论文部分内容阅读
摘要：随着实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，我国各级政府的投融资平台贷款也出现了飞速发展，这在推动我国经济发展中发挥着重要作用。但是一些地方政府的投融资规模过于膨胀，存在许多风险。本文主要从地方政府投融资平台的历史背景和风险分析入手，探究防范和化解商业银行政府融资平台贷款风险的措施。希望地方政府能够合理地控制财政赤字，避免各级地方政府的财务风险发展为金融乃至社会风险。
关键词：政府融资平台银行贷款风险防范
自2008年的11月份以来，为了应对金融危机对我国的冲击，我国政府持续实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在此背景下，地方政府基础设施投资升温，政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）规模急剧膨胀。目前，各级地方的平台贷款的风险问题也已经受到了政策部门、监管部门和学界广泛的关注。我国银监会于2009年底发出了叫停商业银行对县级平台贷款的放贷以防范信贷风险的通知，城投债的发行随之收紧。财政部也于2010年的2 月发布了严禁财政部门和人大继续为地方平台贷款的项目提供担保的通知，以避免金融风险向财政风险的转移，而后国家发展改革委表示要保证项目资金的连续性，以确保投资乃至经济复苏的可持续性。2010年1月19日, 温家宝总理在国务院召开的第四次全体会议上，把“尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险”列入当年宏观调控方面重点抓好的工作之一。因此，各级政府迫切需要深入探讨地方政府融资平台存在的风险，并寻找风险防范及化解措施。
一、地方政府融资平台产生的历史背景
地方融资平台是在我国投融资体制改革的背景下产生的。1988年，国务院颁布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，并成立六大专业投资公司，随后各省相继组建大批建设投资公司，这便是地方政府融资平台的雏形。但是各级地方融资平台的真正发展鼎盛时期是在2008—2009年。特别是2009年初，央行和银监会联合发布《指导意见》，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”此意见发布以后，各级地方政府融资平台快速发展。
我国地方融资平台贷款余额到底有多少？国家审计署、人民银行、银监会、乃至上市银行分别披露了相关数字，但是各自掌握的口径有一些不一致。根据审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额约为10.7万亿元，其中政府融资平台贷款占80%。根据央行2011年6月初发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%；融资平台贷款的方式以抵质押为主，地方政府融资平台贷款期限较长，5年期以上的中长期贷款比重超过50%，这主要是因为轨道交通等基础设施项目建设、完工及运营后还款所需要的融资期限相对较长。
二、地方政府融资平台贷款的风险分析
地方融资平台的贷款风险与其贷款融资方式有着密切关系，其风险主要表现在以下几个方面：
（一）贷款回收过于依赖有限的地方财政
各级地方政府融资平台贷款投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以偿还银行贷款本息。公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息；70%的贷款需要土地开发权和地方政府财政安排。房地产市场正经历的史上最严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，未来2—3年最有可能成为地方政府债务危机爆发的时间段，这些贷款仍面临着巨大风险。
（二）贷款质量堪忧
金融机构对地方政府融资平台贷款风险管理政策主要有两种，一是地方政府信用方式，另一个是抵押、质押方式。由于平台公司贷款的市场化程度不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价60—80%的贷款。作为房地产市场的上游市场，土地交易市场受房地产市场的影响很大，在近些年来房价高居不下的背景下，土地的价值容易被过高地估计。一旦未来经济的周期下行，房地产价格大幅下挫，地方政府的偿债能力将面临前所未有的困难；而且，集中还本付息阶段接踵而至，给银行资产质量带来前所未有的压力，平台贷款的长期风险隐患仍不容忽视。
（三）贷款与投资项目现金流错配
各级地方政府融资平台贷款投向主要是基础设施建设，这样项目具有投资周期长、效益实现时间长、投资收益回收零散的特点。地方政府融资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。
（四）投融资双方信息不透明
地方政府融资平台贷款风险，受到投融资双方信息不透明的影响。由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。
三、地方政府融资平台贷款风险防范及化解措施
温总理在政府工作报告及国务院常务会议上均要求“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，将“加强商业银行资本充足率管理和贷款跟踪检查，加强地方融资平台公司贷款风险管理”作为要重点工作之一。
