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摘要：瓦格纳定律所揭示的国民收入增长与政府支出增加之间的关系认为，随着经济的进步和增长。公共支出的份额会随着增加，政府的职能会不断扩大及政府的支出会不断增加。这为人们认识我国行政费用增加问题提供了一把理性钥匙。但是，今日中国行政费用已超出了瓦格纳定律的合理极值，需要对此进行深层思考。
关键词：瓦格纳定律；行政费用；研究与思考
中图分类号：D63 文献标识码：A文章编号：1008--7168(2010)04--0051--06
近年来，我国政府行政费用大幅度上升已成为世人关注的焦点之一，各种评述文章虽铺天盖地，但不少见解仅停留在将现今中国政府行政费用与历史及国外的比较或对现状的批评上，人们期待对此有深度理性分析文章问世。本文分析了瓦格纳定律揭示的国民收入与政府支出增加之间的关系，研究了我国政府行政费用增长的必然性及合理性，研究了我国政府行政费用超出瓦格纳定律的合理极值情况及影响因素，这为深入研究我国行政费用上升问题拓展了思路。
一、瓦格纳定律及其合理性
(一)瓦格纳定律的提出及内涵
关于政府行政费用支出的问题，从经济学角度分析，有两种基本观点：
一是“小政府”理论。亚当·斯密认为，在市场机制中，每个人都力图利用好资本，使其产出能实现最大的价值。他在追求个人利益和个人所得时，一只看不见的手在引导他去实现另一种目标，即增进社会效益。基于对市场机制所具有的奇妙功能的分析与信任，斯密认为不断增加国民财富的最好办法，就是经济的完全自由，无须政府进行干预。他指出，每一个人在他不违反正义的法律时，都应完全自由，自己去决定采取什么方法以追求自己的利益。每个人改善自身状况的一致的、经常的、不断的努力，是社会财富、国民财富以及私人财富所赖以产生的重大因素。因此，按照经济自由制度，政府最多只能做三件事：(1)保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；(2)尽可能保护社会上每一个人，使其不受社会上其他任何人的侵害和压迫；(3)建设并维护某些公共事业及某些公共设施，因为这些事业与设施若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费，由政府经营则其利润能补偿所费而有余。总之，政府是自由社会的人们人身与财产安全的“守夜人”。自亚当·斯密提出政府只是充当经济运行、经济增长的“守夜人”，“最好的政府是管得最少的政府”后，“小政府大市场”的模式成为人们对政府的理想模式，也成为人们对行政成本要求的理想模式。
二是“瓦格纳”定律。德国著名的财税学家阿道夫·瓦格纳(Adolt Wagner，1835—1917)考察了当时欧洲国家、日本和美国公共支出记载后，发现随着经济的进步和增长，公共支出的份额会随之增加，政府的职能不断扩大以及政府支出会不断增加，并将其命名为“政府活动扩张法则”(TheLaw of Expanding State Activity)。
瓦格纳定律可以表述为：随着人均GNP的提高，财政支出与GNP的比率相應提高。瓦格--纳认为，政府支出增长的原因：一是政治因素，也就是国家职能的扩展和国家活动范围的扩大；二是经济因素，即通过扩大政府公共支出来弥补市场缺陷。同时城市化的发展、人口的增长对教育、娱乐、文化和福利的要求增加，这些都要求政府增大公共支出。这一理论的贡献在于明确提出了公共支出不断增加是不可避免的历史趋势，从而打破了“小政府”“廉价政府”的传统信条，使人们以现代的科学眼光来审视政府公共支出问题。
(二)我国行政成本升高的合理性因素
“瓦格纳法则”为研究我国行政成本升高的成因开启了一扇理性之门，即对我国行政成本升高要看到其有合理性与必然性。正如王沪宁所说：“分析巨型国家形成原因的最基本的变量是现代化、社会化大生产引起的物质生产运动中内在矛盾的扩大和增大。”中国共产党成为执政党后，其行政成本不断升高的合理性与必然性在于：
