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原本将主要精力投向改革的新一届政府，遭遇了经济形势逆转向下的意外之局。一面是关系国计民生的经济增长，一面是不能再拖延的经济结构问题。如何破解这个两难之局？国务院提出了“盘活存量”的概念，寄望于对货币存量和财政存量的盘活，既实现经济增长的稳定，又推动结构的调整。
7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，特别指出当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。而在6月19日的国务院常务会议上指出了，优化金融资源配置，用好增量、盘活存量。
盘活财政存量 不忘改革预算
究竟哪些属于要盘活的财政存量？
审计署审计长刘家义6月27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时指出，中央部门预算执行未完全到位，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余356.34亿元。比如，在审计署6月24日发布的公告中，截至2013年2月底，外交部本级仍未将2010年项目结余资金13.58万元纳入预算； 2011年和2012年，国土资源部所属中国地质环境监测院未将收回的基建借款和供暖费退款69.28万元归还零余额账户，而是直接存入实有资金账户，其中2012年是24.28万元。
“违规资金应该是存量的一部分，”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《证券市场周刊》记者，“国务院这次提到盘活存量，就是从审计署查出的问题资金引申的。”
就账目处理而言，尚未执行的这部分资金大多已经从财政账户拨出，沉淀在项目账户或单位的实有资金账户上。
这一财政存量有多大，并不清楚。杨志勇并不看好违规资金的规模。他认为，违规的比例低，规模不会很大。另外，这些资金毕竟是查出来的，只有查一个才能看到相应的具体资金。
即便违规资金总量可观，但全面审计难度大、费时也较长，短期内难见效。但中央采取的行动可能会推动原本财政就有些紧张的地方政府及时花掉这部分资金，由此产生一定的刺激效果。
至于金融机构财政存款余额以及国库现金，虽然这两项指标自2009年下半年以来便在3万亿元左右，但是这些都只是财政收支在结算和管理过程中产生的，是财政资金在收支两条线的时间差下产生的暂时停留，就财政预算和决算的平衡账户而言并不存在。
不过，二者之间还是有差别，金融机构财政存款余额是基于分散的各种类型的财政账户的一个汇总概念，覆盖中央和各地方财政存款和预算外财政存款，还包括国库定期存款，这部分资金作为相关金融机构的负债，可以用来开展相应的资产管理业务。
主要以国库现金形式存在的央行资产负债表上的政府存款，其背后是各种财政收支的名目。央行的国库对财政系统就好比出纳，只需按相关流程释放或收入资金，并不问因果。从国库管理的角度看，库底资金目前主要处于沉淀状态，确有盘活意义，但这主要是货币角度的，就财政而言，更多的是这些资金带来的投资收益可以增加财政收入。
一种理想的情境是，假如中国国库目前的日均量为3万亿元，按照美国国库的每日资金量维持50亿美元来管理，其余资金以商业银行定期存款等方式投放出去，根据当前活期存款利率计算的年回报约为94.5亿元。
央行一位从事国库管理的人士告诉记者，国库管理短期提升的难度很大。增加国库收益确实有益于财政，但首先得确保各项财政支出的按时给付，这需要确定合意的库底资金规模。对此尚无定论，毕竟有关财政收支细项的可能数量和发生时点仍混沌一片。
所谓的盘活财政存量，更主要的还是对现有财政支出进行结构性调整。财政部财科所副所长白景明告诉记者，主要还是用好已有资金，将目前较为有限的财政收入用到最能调整经济结构、最与民生密切相关的领域。
“中央压缩一般性支出5%的举措就是存量用活的表现。”白景明表示，“这能够降低公共产品的供给成本。”
