城市“抢人”,为什么一轮又一轮?

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2019年9月22日,南京第32届高级人才交流洽谈会,求职者在与用人单位代表洽谈。

  王杰决定离开上海去杭州。因为新冠肺炎疫情,之前的工资缩水了三分之一,房租、信用卡……无一不成了负担。“杭州压力比上海小一些,落户方便,是工作稳定之后可以考虑定居的城市。”
  王杰的决定并非个例。2017年起,西安、成都等新一线城市开始放宽落户政策,厦门、兰州等二线城市也陆续加入,给人们择业、定居留下更多选择。
  过去3年,国家发改委多次提出,各地要在今年实现总计1亿非户籍人口在城市落户目标,同时督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制,除个别超大城市外,推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。在这一背景下,不论是一线、新一线还是二三线城市,都积极投入“抢人”大潮中。

落户门槛降低


  据《中国报道》记者统计,截至目前,一线、新一线及二线共有49座城市出台了人才落户计划。尽管今年疫情突发,但各地对引进人才的补贴仍在加码。仅6月份前10天,就有广州、长春等14座城市发布购房补贴政策,与此同时,南京等城市也在教育资源上部分向高端人才倾斜。
  在南京大学城市科学研究院副院长胡小武看来,城市“求贤若渴”,是因为高素质人力资源是奠定城市能否加快产业转型升级、加快供给侧结构改革和高质量发展重要前提条件,在国内的人口增量相对不稳定的情况下,短期内必须要以吸引人才来实现目标任务。
  对外来人口的吸引政策条件确实在放宽。广西南宁市6月施行的落户新政就提出,居住在南宁的市外人员落户,只需提交合法稳定住所材料即可。其中,合法稳定住所包括居住在亲戚朋友家和出租房,几乎相当于没有门槛。
  落户限制何以一降再降?胡小武告诉《中国报道》记者,一是城市发展对人口红利有迫切需求,二是城市自身规划和竞争带来压力。“目前很多城市都还对‘土地财政’依赖较高,因此一些地方政府在推动城市经营战略的时候,必须要新增人口来扩容‘后备军’。”胡小武解释。
  中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮也认为,更多城市放宽落户政策,跟新型城镇化的加速推进有关,本质上还是城市竞争在背后推动。“二三线城市想要跻身一线和新一线行列,人口规模是非常重要的门槛。”马亮分析,城市可以通过县和县级市转化辖区等方式扩容,但总归有限,最好的办法就是吸引外地人口落户。“落户门槛一再下调,其实也反映出一些城市的焦虑——这一轮如果没有办法吸引更多人落户,可能就在下一轮城市竞争中陷于劣势。”
  与北京、上海等一线城市不同,许多新一线城市和二三线城市的落户政策,并非仅向“人才”敞开,譬如山东省济南市不仅全面放开高校毕业生落户限制,从6月1日起还放开农业转移人口及其他常住人口落户城镇条件准入限制。
  对此,马亮认为,这其实是现在整个新型城镇化的大方向——无论是珠三角还是长三角,发展格局基本上都是围绕着中心城市发展的,如果在“大城市化”过程中,城市没吸引到足够的人口规模,可能区域中心城市的地位都不保。特别是一些城市已经出现了人口净流出的情况,一旦没有“人”——而不是“人才”——去激发城市活力,可能就马上步入到下行区间,甚至会出现城市收缩的威胁,最终陷入恶性循环。

不仅要抢人,更要留人


  城市吸引人才的政策确有成效。《中国报道》记者统计发现,从2017年至2019年,在一线、新一线城市中,仅有北京出现常住人口流出的情况。除了长沙、郑州、青岛等城市外,其余一线及新一线城市都有新增户籍人口,新增最多的是西安、成都等新一线城市。
  胡小武认为,新一线城市的吸引力强劲,是因为它既为一线城市分流,又承担着对小城市的虹吸。新一线城市本身的基础设施、公共服务包括城市的开放度仅次于一线城市,人们在这些地方容易获得机遇,城市也有机会发展为超大城市,这也是推动国家参与全球竞争的城市经济体的依托。

  对于城市来说,吸引人之余更要留住人。小苏在深圳已工作一年,他告诉《中国报道》记者,之前他在一座三线城市生活,虽然房租低、节奏慢,但几乎没有发展前景,“平时四处修路建楼,交通也非常不方便。”
  胡小武表示,“产业 就业”体系是留住人才的最主要的前提和要素,没有就业的人口增长是不可持续的,而且就业增长也必须高质量;城市要提供住得起与租得起的房子;要有完善的公共服务,让来者能够享受更美好的生活;必须要有更好的治理条件;还需要更有竞争力和活力,更开放包容,对全龄化的人口都有足够的吸引力。
市民在南京市政务服务中心取号办理人才落户手续。

  马亮认同这一说法。在他看来,营造合适的营商环境和创业氛围非常关键,因为企业会带动就业。但仅着眼个人落户是不够的,如果能够推动整个家庭的落户,会让人口更具稳定性。特别是二三线城市,其房价、通勤时间等要素成本远低于一线和新一线城市,城市承载力更有富余,这恰恰是吸引人才扎根的窗口期。此时以“家庭落户”为发展思路,吸引力会更强。

规划政策需因地制宜


  此次疫情期间,杭州推出了“战疫引才、杭向未来”八大举措,其中就包括对本科及以上所有应届大学生,在发放一次性生活补助的基础上,再给予每年1万元租房补贴。
  与杭州政策相近,新一线及二三线城市对落户、人才等补贴费用加码。胡小武表示这是“筑巢引凤”,即在这轮竞争中,各地政府想要通过这种“强刺激”,尽快跳过城市发展的瓶颈。等到存量资源基本稳定、有特色竞争力的时候,人才就会自动来。
  但“强刺激”不是每个城市都适合,也不是唯一和最优解。马亮表示,对于财力雄厚和紧缺人才的城市来说有帮助,但是对于想量大面广地吸引人才,过多补贴意义不大。不仅增加财政支出压力,而且人才是否会最终落地和被充分利用,都是未知数。相比之下,如何最大限度留住合适的人才更为紧要。
  “政府部门其实需要考虑跟用人单位合作。政府可能并不清楚企业究竟能吸纳多少人、什么类型的人,企业所需人才可能恰好不受政策扶持……所以政府不应该去完全承担评定人才的角色,还是要让用人单位发挥这种主动性。”马亮表示,政府更多是营造共性的基础设施和公共服务,尽量减少户籍与公共服务的挂钩,强行补贴反而让政策变味了。
  胡小武也表示,对一个城市来说,政策的优化和改良是需要时间和门槛的,今天能够吸引更多人才、真正意义上有资格参与抢人大战的城市,一定有较高的整体实力。虽然很多城市也希望参与,但是客观来说并不具备竞争力,也没法真正抢到,“最终来说,这一轮的‘抢人’大战一定是强者愈强。”
  但这并不代表二三线城市完全失去了机会。马亮表示,很多人才已经对一线城市失望了,他更希望户籍跟人是合一的,很多二三城市恰好有足夠的空间。而且在线办公等技术也在发展,为二三线城市发展提供了契机。
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