1.国家职能的扩大。各级政府不仅要对宏观经济进行调控，还要支持科学技术研究，为人民提供不断增长的社会福利保障。现在我党及其领导的政府所承担的经济职能之广大，与其作为革命党在根据地、解放区局部执政和新中国建国初期乃至改革开放前是不能比拟的。这种经济职能上的扩张，党与政府机构与责任的扩大，必然带来行政成本总量的增长。
2.社会福利事业的扩大。改革开放后，人民的生活水平在不断提高的同时，社会贫富差距也在不断扩大，导致了一系列不安定因素的产生。为了缓和矛盾，党和政府要采取各种措施来调节收入差距与地域发展差距，增加对贫困人口和贫困地区的扶持，尤其是要增加社会福利事业。这种行政成本的支出，客观上提高了劳动者的文化与健康水平，有利于劳动生产率的提高。随着我国经济社会发展水平的提高，社会福利事业支出的份额在国家公共支出中的份额会不断增长，这是导致行政成本升高的重要因素之一。
3.经济与收入的增长。经济增长导致政府收入增长，这既为公共支出的增长提供了可能，也在一定程度上刺激和带动了公共支出的增长。随着经济和收入的增长，人们的生活水平在质量和数量上也不断发生变化，国家为了满足这种需求，必然在吃、穿、住、行、用等方面进行投资，这就必然推动了公共支出增长，促使执政经费增加。
4.人口的不断增长。我国人口由新中国成立初期的4.5亿增加到今天的13亿，此后还可能持续增长一个时期。随着人口的增加，居民对各方面公共总量的需求必然会相应增加，而政府行政管理和社会管理所需费用也会不断增长，这些都促使公共支出的增长。另外，人口结构的老龄化对公共支出的水平和结构也产生了重要影响。人口流动性规模的扩大和城市化进程的推进，导致了城市的扩展和新城市的增加，由此产生对市政建设的大量需求。这些都会带来公共支出总量的不断增加和规模的不断扩大。
5.科学技术的发展。科学技术的发展一方面使设备更新速度加快，增加了重置费用，另一方面，要求政府提供更高水平的基础设施。因此，政府要不断开拓新的生产领域，同时要不断用最新的尖端技术装备国防以及政府的工作部门，政府还要加大人力投资，建立领先的科学技术队伍，这些都需要大量增加公共支出。
6.统一祖国与民族复兴的需要。祖国统一大业尚未完成，同时为了中国的和平崛起和实现中华民族的伟大复兴，我党与国际上其他政党的交流越来越多，在国际上承担的责任也越来越大，这一切都必然要增大相关支出，行政成本也会随之增大。
二、瓦格纳定律的合理极值
(一)瓦格纳定律的合理极值
瓦格纳定律揭示了国民收入增长、人均收入水平提高与政府支出增加之间的关系。但是，政府的公共支出会无限地增长下去吗?或者说，这种增加会不会有一个极值?换一个角度思考，即 政府的公共支出在极值内是合理，超过极值则为不合理。对此问题，许多经济学家进行了研究，提出了许多有价值的见解。
皮科克和惠特曼把分析影响政府公共支出规模建立在这样一种假设基础上：政府喜欢多支出，公民不愿意多纳税。因此，政府的支出规模必然受制于公民赋税能力及反应。这种假设实际上就是提出了政府公共支出存在着一个极限——公民所能容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。当经济发展，收入水平上升，以不变税率为基础的税收收入也会随之上升，政府的支出就可以上升。这种上升是一种稳定的与GDP相关的线性关系，它会使公共支出的数额绝对增长。但是这种增长会受到经济水平与纳税水平的制约，公众对政府提高税率容忍的例外，是在国家遭到战争或重大灾难时，对政府提高税率增长的行为才予以认可。
马斯格雷夫和曼斯托将不同经济发展阶段与公共投资的份额关系进行了分析，认为在经济增长和经济发展的早期阶段，公共投资会在社会总投资中占据较高份额，这是因为在这一阶段，社会的基础设施建设主要由政府投资；在经济增长的中期阶段，私人投资的份额会上升，公共投资的份额会下降；在经济发展的成熟阶段，公共支出的结构将从基础设施之处转移到对教育、医疗和福利方面。他们的见解中隐喻着一个道理：即在经济发展的不同阶段，政府的公共支出的内容与份额是有不同限度的。
