权利的刑罚不应限制其它权利，而参加公益劳动和被批准后才能迁居就是变相地限制人身自由，汇报思想就等于变相地限制思想自由；有的认为只要这类矫正对象不行使政治权利，社区就不应再设置任何限制措施。鉴于这些异议，平江区司法局在得到上级司法局同意的情况下，暂时未要求被剥夺政治权利的矫正对象参加公益劳动。
（二）制裁措施乏力
被剥夺政治权利的社区矫正对象在剥夺政治权利刑罚执行期间违反国家法律、行政法规和有关监督管理的规定，但未构成犯罪的，《刑法》未对此作出相应的制约、制裁措施和规定，司法所只能依据有关规范性文件作出警告、记过两种行政制裁措施，如《江苏省社区矫正对象考核奖惩办法》第１１条、第１２条的规定，对不按时向司法所汇报情况，不参加社区矫正活动，又不请假等情形给予警告处分。对多次拒绝参加社区矫正活动等情况予以记过处分。但警告、记过后若矫正对象仍不遵守监管规定，司法所除了再次给予警告或记过处分外，既不能象缓刑、假释等监外执行罪犯，给予撤销缓刑、假释予以收监执行制裁，又不能延长剥夺政治权利的期限，当其剥夺政治权利的期限届满时，也只能宣布恢复其政治权利。所以这两种处罚措施对矫正对象根本无威慑力。如在上述矫正对象中，表现差的9名主要是被剥夺政治权利的矫正对象。他们有的拒绝参加各项活动，有的甚至谩骂、威胁司法所的工作人员。区司法局虽然对个别矫正对象予以警告处分，但收效不大。
二、产生的原因
上述问题的产生，既有剥夺政治权利刑罚本身的原因，也有矫正手段不适当、司法行政机关未联合公安机关有机地行使处罚权的原因。
（一）由资格刑的虚无性特点决定的
资格刑是以剥夺犯罪人的资格为内容的刑罚方法。资格刑的虚无性主要是相对与生命刑、自由刑、财产刑能给犯罪人造成直接的、有形的、物质性的损失的特点而言的，资格是无形的、非物质的，资格刑不能给犯罪人造成直接的、有形的、物质性的损失，因此对犯罪人与不稳定分子缺乏威慑力。剥夺政治权利，是依照法律的规定剥夺犯罪分子一定期限参加国家管理和政治活动权利的一种刑罚方法，在我国是一种主要的资格刑。该刑主要适用于危害国家安全和其他严重危害社会治安的犯罪分子。其内容主要是剥夺犯罪分子的选举权和被选举权、担任公职权、以及言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利。由于历史、政治体制等原因，我国政治权利的实现程度及公民对其的重视程度都还不够，所以剥夺政治权利刑罚的制裁力就更加显得虚无。
（二）过分强调监管手段
所谓社区，是指居民活动的场所。社区所体现的应是一种团结友爱、互帮互助，而非惩治、制裁的氛围和内涵。顾名思义“社区矫正”应主要采取帮助、感化性质的手段帮助罪犯恢复已受损的心理、行为和社会关系。因此有人定义为，社区矫正不是行刑方式，而是综合运用个案工作、团体工作、社区工作等社会工作方法，协助矫正对象这一特殊群体“重新自我改善”的社会活动。其作用是：联合所有的社会力量，帮助被矫正对象恢复家庭联系，获得就业和受教育的机会，找到自己在社会上的合适位置，进而从根本上减少重新犯罪的危险。但实际上，社区矫正却成了一种行刑方式，通过采用限制和制裁手段，将原来由公安派出所监管的监外执行的“五种人”转由社区监管而已。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》一开头就将社区矫正定义为：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
（三）司法行政机关未与公安机关联合起来有机地行使处罚权
社区矫正工作的实施主体是司法行政机关，之前的监管主体是公安机关。一方面是由于公安机关通过多年的履行刑事侦查职能，打击犯罪树立了很高的威信，给犯罪分子产生了相当的威慑力。另一方面，就行政处罚职能来讲，对被剥夺政治权利的监管对象违反监管规定的行为，公安机关除了可给予监管对象警告外，还可根据《治安处罚法》的相关规定，给予罚款、拘留的处罚，甚至可根据其它规定给予劳动教养的严厉处罚。而司法行政机关除了作出警告、记过这类不能给矫正对象造成有形的、直接损失的处罚外，又未与公安机关有机地结合起来、建议公安机关对一些严重的行为予以治安处罚。处罚手段的偏弱也导致司法行政机关的威慑力不如公安机关。如有些矫正对象拒绝接受监管的话常常是“公安也不管我，你们来烦什么？”
