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摘 要： 贫困生的准确认定是资助的前提，关乎我国资助政策体系目标的实现。因此，应当通过配备专门的认定人员、延伸和拓宽认定渠道、规范认定方法、强化各方责任等手段加以完善。
关键词： 贫困生 认定机制 思考
从上世纪九十年代普通高校全面实行招生收费并轨以后，我国高校初步建立了收费制度和高等教育成本分担的机制，高校里也产生了家庭经济困难学生（以下简称贫困生）这一特殊群体。为帮助他们顺利就学，我国已经建立起了以奖学金、助学贷款、勤工助学、学费减免为主体的、多元混合资助政策体系。①应当说，这一政策体系的建立和不断完善，为保障公民的受教育权和教育公平起到了很好的作用。但我们不应忽视，该制度在运行过程中还存在着一些亟待解决的突出问题，直接影响到其效能的有效发挥，譬如何为贫困生？应当怎样认定？等等。本文拟此展开探讨，以期对完善高校贫困生助学体系有所裨益。
一、当前高校贫困生认定中存在的问题
（一）贫困生的界定过于模糊
对于何为贫困生这样一个国家资助政策体系中的前提性概念的内涵，长期以来甚至至今仍然是令人困扰的一个问题。对此，教育部、财政部于2007年6月26日联合下发了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（教财〔2007〕8号）（以下简称《指导意见》），《指导意见》第2条指出：“本意见中所指的家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。”《指导意见》的发布，在一定程度上弥补了贫困生界定标准缺失的不足，但存在以下缺陷：1.《指导意见》的效力不明。作为唯一界定贫困生的国家级规范性文件，《指导意见》的规范效力不够明确。根据有关法律规定，该文件系属于国务院部委规章，据此，对其所辖事项应具约束力，但《指导意见》明确表达了其提意见仅具有“指导”作用，非必须执行。可见，高校并无必须遵守《指导意见》的义务，《指导意见》仅具有指导意义，甚至可以说，贫困生的认定标准，至今仍然缺失。2.《指导意见》的界定标准模糊，不具有可操作性。尤其是学习和生活的“基本费用”范围包括哪些事项，无法明确，如购买或租用电脑的费用到底哪一项是基本费用，还是两项都不是呢？本人及其家庭“所能筹集到”的资金与其家庭贫困状况必然一一对应吗？显然不是。此外，“能筹集”既可以反映主观的情况，也可以理解为客观的事实，但这两种不同理解所反映的应受资助的必要性是显然不同的。
（二）贫困生认定的具体方法和程序不科学
《指导意见》确立了民主评议和学校评定相结合的认定原则，要求学校制订严格的认定工作程序，由学校学生资助管理机构、院（系）认定工作组、年级（或专业）认定评议小组，按照各自的职能分工，认真、负责地共同完成认定工作。应当说，这些要求对保证认定工作的公平、公正具有十分重要的意义。不难看出，《指导意见》所要求建立并已经在多数高校建立的认定机构中，认定的具体工作是由认定评议小组完成的，相对而言，这个应当能够在很大程度上保证认定的准确性。然而，由于多数高校的辅导员配备仍不达标②，加之由于高校扩招带来的辅导员事务性工作量的无限膨胀以及辅导员工作职责的多重化要求，客观上使得处于整个认定工作中心环节的辅导员难以发挥应有的作用。实践中在有的高校中甚至出现了以班为单位“投票选举”、［1］以寝室为单位“轮流坐庄”等［2］极为不当的错误做法；有的学生获得资助后即购买奢侈品，或者互相请吃、攀比等，也有少数学生夸大家庭经济困难程度，弄虚作假，伪造贫困生证明或学习成绩单，助长了不诚信之风，甚至有的学生主张将所获资助作为班级聚餐或旅游的“公共财产”。［3］此外，尽管许多高校均按照《指导意见》的要求制定了相应的认定办法，且这些认定办法均很好地贯彻了《指导意见》确立的以民主评议和学校评定相结合的认定原则，但在具体执行中，许多高校将其变成了民主评议为主、学校评定为辅的做法，这种做法不甚合理。