谁会影响公共支出的合理限度值?西方经济学家认为主要有三种力量：利益集团、政府、官僚政治。
“利益集团论”认为，利益集团对政府支出有着显著影响。利益集团出于对自身利益最大化的维护和追求，会通过各种方式对政府施加影响：既会要求政府在初次分配中增加自己的份额，又会要求在再分配中照顾自己的利益；既会要求政府提高效率，降低交易费用，又会努力去扩大政府的公共支出并在其中获得更多利益与份额。而且这种推动政府增加支出的倾向会不顾其他利益集团的反对。
“政府论”认为，政府总认为自己比纳税人精明能干，经常通过制造“财政错觉”(fiscal illu—sion)使选民认识不清财政支出给他们造成的成本与带来的利益之间的联系，或者说使选民们低估公共支出计划的成本，因而他们就会支持财政支出的增加。“财政错觉”有两种：一是“乐观错觉”(税收价格低于实际情况)，二是“悲观错觉”(收益低于实际情况)。这些错觉会使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共物品和服务的价值比实际价值要大一。这种幻觉使纳税人难以了解政府提供公共产品的实际成本，因而也就会认可政府增税的企图，容忍公共支出的不断扩大。
“官僚政治论”认为，政府很少能抵御对自己利益和权力的诱惑，政府往往会成为少数特殊利益的政治代言人，对自身利益的最大化要求和权力与利益的结合以及权力不受制约，往往会导致政府开支的过度增长。利益集团可以从政府开支增长中获得很多的利益，而公众基本无法了解和约束官员们多种扩大预算增加支出的企图。
综上所述，笔者认为瓦格纳定律所揭示的政府公共支出增加与经济发展之间的关系，在现实与理论中都存在着一个合理极值，超过这个合理极值，政府的公共支出所產生的效益就会发生逆转，这个定律就会趋向荒谬。然而，在利益的驱使下，瓦格纳定律的合理极值常会被突破，这种现象在西方国家近现代发展过程中经常发生，因此，研究政府的合理规模和政府支出的合理极值。是西方经济学、财政学、政治学等多学科关注的课题。
(二)影响瓦格纳定律合理极值的因素
财政支出的临界极限论是由美国经济学家克林·克拉克(Clark，1945一)提出的，他从“可容忍的征税水平”角度出发，根据若干西方国家第一次世界大战至第二次世界大战期间的经验数据，认为当政府的税收收入和其他收入占GDP比率超过25％时，就一定会发生通货膨胀，即使在预算保持稳定的情况下也是如此。
克林·克拉克的财政支出临界极限论是对瓦格纳定律的补充，在一定意义也可视为瓦格纳定律的合理极值。虽然理论界对这种见解有许多不同看法，但是在企业界、商界得到广泛的支持。二次大战后，不少国家的财政支出打破了25％的极限，但并没有引起明显的通货膨胀。显然，通货膨胀是由多重因素引起的，政府财政支出的增加不是唯一的或决定的因素。但是，当政府用于财政支出超出GDP的25％，就达到一种临界极限，也就是国民经济对政府费用的负担能力达到了极限。不少经济学家和政治家将此比例视作考察政府财政支出的极限标准。
笔者认为，现在人们比较容易取得共识的衡量政府行政成本在一个合理限度内的指标有两个：一是国家财政支出占GDP的比例；二是行政管理费用在国家财政支出中的占比。第一个指标反映的是国民经济所负担的行政成本占国内生产总值的比例；第二个指标反映的是政府用于自身消费的支出与国家公共支出的比例关系。可以用这两个指标来对一国不同历史阶段与经济发展水平中的行政成本做纵向比较，以及与其他国家的行政成本做横向比较。但是，这种占比关系在什么范围是合理的，突破何种极值就为不合理，又是十分困难的。这是因为，一个国家在不同历史发展阶段政府的职能是不同的，不同国家的社会经济发展水平存在差异以及治理国家方式的不同，甚至不同国家的风俗习惯乃至不同民族的特性，都会对行政成本的合理极值有重大影响。因此，人们可以设计出测评行政成本合理极值的诸多标准与公式。但是，并不存在着一个(或几个)度衡一切国家行政成本合理极值的公式和标准，一个国家行政成本合理极值的标准也不能成为放之四海而皆准的标准，更不应以一国之标准作为度衡他国的标准。