三、解决对策
剥夺政治权利刑罚即可单独适用，亦可附加适用。单独适用的当然在监外执行。对附加适用的又分两种情况：一是被判处管制而附加的。被判处管制附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的期间与管制的时间相同，同时执行。由于管制是非监禁刑，是在监外执行的，剥夺政治权利的刑罚也是在监外执行的；二是犯罪分子被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行而附加的，剥夺政治权利期间从徒刑、拘役执行完毕之日或者假释之日起开始计算，这里也是在监外执行的。可见该刑罚具有很强的监外执行性。因此解决好社区矫正工作中的上述问题，不仅有利于社区矫正工作，对剥夺政治权利刑罚本身也具有重大意义。
虽然笔者坚持社区矫正不应作为一种行刑方式的观点，主张监管和制裁仍由公安或司法行政机关专门进行，社区矫正工作仅由社区作为主体对犯人进行帮教和考察。但从解决问题的实际出发，笔者根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》的精神，在现有工作模式下提出以下对策：
（一）增加保障剥夺政治权利刑罚得以执行的制约性规定
主要是通过立法或司法解释的形式，增加有关违反剥夺政治权利刑罚行为的制约性规定，强化刑罚的惩罚性和威慑力，维护法律尊严。如对犯罪分子被判处剥夺政治权利刑罚执行期间，违反法律、行政法规和有关监督管理的规定，不服从监督管理或故意脱管、失控的，有人提出了这样的意见：通过司法解释作出区别对待：对情节较轻、事后又有悔改表现的，作出延长原判执行期限时间的决定，将其脱管期间扣除后重新计算执行期的规定；对情节严重、影响恶劣的，由执行机关提请后，人民法院改判拘役或有期徒刑的规定。
（二）为社区矫正工作设计合理的监管措施
剥夺政治权利主要是剥夺犯罪分子以下各种权利：（1）选举权和被选举权；（2）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（3）担任国家机关职务的权利；（4）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。监管措施的设计应围绕“有利于监督矫正对象是否行使这些权利”进行，而不应盲目地限定矫正对象人身自由。如选择权和被选举权一般只有在人大或基层换界时才行使，司法所只要在适当时候向相关组织说明某某矫正对象无这两项权利就行了；如游行、示威具有突发性，结社具有隐秘性，言论、出版具有随时性，因此若想事前控制矫正对象行使这些权利较难。较经济合理的监管措施是知道矫正对象的行踪；关于对担任公职的控制是容易的，这是因为，一是公职的数量有限，二是因为公职的录取都经政审程序，三是就算矫正对象担任了，发现后边罢免就是了，弥补容易。
综上，笔者提出如下监管措施：
1.社区矫正机构应建立方便、有效的公示和查询系统，使矫正对象的情况能为人所知；
2.矫正对象定期向司法所汇报活动情况；
3.矫正对象离开所居住的区域或迁居的，应当报司法所备案。对迁居的，原司法所应当核实矫正对象的新居住地，及时将有关文书材料送到新居住地的公安派出所和司法所，告知矫正对象按照规定时间向新居住地的司法所报到。
（三）司法行政、公安有机地结合，共同处罚
一方面被判处剥夺政治权利矫正对象不服从监管的多，另一方面对矫正对象是否行使结社、集会、示威等权利的监管难，所以社区矫正机构应重视事后的行政处罚。
1.依法分配行政处罚权。警告、记过处罚权由司法行政机关根据有关规范，如《江苏省社区矫正对象考核奖惩办法》第１１条、第１２条的规定行使；罚款、拘留的处罚权由司法行政机关提出建议，由公安机关根据《治安处罚法》第６０条第４款行使；劳动教养处罚权由司法行政机关提出建议，由劳动教养委员会根据《劳动教养试行办法》第１０条行使。
2.对应受到处罚的违法、违规行为进行细化。详细规定什么样的违法、违规行为及违反到什么程度应受到什么样的处罚。在这方面我们可在实践中摸索并不断充实、完善。如江苏省采取给矫正对象计分的办法，规定回到多少分时给予什么样的奖励，扣到多少分时给予警告或记过的处分。
*江苏省苏州市平江区人民检察院副检察长［215001］