试想，资助贫困生就学，本质上属于社会救助的一部分，履行资助是国家和社会的责任和义务，获得资助是贫困生的基本权利，因此，有权决定是否给予资助的主体只能是资助者。因此，一些高校变民主评议为主的做法实际上直接将给予资助的决定权完全下放给了主要由学生代表组成的认定评议小组，这一做法本身的妥当性值得探讨。同时，在民主评议中权重较大的考量因素在很大程度上仍然捉摸不定，学生的操行、生活习惯、人际关系、学习状况等因素是否在民主评议中成为了影响因素，以及诸如此类的与经济收入状况无关的因素应否成为影响因素仍然少有人进行冷静的思考和关注，而这事实上比由谁认定、通过几个或者几级互相具有隶属关系的机构认定恐怕要重要得多。可见，如果说《指导意见》的原则性迎合了其属性的要求的话，那么有些地方、有些高校制定的具体认定办法的原则性则有点“舍本逐末”。
（三）贫困生认定所需的证明材料的取得程序不适当。
当前各高校认定贫困生所需要的证明材料中最重要的就是要求贫困生提供贫困证明，而该项证明的取得往往是根据贫困生或其家人的申请，由其居住地的基层自治组织、乡镇或基层民政部门出具，不符合基本的程序正义，由此而取得的证明缺乏公信力，加之这些基层单位在出具证明的过程中缺乏必要的责任制约，往往会出于乡土人情等随意出具证明，造成该证明材料缺乏真实性。
（四）贫困生信息管理静态化
尽管在《指导意见》和许多地方或高校的认定办法中都明确了要对贫困生的信息实现动态管理，但应该看到，在目前的人员配置和工作职责要求下，动态化管理贫困生信息存在一定困难。当前的所谓动态化主要依靠学生本人主动提供相应的信息，而这在诚信状况较差的今天很难真正实现贫困生信息管理动态化。
二、完善贫困生认定机制的对策建议
贫困生的准确认定是国家资助政策体系得以顺利运行的前提，它直接影响到这一政策体系功能的发挥，影响到国家教育公平基本价值的实现，久而久之，还会不可避免地影响到高校育人工作的成效。面对认定机制方面存在的这些问题，我们以为，应当从以下方面加以完善，以构建起规范、科学的贫困生认定标准。
（一）强化队伍，延伸渠道。
强化队伍，就是要建立起一支业务过硬的专门化队伍。邓小平同志指出：政策确定了，干部便是关键。唯有过硬的、专门化的干部队伍才能保证既定政策发挥效用。在贫困生的认定工作中，这一点尤为重要，加之贫困生认定工作的复杂性和管理方面的动态化，客观上就要求各高校应当配备自上而下一体化的工作人员来负责该项工作，同时，尽量避免处在第一线的工作人员大量“兼职”的现象。
延伸渠道，就是要在贫困生的认定中，改变目前高中、大学教育阶段中贫困资助各自为政、相互脱节的现象，将高中教育阶段的资助记录引入大学教育阶段，作为高校认定贫困生的重要参考。尤其是对于刚刚迈进大学校门的新生而言，如果缺乏高中阶段的资助记录或贫困信息档案，单凭刚入校的学生提供的一纸证明界定是否属于贫困生，则往往难以保证认定的准确性。同时，由于地域的因素，高中阶段的资助记录对于保证大学阶段贫困的准确认定具有重要的意义。对此，有的地方已经开始了实践。如江苏省将从2008年起，下放高校贫困新生的认定权限，由各地高中负责进行初步评定，减轻高校认定贫困生的压力，并希望能形成良性互动。［4］
（二）规范方法，强化责任。