理论的抽象分析可知，一个国家行政成本的合理极值会受四个主要因素影响：
1.市场经济的发育程度。市场经济的发育程度与政府的职能范围有着密切的联系，这也成为影响行政成本合理极值的重要度量。一般来说，市场经济的发育程度越高，人们对产品和服务的领域与效率的要求也就越多越高。在市场经济条件下，人们往往依据产品与服务的类别和性质采用获取方式：一是通过市场交换的方式获得私人产品及服务；二是通过政府提供方式获得公共产品与服务。公众需要公共产品和服务，但所需的全部公共产品与服务绝对不需要都由政府以公共化的方式提供。首先，政府提供的公共产品与服务是为了满足社会公众的需要，表现为统一化、均等化和标准化，不可能满足公众的个性需要。在偏好差别的影响下，即使消费相同的公共产品与服务，不同的人也会有不同的效用评价。其次，政府提供的公共产品和服务的成本与方式，远不如市场提供的低廉和快捷。因而市场经济发育的程度越高，市场提供的公共产品和服务就会越多，而政府承担的公共产品与服务供给的职能范围可能相对缩小，行政成本亦可相对降低。可以将此理 解为，行政成本随着经济的发展会呈现逐渐上升的态势，当市场经济发育到一定程度后，政府公共支出的规模趋向一个最大值之后将不再上升。
2.公众的需求与选择方式。公众对公共产品和服务的需求是分层次的，主观需求要与实现能力相配备。然而，公众对公共产品和服务需求的实现能力，在市场经济条件下，又受多重因素的影响。其中，技术进步和财富增加是最主要的因素。在技术进步和财富增加的推动下，人们的需求格局会发生显著变化。首先，低层次需求成本和相对花费会不断减少，进而会拥有更大的能力去实现更高层次的需求；其次，一些原本由政府提供的产品和服务，可以由私人提供并私人也愿意提供。这样，公众对公共产品和服务的选择方式也就会发生变化，一些人可以選择用市场交换的方式去替代与政府的交换方式。当然，这些人主要是收入较高的人群，他们对公共产品和服务的需求也是较高的。因而，当公众的收入水平不断提高，高收入人群占社会人口的比例不断提高时，公共产品与服务在社会总需求中占的份额将会减少。在技术进步和财富增加的推动下，社会人口中中高收入者将不断增加，他们会越来越多地选择市场交换的方式而不是政府提供的方式来满足较高层次的需求。由此可以得出结论：在技术进步和财富增加的推动下，随着社会人口中的低收入者的逐步减少，中高收入者的不断增加，政府公共产品与服务支出在到达最高值后，公共支出占GDP的比例将呈下降趋势。
3.政府规模与运作方式。政府规模与行政成本的增加是成正比的。政府规模呈不断扩大的趋势，行政成本的增加也就不可避免。那么，政府的规模到达什么状态是在合理范围之内?行政成本的增加达到什么水平为限度?这两个问题的确定是有很大难度的。这是因为：一是官僚政治本身就具备规模扩张的动因；二是难以用特定的技术来确认合理限度的具体内容。因此，政府机构不断膨胀、工作效率不断下降是一个普遍现象，世界各国概莫能外。但是，随着民主政治的发展，官僚政治的扩张会得到遏制，当信息技术的快速发展能使公众有办法来确定政府的服务水平时，政府规模扩大和行政成本上升的限度，就能得以确定。20世纪70年代西方国家通过以管理创新为主题的“瘦身运动”，大大压缩了政府规模，降低了行政支出。英国在1987年至1993年裁减了7.3％的公务员，瑞典1990年以来裁掉了10％的公务员；1979—1985年间，英国节约了1％的行政经费，相关工作的行政成本降低25％，每年的资金节省达1.16亿英镑。同时。随着技术进步和财富增加，以中产阶级为主力军的社会公众越来越多地选择市场产品与服务。西方国家通过引进市场竞争和鼓励私营企业介入等方式，将原来大量由政府负担的项目交由市场负担，公共支出的规模显著降低。英国政府通过对国有企业的私有化和非垄断化改革，解决了长期的公营企业亏损问题；美国政府通过对公共福利项目的市场化改革，仅1993—1997年间就使享受公共福利的人数下降了20％，减少了巨大的公共支出。