财政部近日已发出通知，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。重点是压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等。通知同时要求，各部门要进一步加强财政支出管理，调整和优化支出结构，支持经济结构调整和产业升级，保障和改善民生，把有限的财政资金用到刀刃上，提高财政资金使用效益，促进经济社会又好又快发展。
一句“把有限的财政资金用到刀刃上”充分表露了当前经济下行与财政紧张之间矛盾态势，这种矛盾也是国务院提出盘活财政存量资金的现实背景。
一方面，经济增速在持续下行，二季度GDP同比增速可能下降到7.5%，全年增长目标的实现难度加大。另一方面，财政收支形势在恶化，前5个月，全国财政收入同比增长6.6%，财政支出13.2%，前者低于全年8%的目标，后者则高于全年目标10%。华泰证券首席经济学家刘煜辉表示，受经济拖累，财政收入增长提速基本无望，如果要完成年度预算目标并把赤字控制在1.2万亿元，那就意味着财政支出增速至少要大幅压缩至7%以下。
“盘活财政存量确实和财政压力加大有关。”杨志勇表示，“在收支形势严峻的时候，即便能激活的存量没有想像的那么多，但边际效应也是可观的。但这只是由头，作为公共资金，实现效率最大化、优化公共支出原本就是政府需要，现在正好一举两得。”
白景明指出，这其实是在倒逼财政预算改革。通过深化预算改革，进一步用好用活财政收入。
7月3日的国务院常务会议上明确强调，“要做好审计后的问题整改工作”，“要痛下决心去除‘顽疾’、根除‘病灶’”，要“倒逼预算管理的改革和创新”。
事关全局的预算改革或许便是新一轮改革进一步深化的突破口。因为预算问题不仅关系到整体公共资金的使用效率，也关系到整体财政支出的结构如何更多地向民生倾斜，并且与政府的简朴化及职能的转变密切相关，可谓牵一发而动全身。 借市场盘活货币
面对持续下滑的经济与不断累积的金融风险，决策部门放弃了传统的放松货币的政策思路，选择了盘活存量货币，希望在不扩张增量资金的前提下，通过总量的结构性调整，降低系统性金融风险，并推动金融资源投向实体经济。
有关如何盘活货币存量，国务院发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下称“国十条”）可能已经给出了答案。这份指导意见的核心便是盘活存量资金、用好增量资金。
尽管“国十条”中不乏“引导”的手段，但更多还是倾向于通过市场化方式盘活存量，让资本、企业、金融机构发挥更大的主动性。这与金融业市场化改革方向是一致的，再次体现了决策当局同时兼顾改革、结构调整、稳增长的综合思维。
就具体的盘活方式来说，不良贷款转让和自主核销、信贷资产证券化可能是最严格意义上的存量盘活措施。
北京联办旗星风险管理顾问有限公司首席经济学家任若恩认为，要真正盘活存量货币，主要有三条路：核销、违约、通胀。通胀是中国政府不能接受的，违约则可能会引起社会心理预期的逆转，唯有核销较为可行，因为其成本主要由银行负担而令决策部门并不感到难以承受。
不过，核销或转让得先有不良贷款，尽管部分企业可能已经无法到期还款，但与银行一起都不愿意出现违约，僵尸贷款因而较难及时曝光，这会影响核销作用的发挥。
信贷资产证券化也为降低银行损失提供了一个补充渠道。交通银行首席经济学家连平认为，信贷资产证券化本身也是盘活货币信贷存量和提高银行服务实体经济能力的有效手段。这种工具，既能为银行提供股权融资之外的另一种资本补充方案，也能促进流动性较弱的信贷类资产在资本市场流通进而改善银行体系流动性的状况，同时也增加了银行风险管理工具，有利于降低实体经济体系积累的水平。
至于资产证券化能够盘活的规模，连平告诉本刊记者，这取决于政策。比如决策部门可能会直接给定资产证券化的额度，也可能会通过金融机构的参与资格来间接影响。
无论是哪种手段，其目的正如“国十条”所期望的，都是加快资金周转速度，提高资金使用效率，落脚点都是优化整个金融机构的资产负债表，通过核销、转让等不良负债，释放被锁定的资产，或引入闲置“存款”如民间资本、外汇储备，扩大金融机构资产，提升整体运转能力。