规范方法，就是要改变目前部分高校存在的认定工作中权力下放过于彻底的做法，将贫困生认定工作当成一项育人工作来抓，建立起切实可行的认定程序，确保认定结果的准确。具体而言，要抓好一些几个环节：第一，坚持正确的认定原则，确立科学的考量因素。无论是在学校评定中，还是在民主评议方面，全面、细化、科学的度量标准的建立都是它们运行的前提。而正如前文所指出的，这些考量因素十分模糊。尽管在财政部、教育部联合下发的系列文件（财教［2007］90号、财教［2007］92号、财教［2007］91号）中规定了相应资助的申请条件，但不难发现，这些条件比较宏观，需要各地、各高校加以细化。如这些文件确立的条件中均要求学生必须热爱祖国、拥护中国共产党的领导；遵守宪法和法律，遵守学校规章制度；诚实守信，道德品质优良；此外财教［2007］92号文还要求学生“生活简朴”等。显然，上述因素是确定给予相应资助时必须具备的条件，但它们是不是同样应当成为认定学生是否贫困生的条件呢？如果不是，那么肯能会出现这样的情形，即有人被认定为贫困生，但不能从现在的资助政策体系中获得资助，而这显然是违背国发［2007］13号文的基本精神的。反之，如果是，那么，其在决定贫困生认定中的权重应当是多少？等等，这些问题应当在各高校制定的认定贫困生的办法中加以明确。第二，规范证明材料的提取程序，提高证明材料的证明力。证明材料的提取是贫困生认定中的关键环节，为保证证明材料的真实，应当彻底改变目前由学生（当事人）自己提取证明材料的做法，将该项义务交由各高校专门人员来完成，从程序上保证证明材料的真实性和公信力。第三，建立量化考核指标，开展综合评定。贫困生认定要做到公平公正，将国家资助真正用到贫困生身上，一方面要进一步推进社会诚信体系建设、加强大学生的诚信教育，使得当下贫困生认定指标中权重较大的贫困生证明的证明力不断提高。另一方面高校对贫困生认定要做到精细化，量化考核指标不可或缺。如厦门大学采取的提取学生连续三个月食堂消费数据的做法［5］尽管尚待完善，但其积极的方面值得推广。当然，量化考核只能是贫困生认定的指标之一，其作用在于弥补当下认定指标的单一，而不是完全替代它。同时，必须看到，在社会诚信体系尚不完善，大学生的诚信意识仍有待提高的背景下，只有开展综合评定，才是破解贫困生认定的有效做法。第四，建立制度化的反馈机制，强化贫困生的动态管理。一方面要落实广大同学的监督反馈机制，另一方面要落实出具证明材料的单位的回访反馈机制，通过这两个反馈机制的制度化，彻底改变目前部分高校中存在的“一次认定、四年有效”的不当做法，既能有效减少“原发”“假贫困生”的数量，又能使贫困生的信息管理实现动态化，防止产生“继发”的“假贫困生”。第五，及时采集和更新贫困生信息，建立贫困生档案。贫困生信息的采集是整个认定环节中的基础性工作，应当作为一项常规性工作，并由各高校在每年新生入学后及时采集，这样，就避免了为资助而在较短时间内“寻找”贫困生的现象。
所谓强化责任，主要指两个方面，其一，强化证明材料出具部门或单位的责任，通过国务院行政法规或国家教育主管部门规章明确相关基层单位负有如实出具证明材料的义务，强调若出具虚假证明，则应当和贫困生一起承担归还所获资助的连带责任，从而提高所出具证明材料的证明力；其二，强化受资助贫困生的责任，明确若采用虚构事实或隐瞒真相的方法骗取资助的，资助人有权将所发放资助追回，同时，教育主管部门应当要求高校为贫困生建立诚信档案，在诚信档案中如实记载相应事实，从根本上加大假贫困生造假的成本。
注释：
① 2007年5月，国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，确立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。
②根据教育部《普通高等学校辅导员队伍建设规定》，高校辅导员队伍应当按照不低于1：200的比例配备。
参考文献：
［1］唐钧.贫困生资格不能由同学投票认定［N］.新京报，2007，7-5，（A03）.
［2］陈艳.当前我国高校贫困生界定中存在的问题及对策研究［J］.文教资料，2008，11：199-213.
［3］邓云涛，瞿祥华.贫困生资助勿重评选轻教育［N］.中国教育报，2008，12-26，（003）.
［4］伍欣.资助高校贫困生遭遇资格认定难题［N］.中国社会报，2007，9-19，（006）.