4.政府的收入能力和实际收入。政府的收入能力和实际收入对政府公共支出规模有着最直接的影响。一般说，政府的实际收入能力强，实际收入多，公共支出的规模就会大；反之，则小。在市场经济条件下，影响政府收入能力主要由政府的体制和效率等因素所决定。政府实际收入在市场经济条件下，主要来自税收、规模和借债。税收是政府收入的主要形式和主体。政府支出的不断扩大要靠收入来支撑。借债受政府的信用水平和偿债能力的制约；规费限于特殊服务，其额度限于弥补成本。税基发掘得越深、覆盖的范围越广。经济资源对税收的贡献度就越高；税收征管能力越强，主观漏税就越少，税收收入就会越接近政府的期望水平。那么，税收是否可以不受限制地增加，并由此来支撑政府支出的不断扩大?否!
对税收收入发生根本影响的还是社会公众对税负的承受能力，而这种能力是有一定限度的，在达到限度后，税收收入将难以实现增长，这就是著名的“拉弗曲线”。一般情况下，税率越高，政府的税收就越多；但税率的提高超过一定限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减少，反而导致政府的税收减少。拉弗曲线表明，即使政府支出有无限扩大的企图，但支出仍会受到收入的限制，除非政府想引发大规模的通货膨胀，或政府不顾财政破产。当然，一种情况除外，即国家遇到危机，公众自觉地降低自己的效用需求，理解支持政府提高税率的行为。但当危机过后，公众的需求恢复正常，政府提高税率的行为就不可再继续下去了。
三、瓦格纳定律合理极限视角中的我国行政成本上升
(一)关于我国行政成本有关数据及成本上升原因分析
对我国行政成本上升情况及原因的分析，有太多的数据与见解，主要的数据有：(1)2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37％，现在与前几年相比，这一比例保守估计在30％左右(中共中央党校周天勇教授测算)。(2)国家统计局数据，1995 2006年国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571，05亿元，12年间增长6.60倍，行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71％，1995年为14.60％，到2006年上升到18.73％。(3)全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，2006年预算内行政管理费占财政总支出的18.73％。这一比例，远远高出日本的2.38％，英国的4.19％，韩国的5.06％，法国的6.5％，加拿大的7.1％，以及美国的9.9％。九三学社中央认为，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高于世界平均水平25％。
主要见解有：(1)行政成本支出居高不下，实质是由行政机构膨胀、人员庞杂所导致。这不仅造成行政机构人员经常性开支、工资、办公费用等的高涨，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龙治水”的现象。(2)政府行为和公务消费缺乏有效的约束评估机制，也没有明确的标准和限制，即使有也难以得到贯彻和落实。(3)一方面政府收入没有全部纳入预算，还存在着大量不受监督的预算外政府性资金；另一方面，即使在预算内，行政成本也未有详细的数据公布。(4)现在政府的收与支，处于“我来编制计划，我来收入支出，我来使用监督”状况，正是这种状况导致政府与公务员在管理和服务方面缺乏成本观念、效益观念、公共财政观念，敞着口子花钱不心疼。
(二)我国行政成本的合理极值及思考