（一）重视信贷投向及审批管理
2011年2月，银监会向下辖的金融机构下发了《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》。在其信贷的管理方面，它要求各行要把信贷的资金着重投向三农、小企业以及节能减排等薄弱的领域。三农和小企业的贷款增速不能低于其各项贷款平均增速,在长期发展战略规划和年度经营计划将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入其中，更好地实现经济发展方式转型。对中长期贷款的整改，则要推进商业银行的中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议和偿还还款资金的缺口。对于非基础设施类新发放的贷款，要根据其项目的原概算，原定建设期以及合理运营期，确定贷款的期限以及科学的本息偿还方法，不得超过15年的还本期限，原则上从项目建成的投产起，每年至少要有要两次的偿还本金，要利随本清。除此以外，监管层还要求各行要坚持实施其前瞻性、指导性的经济资本管理，在其风险定价及内部考核中运用风险调整后的经济增加值（EVA）及 资本收益率（RAROC），做到“算了放，而不是放了算”。
（二）推动地方政府融资平台市场化、规范化
从我国目前情形来看，过去在银行为主导的金融体制下，地方政府的合法融资渠道不畅，本应由财政手段发挥的功能由金融的手段来替代。包括地方政府的贷款、准市政债券、项目融资、信托融资模式、国外借款和各类担保贷款等。随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方投融资平台的融资状况不透明、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题也日渐突出。我国应大力提高直接融资的比重，降低间接融资比例，改变过度集中于银行体系的风险的现状。
（三）建立健全地方债务偿还保障机制
地方政府应该根据本地区的综合财力做出统筹安排，对还本付息计划做出完备的安排，并对日常的监测检查予以加强。建议建立专门各级政府偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入到基金中，另外，考虑到难以直接带来经济回报的部分公益性投资项目，投资的收益可能不足以偿付本息，所以安排地方债务偿还还本付息的资金的缺口时应当从每年年初预算中从地方的经常性收入中按一定比例来安排。偿债基金的设立能有效地降低偿债的风险，进而防范一系列的财务风险、金融风险以及经济风险。
（李一帆，河南郑州人，1985年生，郑州大学商学院金融系，硕士。研究方向：商业银行管理。蔡玉平，河南虞城人，1965年生，郑州大学商学院副院长、教授，硕士。研究方向：商业银行）
关键词：政府融资平台银行贷款风险防范
自2008年的11月份以来，为了应对金融危机对我国的冲击，我国政府持续实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在此背景下，地方政府基础设施投资升温，政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）规模急剧膨胀。目前，各级地方的平台贷款的风险问题也已经受到了政策部门、监管部门和学界广泛的关注。我国银监会于2009年底发出了叫停商业银行对县级平台贷款的放贷以防范信贷风险的通知，城投债的发行随之收紧。财政部也于2010年的2 月发布了严禁财政部门和人大继续为地方平台贷款的项目提供担保的通知，以避免金融风险向财政风险的转移，而后国家发展改革委表示要保证项目资金的连续性，以确保投资乃至经济复苏的可持续性。2010年1月19日, 温家宝总理在国务院召开的第四次全体会议上，把“尽快制定规范地方政府融资平台的措施,防范潜在的财政风险”列入当年宏观调控方面重点抓好的工作之一。因此，各级政府迫切需要深入探讨地方政府融资平台存在的风险，并寻找风险防范及化解措施。
一、地方政府融资平台产生的历史背景
地方融资平台是在我国投融资体制改革的背景下产生的。1988年，国务院颁布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，并成立六大专业投资公司，随后各省相继组建大批建设投资公司，这便是地方政府融资平台的雏形。但是各级地方融资平台的真正发展鼎盛时期是在2008—2009年。特别是2009年初，央行和银监会联合发布《指导意见》，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”此意见发布以后，各级地方政府融资平台快速发展。
我国地方融资平台贷款余额到底有多少？国家审计署、人民银行、银监会、乃至上市银行分别披露了相关数字，但是各自掌握的口径有一些不一致。根据审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额约为10.7万亿元，其中政府融资平台贷款占80%。根据央行2011年6月初发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中县级（含县级市）平台约占70%；融资平台贷款的方式以抵质押为主，地方政府融资平台贷款期限较长，5年期以上的中长期贷款比重超过50%，这主要是因为轨道交通等基础设施项目建设、完工及运营后还款所需要的融资期限相对较长。
二、地方政府融资平台贷款的风险分析
地方融资平台的贷款风险与其贷款融资方式有着密切关系，其风险主要表现在以下几个方面：