［5］张东阳.贫困生认定量化考核不可缺［N］.中国教育报，2008，11-11，（002）.
关键词： 贫困生 认定机制 思考
从上世纪九十年代普通高校全面实行招生收费并轨以后，我国高校初步建立了收费制度和高等教育成本分担的机制，高校里也产生了家庭经济困难学生（以下简称贫困生）这一特殊群体。为帮助他们顺利就学，我国已经建立起了以奖学金、助学贷款、勤工助学、学费减免为主体的、多元混合资助政策体系。①应当说，这一政策体系的建立和不断完善，为保障公民的受教育权和教育公平起到了很好的作用。但我们不应忽视，该制度在运行过程中还存在着一些亟待解决的突出问题，直接影响到其效能的有效发挥，譬如何为贫困生？应当怎样认定？等等。本文拟此展开探讨，以期对完善高校贫困生助学体系有所裨益。
一、当前高校贫困生认定中存在的问题
（一）贫困生的界定过于模糊
对于何为贫困生这样一个国家资助政策体系中的前提性概念的内涵，长期以来甚至至今仍然是令人困扰的一个问题。对此，教育部、财政部于2007年6月26日联合下发了《教育部、财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（教财〔2007〕8号）（以下简称《指导意见》），《指导意见》第2条指出：“本意见中所指的家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。”《指导意见》的发布，在一定程度上弥补了贫困生界定标准缺失的不足，但存在以下缺陷：1.《指导意见》的效力不明。作为唯一界定贫困生的国家级规范性文件，《指导意见》的规范效力不够明确。根据有关法律规定，该文件系属于国务院部委规章，据此，对其所辖事项应具约束力，但《指导意见》明确表达了其提意见仅具有“指导”作用，非必须执行。可见，高校并无必须遵守《指导意见》的义务，《指导意见》仅具有指导意义，甚至可以说，贫困生的认定标准，至今仍然缺失。2.《指导意见》的界定标准模糊，不具有可操作性。尤其是学习和生活的“基本费用”范围包括哪些事项，无法明确，如购买或租用电脑的费用到底哪一项是基本费用，还是两项都不是呢？本人及其家庭“所能筹集到”的资金与其家庭贫困状况必然一一对应吗？显然不是。此外，“能筹集”既可以反映主观的情况，也可以理解为客观的事实，但这两种不同理解所反映的应受资助的必要性是显然不同的。
（二）贫困生认定的具体方法和程序不科学
《指导意见》确立了民主评议和学校评定相结合的认定原则，要求学校制订严格的认定工作程序，由学校学生资助管理机构、院（系）认定工作组、年级（或专业）认定评议小组，按照各自的职能分工，认真、负责地共同完成认定工作。应当说，这些要求对保证认定工作的公平、公正具有十分重要的意义。不难看出，《指导意见》所要求建立并已经在多数高校建立的认定机构中，认定的具体工作是由认定评议小组完成的，相对而言，这个应当能够在很大程度上保证认定的准确性。然而，由于多数高校的辅导员配备仍不达标②，加之由于高校扩招带来的辅导员事务性工作量的无限膨胀以及辅导员工作职责的多重化要求，客观上使得处于整个认定工作中心环节的辅导员难以发挥应有的作用。实践中在有的高校中甚至出现了以班为单位“投票选举”、［1］以寝室为单位“轮流坐庄”等［2］极为不当的错误做法；有的学生获得资助后即购买奢侈品，或者互相请吃、攀比等，也有少数学生夸大家庭经济困难程度，弄虚作假，伪造贫困生证明或学习成绩单，助长了不诚信之风，甚至有的学生主张将所获资助作为班级聚餐或旅游的“公共财产”。［3］此外，尽管许多高校均按照《指导意见》的要求制定了相应的认定办法，且这些认定办法均很好地贯彻了《指导意见》确立的以民主评议和学校评定相结合的认定原则，但在具体执行中，许多高校将其变成了民主评议为主、学校评定为辅的做法，这种做法不甚合理。