我国行政成本的合理极值是多少?中共中央党校周天勇教授认为，“应通过立法规定行政成本支出不得超过GDP的25％。这个数字是根据国际上发展中国家的税费负担，经济学家研究得出来的，最高不超过25％，一般是在18％～25％之间”，如果大大超过这一比例，将影响居民收入增长，甚至造成投资比例失调。同时他还建议，政府 行政支出不得超过财政总支出的15％。应该进行总量控制，并用总量限制去进行“倒逼”，迫使政府的公车消费、公费招待、公费旅游收敛。
但是，我国行政成本已大大超过合理极值，表现在：(1)我国财政供养人员达4500多万，意味着全国人口中，平均二十多人供养一个吃财政饭的，这种“官民比”不仅高于我国历史上任何时期，而且也是世界顶级水平。(2)从政府收入占GDP的比重来看，2007年我国财政收入5.1万亿元，占GDP的21％，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入或12.3亿农民的纯收入，要这么多的老百姓供养，政府实在太庞大。(3)从行政管理费用在国家财政支出中的占比看，我国行政管理费用在国家行政管理费用的占比大大高于世界上其他国家。德国1998年为2.7％，埃及1997年为3.1％，英国1994年为4.2％，韩国1997年为5.1％，泰国2000年为5.2％，印度2000年为6.3％，加拿大2007年为7.1％，俄罗斯2000年7.6％，中国2000年为25.7％。
关于如何降低行政成本，一直是个众说纷纭的话题，近年来党和政府亦出台了诸多对策与措施来遏制行政成本过快过高上升的势头，但见效甚微。为什么呢?除了对这些政策措施的有效性、科学性应进行重新评估外，笔者认为，如果以瓦格纳定律合理极限的视角来研究此问题，人们的思考可能会更深刻些。
一是我国行政成本上升还会持续。虽然有专家认为，我国行政成本高居世界之首已超过国民经济的负担能力，然而其上升趋势并没有放缓的迹象，不少人对此进行抨击。笔者认为，事物发展有其规律性，虽然我国行政成本已超过世界平均水平，甚至从理论与标准上分析，已突破瓦格纳定律的合理极限。但是，由于官僚政治的自我膨胀仍然有强劲动力，以及我国生产力水平仍然较低，市场经济体系尚不完善，政府仍需承担公共产品与服务的主要责任。在这种情况下，合理与不合理因素依然会继续推动着我国行政成本上升。这种趋势还会持续，这是不以人的意志为转移的。
二是遏制行政成本上升的机制与力量薄弱。从瓦格纳定律合理极限的分析中，人们可以看到，政府支出主观上的无限扩大趋势，必然受到各种经济社会条件的制约。我国行政成本的持续上升，除了合理因素外，不合理因素依然起着重要作用。这些不合理因素甚至有时还成为推动行政成本上升的主导方面。其关键在于我国现在尚没有建立起能有效遏制行政成本上升的机制与体制，遏制力量薄弱。主要表现为：行政成本不公开、不透明；行政成本的筹集与使用缺乏规范的制度；行政权力过重，舆论、民众、社会团体难以对行政成本实施监督；政府考核考评体制中缺乏成本指標；腐败现象继续蔓延，而从根本上遏制腐败的体制、制度与机制，尚未建立起来。
三是政治体制与行政体制改革中降低成本的目标难以实现。我国的政治体制与行政体制改革艰难推进，虽取得巨大进步，但与广大人民群众的要求仍有很大的差距，尤其是在改革方案的实施中，努力降低行政成本、提高行政效率的目标并未能实现。机构繁杂、冗员众多、公费旅游、公费吃喝、公费用车等造成庞大支出的问题多次治理不能见效，反而有越来越严重之势，暴露了我国政治体制与行政体制改革中存在的诸多问题。这些问题集中在一点，即改革方案的设计，是否真正地体现了人民授权原则，体现共产党人“立党为公、执政为民”的理念，体现勤俭治国、廉价政府、低成本服务的现代公共服务理念。这需要我们认真思考、认真研究。
[责任编辑：岳林]
关键词：瓦格纳定律；行政费用；研究与思考
中图分类号：D63 文献标识码：A文章编号：1008--7168(2010)04--0051--06