（一）贷款回收过于依赖有限的地方财政
各级地方政府融资平台贷款投资的项目大都具有非经营性和公益性，项目本身往往不产生现金流或者只产生少量的现金流，依靠项目本身的收益难以偿还银行贷款本息。公开披露数据显示，大约30%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息；70%的贷款需要土地开发权和地方政府财政安排。房地产市场正经历的史上最严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，未来2—3年最有可能成为地方政府债务危机爆发的时间段，这些贷款仍面临着巨大风险。
（二）贷款质量堪忧
金融机构对地方政府融资平台贷款风险管理政策主要有两种，一是地方政府信用方式，另一个是抵押、质押方式。由于平台公司贷款的市场化程度不高，其贷款抵押品相当一部分是土地使用权，一般可以获得土地估价60—80%的贷款。作为房地产市场的上游市场，土地交易市场受房地产市场的影响很大，在近些年来房价高居不下的背景下，土地的价值容易被过高地估计。一旦未来经济的周期下行，房地产价格大幅下挫，地方政府的偿债能力将面临前所未有的困难；而且，集中还本付息阶段接踵而至，给银行资产质量带来前所未有的压力，平台贷款的长期风险隐患仍不容忽视。
（三）贷款与投资项目现金流错配
各级地方政府融资平台贷款投向主要是基础设施建设，这样项目具有投资周期长、效益实现时间长、投资收益回收零散的特点。地方政府融资平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于这些基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。当地方政府无法按时支付贷款本金及利息时，即使一些项目在长期看来是盈利的，流动性的缺乏也可能会使得该项目最终成为半拉子工程，并最终影响金融机构贷款本金及利息的收回。
（四）投融资双方信息不透明
地方政府融资平台贷款风险，受到投融资双方信息不透明的影响。由于地方政府一直对自身的财务状况讳莫如深，至今其债务仍缺乏准确的数字，这就使得商业银行无法对贷款风险做出正确的估计。同时考虑到国内银行同业之间的激烈竞争，在与地方政府融资平台合作过程中，大多数的银行会因为对方有着政府背景而提高对其偿债能力的信任度，导致出现种种问题，使银行资金面临较大的风险。
三、地方政府融资平台贷款风险防范及化解措施
温总理在政府工作报告及国务院常务会议上均要求“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，将“加强商业银行资本充足率管理和贷款跟踪检查，加强地方融资平台公司贷款风险管理”作为要重点工作之一。
（一）重视信贷投向及审批管理
2011年2月，银监会向下辖的金融机构下发了《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》。在其信贷的管理方面，它要求各行要把信贷的资金着重投向三农、小企业以及节能减排等薄弱的领域。三农和小企业的贷款增速不能低于其各项贷款平均增速,在长期发展战略规划和年度经营计划将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入其中，更好地实现经济发展方式转型。对中长期贷款的整改，则要推进商业银行的中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议和偿还还款资金的缺口。对于非基础设施类新发放的贷款，要根据其项目的原概算，原定建设期以及合理运营期，确定贷款的期限以及科学的本息偿还方法，不得超过15年的还本期限，原则上从项目建成的投产起，每年至少要有要两次的偿还本金，要利随本清。除此以外，监管层还要求各行要坚持实施其前瞻性、指导性的经济资本管理，在其风险定价及内部考核中运用风险调整后的经济增加值（EVA）及 资本收益率（RAROC），做到“算了放，而不是放了算”。
（二）推动地方政府融资平台市场化、规范化
从我国目前情形来看，过去在银行为主导的金融体制下，地方政府的合法融资渠道不畅，本应由财政手段发挥的功能由金融的手段来替代。包括地方政府的贷款、准市政债券、项目融资、信托融资模式、国外借款和各类担保贷款等。随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方投融资平台的融资状况不透明、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题也日渐突出。我国应大力提高直接融资的比重，降低间接融资比例，改变过度集中于银行体系的风险的现状。
（三）建立健全地方债务偿还保障机制
地方政府应该根据本地区的综合财力做出统筹安排，对还本付息计划做出完备的安排，并对日常的监测检查予以加强。建议建立专门各级政府偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入到基金中，另外，考虑到难以直接带来经济回报的部分公益性投资项目，投资的收益可能不足以偿付本息，所以安排地方债务偿还还本付息的资金的缺口时应当从每年年初预算中从地方的经常性收入中按一定比例来安排。偿债基金的设立能有效地降低偿债的风险，进而防范一系列的财务风险、金融风险以及经济风险。
（李一帆，河南郑州人，1985年生，郑州大学商学院金融系，硕士。研究方向：商业银行管理。蔡玉平，河南虞城人，1965年生，郑州大学商学院副院长、教授，硕士。研究方向：商业银行）