试想，资助贫困生就学，本质上属于社会救助的一部分，履行资助是国家和社会的责任和义务，获得资助是贫困生的基本权利，因此，有权决定是否给予资助的主体只能是资助者。因此，一些高校变民主评议为主的做法实际上直接将给予资助的决定权完全下放给了主要由学生代表组成的认定评议小组，这一做法本身的妥当性值得探讨。同时，在民主评议中权重较大的考量因素在很大程度上仍然捉摸不定，学生的操行、生活习惯、人际关系、学习状况等因素是否在民主评议中成为了影响因素，以及诸如此类的与经济收入状况无关的因素应否成为影响因素仍然少有人进行冷静的思考和关注，而这事实上比由谁认定、通过几个或者几级互相具有隶属关系的机构认定恐怕要重要得多。可见，如果说《指导意见》的原则性迎合了其属性的要求的话，那么有些地方、有些高校制定的具体认定办法的原则性则有点“舍本逐末”。
（三）贫困生认定所需的证明材料的取得程序不适当。
当前各高校认定贫困生所需要的证明材料中最重要的就是要求贫困生提供贫困证明，而该项证明的取得往往是根据贫困生或其家人的申请，由其居住地的基层自治组织、乡镇或基层民政部门出具，不符合基本的程序正义，由此而取得的证明缺乏公信力，加之这些基层单位在出具证明的过程中缺乏必要的责任制约，往往会出于乡土人情等随意出具证明，造成该证明材料缺乏真实性。
（四）贫困生信息管理静态化
尽管在《指导意见》和许多地方或高校的认定办法中都明确了要对贫困生的信息实现动态管理，但应该看到，在目前的人员配置和工作职责要求下，动态化管理贫困生信息存在一定困难。当前的所谓动态化主要依靠学生本人主动提供相应的信息，而这在诚信状况较差的今天很难真正实现贫困生信息管理动态化。
二、完善贫困生认定机制的对策建议
贫困生的准确认定是国家资助政策体系得以顺利运行的前提，它直接影响到这一政策体系功能的发挥，影响到国家教育公平基本价值的实现，久而久之，还会不可避免地影响到高校育人工作的成效。面对认定机制方面存在的这些问题，我们以为，应当从以下方面加以完善，以构建起规范、科学的贫困生认定标准。
（一）强化队伍，延伸渠道。
强化队伍，就是要建立起一支业务过硬的专门化队伍。邓小平同志指出：政策确定了，干部便是关键。唯有过硬的、专门化的干部队伍才能保证既定政策发挥效用。在贫困生的认定工作中，这一点尤为重要，加之贫困生认定工作的复杂性和管理方面的动态化，客观上就要求各高校应当配备自上而下一体化的工作人员来负责该项工作，同时，尽量避免处在第一线的工作人员大量“兼职”的现象。
延伸渠道，就是要在贫困生的认定中，改变目前高中、大学教育阶段中贫困资助各自为政、相互脱节的现象，将高中教育阶段的资助记录引入大学教育阶段，作为高校认定贫困生的重要参考。尤其是对于刚刚迈进大学校门的新生而言，如果缺乏高中阶段的资助记录或贫困信息档案，单凭刚入校的学生提供的一纸证明界定是否属于贫困生，则往往难以保证认定的准确性。同时，由于地域的因素，高中阶段的资助记录对于保证大学阶段贫困的准确认定具有重要的意义。对此，有的地方已经开始了实践。如江苏省将从2008年起，下放高校贫困新生的认定权限，由各地高中负责进行初步评定，减轻高校认定贫困生的压力，并希望能形成良性互动。［4］
（二）规范方法，强化责任。
规范方法，就是要改变目前部分高校存在的认定工作中权力下放过于彻底的做法，将贫困生认定工作当成一项育人工作来抓，建立起切实可行的认定程序，确保认定结果的准确。具体而言，要抓好一些几个环节：第一，坚持正确的认定原则，确立科学的考量因素。无论是在学校评定中，还是在民主评议方面，全面、细化、科学的度量标准的建立都是它们运行的前提。而正如前文所指出的，这些考量因素十分模糊。尽管在财政部、教育部联合下发的系列文件（财教［2007］90号、财教［2007］92号、财教［2007］91号）中规定了相应资助的申请条件，但不难发现，这些条件比较宏观，需要各地、各高校加以细化。