不过，能否被盘活，分析人士并不乐观。刘煜辉指出，要做到总量不增、结构转移，只有直接融资可以办到，而直接融资之所以能够拓展承债的空间，有赖于法治基础的确立、硬化的预算约束和要素配置效率的提高。
野村证券首席经济学家张智威预计，“国十条”将会改变信贷的配置方式，未来几个月的信贷和货币供应增长将下滑。
7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，特别指出当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。而在6月19日的国务院常务会议上指出了，优化金融资源配置，用好增量、盘活存量。
盘活财政存量 不忘改革预算
究竟哪些属于要盘活的财政存量？
审计署审计长刘家义6月27日向全国人大常委会作2012年度审计报告时指出，中央部门预算执行未完全到位，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余356.34亿元。比如，在审计署6月24日发布的公告中，截至2013年2月底，外交部本级仍未将2010年项目结余资金13.58万元纳入预算； 2011年和2012年，国土资源部所属中国地质环境监测院未将收回的基建借款和供暖费退款69.28万元归还零余额账户，而是直接存入实有资金账户，其中2012年是24.28万元。
“违规资金应该是存量的一部分，”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《证券市场周刊》记者，“国务院这次提到盘活存量，就是从审计署查出的问题资金引申的。”
就账目处理而言，尚未执行的这部分资金大多已经从财政账户拨出，沉淀在项目账户或单位的实有资金账户上。
这一财政存量有多大，并不清楚。杨志勇并不看好违规资金的规模。他认为，违规的比例低，规模不会很大。另外，这些资金毕竟是查出来的，只有查一个才能看到相应的具体资金。
即便违规资金总量可观，但全面审计难度大、费时也较长，短期内难见效。但中央采取的行动可能会推动原本财政就有些紧张的地方政府及时花掉这部分资金，由此产生一定的刺激效果。
至于金融机构财政存款余额以及国库现金，虽然这两项指标自2009年下半年以来便在3万亿元左右，但是这些都只是财政收支在结算和管理过程中产生的，是财政资金在收支两条线的时间差下产生的暂时停留，就财政预算和决算的平衡账户而言并不存在。
不过，二者之间还是有差别，金融机构财政存款余额是基于分散的各种类型的财政账户的一个汇总概念，覆盖中央和各地方财政存款和预算外财政存款，还包括国库定期存款，这部分资金作为相关金融机构的负债，可以用来开展相应的资产管理业务。
主要以国库现金形式存在的央行资产负债表上的政府存款，其背后是各种财政收支的名目。央行的国库对财政系统就好比出纳，只需按相关流程释放或收入资金，并不问因果。从国库管理的角度看，库底资金目前主要处于沉淀状态，确有盘活意义，但这主要是货币角度的，就财政而言，更多的是这些资金带来的投资收益可以增加财政收入。
一种理想的情境是，假如中国国库目前的日均量为3万亿元，按照美国国库的每日资金量维持50亿美元来管理，其余资金以商业银行定期存款等方式投放出去，根据当前活期存款利率计算的年回报约为94.5亿元。
央行一位从事国库管理的人士告诉记者，国库管理短期提升的难度很大。增加国库收益确实有益于财政，但首先得确保各项财政支出的按时给付，这需要确定合意的库底资金规模。对此尚无定论，毕竟有关财政收支细项的可能数量和发生时点仍混沌一片。
所谓的盘活财政存量，更主要的还是对现有财政支出进行结构性调整。财政部财科所副所长白景明告诉记者，主要还是用好已有资金，将目前较为有限的财政收入用到最能调整经济结构、最与民生密切相关的领域。
“中央压缩一般性支出5%的举措就是存量用活的表现。”白景明表示，“这能够降低公共产品的供给成本。”
财政部近日已发出通知，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减。重点是压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等。通知同时要求，各部门要进一步加强财政支出管理，调整和优化支出结构，支持经济结构调整和产业升级，保障和改善民生，把有限的财政资金用到刀刃上，提高财政资金使用效益，促进经济社会又好又快发展。