如这些文件确立的条件中均要求学生必须热爱祖国、拥护中国共产党的领导；遵守宪法和法律，遵守学校规章制度；诚实守信，道德品质优良；此外财教［2007］92号文还要求学生“生活简朴”等。显然，上述因素是确定给予相应资助时必须具备的条件，但它们是不是同样应当成为认定学生是否贫困生的条件呢？如果不是，那么肯能会出现这样的情形，即有人被认定为贫困生，但不能从现在的资助政策体系中获得资助，而这显然是违背国发［2007］13号文的基本精神的。反之，如果是，那么，其在决定贫困生认定中的权重应当是多少？等等，这些问题应当在各高校制定的认定贫困生的办法中加以明确。第二，规范证明材料的提取程序，提高证明材料的证明力。证明材料的提取是贫困生认定中的关键环节，为保证证明材料的真实，应当彻底改变目前由学生（当事人）自己提取证明材料的做法，将该项义务交由各高校专门人员来完成，从程序上保证证明材料的真实性和公信力。第三，建立量化考核指标，开展综合评定。贫困生认定要做到公平公正，将国家资助真正用到贫困生身上，一方面要进一步推进社会诚信体系建设、加强大学生的诚信教育，使得当下贫困生认定指标中权重较大的贫困生证明的证明力不断提高。另一方面高校对贫困生认定要做到精细化，量化考核指标不可或缺。如厦门大学采取的提取学生连续三个月食堂消费数据的做法［5］尽管尚待完善，但其积极的方面值得推广。当然，量化考核只能是贫困生认定的指标之一，其作用在于弥补当下认定指标的单一，而不是完全替代它。同时，必须看到，在社会诚信体系尚不完善，大学生的诚信意识仍有待提高的背景下，只有开展综合评定，才是破解贫困生认定的有效做法。第四，建立制度化的反馈机制，强化贫困生的动态管理。一方面要落实广大同学的监督反馈机制，另一方面要落实出具证明材料的单位的回访反馈机制，通过这两个反馈机制的制度化，彻底改变目前部分高校中存在的“一次认定、四年有效”的不当做法，既能有效减少“原发”“假贫困生”的数量，又能使贫困生的信息管理实现动态化，防止产生“继发”的“假贫困生”。第五，及时采集和更新贫困生信息，建立贫困生档案。贫困生信息的采集是整个认定环节中的基础性工作，应当作为一项常规性工作，并由各高校在每年新生入学后及时采集，这样，就避免了为资助而在较短时间内“寻找”贫困生的现象。
所谓强化责任，主要指两个方面，其一，强化证明材料出具部门或单位的责任，通过国务院行政法规或国家教育主管部门规章明确相关基层单位负有如实出具证明材料的义务，强调若出具虚假证明，则应当和贫困生一起承担归还所获资助的连带责任，从而提高所出具证明材料的证明力；其二，强化受资助贫困生的责任，明确若采用虚构事实或隐瞒真相的方法骗取资助的，资助人有权将所发放资助追回，同时，教育主管部门应当要求高校为贫困生建立诚信档案，在诚信档案中如实记载相应事实，从根本上加大假贫困生造假的成本。
注释：
① 2007年5月，国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，确立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。
②根据教育部《普通高等学校辅导员队伍建设规定》，高校辅导员队伍应当按照不低于1：200的比例配备。
参考文献：
［1］唐钧.贫困生资格不能由同学投票认定［N］.新京报，2007，7-5，（A03）.
［2］陈艳.当前我国高校贫困生界定中存在的问题及对策研究［J］.文教资料，2008，11：199-213.
［3］邓云涛，瞿祥华.贫困生资助勿重评选轻教育［N］.中国教育报，2008，12-26，（003）.
［4］伍欣.资助高校贫困生遭遇资格认定难题［N］.中国社会报，2007，9-19，（006）.
［5］张东阳.贫困生认定量化考核不可缺［N］.中国教育报，2008，11-11，（002）.