一句“把有限的财政资金用到刀刃上”充分表露了当前经济下行与财政紧张之间矛盾态势，这种矛盾也是国务院提出盘活财政存量资金的现实背景。
一方面，经济增速在持续下行，二季度GDP同比增速可能下降到7.5%，全年增长目标的实现难度加大。另一方面，财政收支形势在恶化，前5个月，全国财政收入同比增长6.6%，财政支出13.2%，前者低于全年8%的目标，后者则高于全年目标10%。华泰证券首席经济学家刘煜辉表示，受经济拖累，财政收入增长提速基本无望，如果要完成年度预算目标并把赤字控制在1.2万亿元，那就意味着财政支出增速至少要大幅压缩至7%以下。
“盘活财政存量确实和财政压力加大有关。”杨志勇表示，“在收支形势严峻的时候，即便能激活的存量没有想像的那么多，但边际效应也是可观的。但这只是由头，作为公共资金，实现效率最大化、优化公共支出原本就是政府需要，现在正好一举两得。”
白景明指出，这其实是在倒逼财政预算改革。通过深化预算改革，进一步用好用活财政收入。
7月3日的国务院常务会议上明确强调，“要做好审计后的问题整改工作”，“要痛下决心去除‘顽疾’、根除‘病灶’”，要“倒逼预算管理的改革和创新”。
事关全局的预算改革或许便是新一轮改革进一步深化的突破口。因为预算问题不仅关系到整体公共资金的使用效率，也关系到整体财政支出的结构如何更多地向民生倾斜，并且与政府的简朴化及职能的转变密切相关，可谓牵一发而动全身。 借市场盘活货币
面对持续下滑的经济与不断累积的金融风险，决策部门放弃了传统的放松货币的政策思路，选择了盘活存量货币，希望在不扩张增量资金的前提下，通过总量的结构性调整，降低系统性金融风险，并推动金融资源投向实体经济。
有关如何盘活货币存量，国务院发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下称“国十条”）可能已经给出了答案。这份指导意见的核心便是盘活存量资金、用好增量资金。
尽管“国十条”中不乏“引导”的手段，但更多还是倾向于通过市场化方式盘活存量，让资本、企业、金融机构发挥更大的主动性。这与金融业市场化改革方向是一致的，再次体现了决策当局同时兼顾改革、结构调整、稳增长的综合思维。
就具体的盘活方式来说，不良贷款转让和自主核销、信贷资产证券化可能是最严格意义上的存量盘活措施。
北京联办旗星风险管理顾问有限公司首席经济学家任若恩认为，要真正盘活存量货币，主要有三条路：核销、违约、通胀。通胀是中国政府不能接受的，违约则可能会引起社会心理预期的逆转，唯有核销较为可行，因为其成本主要由银行负担而令决策部门并不感到难以承受。
不过，核销或转让得先有不良贷款，尽管部分企业可能已经无法到期还款，但与银行一起都不愿意出现违约，僵尸贷款因而较难及时曝光，这会影响核销作用的发挥。
信贷资产证券化也为降低银行损失提供了一个补充渠道。交通银行首席经济学家连平认为，信贷资产证券化本身也是盘活货币信贷存量和提高银行服务实体经济能力的有效手段。这种工具，既能为银行提供股权融资之外的另一种资本补充方案，也能促进流动性较弱的信贷类资产在资本市场流通进而改善银行体系流动性的状况，同时也增加了银行风险管理工具，有利于降低实体经济体系积累的水平。
至于资产证券化能够盘活的规模，连平告诉本刊记者，这取决于政策。比如决策部门可能会直接给定资产证券化的额度，也可能会通过金融机构的参与资格来间接影响。
无论是哪种手段，其目的正如“国十条”所期望的，都是加快资金周转速度，提高资金使用效率，落脚点都是优化整个金融机构的资产负债表，通过核销、转让等不良负债，释放被锁定的资产，或引入闲置“存款”如民间资本、外汇储备，扩大金融机构资产，提升整体运转能力。
不过，能否被盘活，分析人士并不乐观。刘煜辉指出，要做到总量不增、结构转移，只有直接融资可以办到，而直接融资之所以能够拓展承债的空间，有赖于法治基础的确立、硬化的预算约束和要素配置效率的提高。
野村证券首席经济学家张智威预计，“国十条”将会改变信贷的配置方式，未来几个月的信贷和货币供应增长将下滑。