近年来，我国政府行政费用大幅度上升已成为世人关注的焦点之一，各种评述文章虽铺天盖地，但不少见解仅停留在将现今中国政府行政费用与历史及国外的比较或对现状的批评上，人们期待对此有深度理性分析文章问世。本文分析了瓦格纳定律揭示的国民收入与政府支出增加之间的关系，研究了我国政府行政费用增长的必然性及合理性，研究了我国政府行政费用超出瓦格纳定律的合理极值情况及影响因素，这为深入研究我国行政费用上升问题拓展了思路。
一、瓦格纳定律及其合理性
(一)瓦格纳定律的提出及内涵
关于政府行政费用支出的问题，从经济学角度分析，有两种基本观点：
一是“小政府”理论。亚当·斯密认为，在市场机制中，每个人都力图利用好资本，使其产出能实现最大的价值。他在追求个人利益和个人所得时，一只看不见的手在引导他去实现另一种目标，即增进社会效益。基于对市场机制所具有的奇妙功能的分析与信任，斯密认为不断增加国民财富的最好办法，就是经济的完全自由，无须政府进行干预。他指出，每一个人在他不违反正义的法律时，都应完全自由，自己去决定采取什么方法以追求自己的利益。每个人改善自身状况的一致的、经常的、不断的努力，是社会财富、国民财富以及私人财富所赖以产生的重大因素。因此，按照经济自由制度，政府最多只能做三件事：(1)保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；(2)尽可能保护社会上每一个人，使其不受社会上其他任何人的侵害和压迫；(3)建设并维护某些公共事业及某些公共设施，因为这些事业与设施若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费，由政府经营则其利润能补偿所费而有余。总之，政府是自由社会的人们人身与财产安全的“守夜人”。自亚当·斯密提出政府只是充当经济运行、经济增长的“守夜人”，“最好的政府是管得最少的政府”后，“小政府大市场”的模式成为人们对政府的理想模式，也成为人们对行政成本要求的理想模式。
二是“瓦格纳”定律。德国著名的财税学家阿道夫·瓦格纳(Adolt Wagner，1835—1917)考察了当时欧洲国家、日本和美国公共支出记载后，发现随着经济的进步和增长，公共支出的份额会随之增加，政府的职能不断扩大以及政府支出会不断增加，并将其命名为“政府活动扩张法则”(TheLaw of Expanding State Activity)。
瓦格纳定律可以表述为：随着人均GNP的提高，财政支出与GNP的比率相應提高。瓦格--纳认为，政府支出增长的原因：一是政治因素，也就是国家职能的扩展和国家活动范围的扩大；二是经济因素，即通过扩大政府公共支出来弥补市场缺陷。同时城市化的发展、人口的增长对教育、娱乐、文化和福利的要求增加，这些都要求政府增大公共支出。这一理论的贡献在于明确提出了公共支出不断增加是不可避免的历史趋势，从而打破了“小政府”“廉价政府”的传统信条，使人们以现代的科学眼光来审视政府公共支出问题。
(二)我国行政成本升高的合理性因素
“瓦格纳法则”为研究我国行政成本升高的成因开启了一扇理性之门，即对我国行政成本升高要看到其有合理性与必然性。正如王沪宁所说：“分析巨型国家形成原因的最基本的变量是现代化、社会化大生产引起的物质生产运动中内在矛盾的扩大和增大。”中国共产党成为执政党后，其行政成本不断升高的合理性与必然性在于：
1.国家职能的扩大。各级政府不仅要对宏观经济进行调控，还要支持科学技术研究，为人民提供不断增长的社会福利保障。现在我党及其领导的政府所承担的经济职能之广大，与其作为革命党在根据地、解放区局部执政和新中国建国初期乃至改革开放前是不能比拟的。这种经济职能上的扩张，党与政府机构与责任的扩大，必然带来行政成本总量的增长。
2.社会福利事业的扩大。改革开放后，人民的生活水平在不断提高的同时，社会贫富差距也在不断扩大，导致了一系列不安定因素的产生。为了缓和矛盾，党和政府要采取各种措施来调节收入差距与地域发展差距，增加对贫困人口和贫困地区的扶持，尤其是要增加社会福利事业。这种行政成本的支出，客观上提高了劳动者的文化与健康水平，有利于劳动生产率的提高。随着我国经济社会发展水平的提高，社会福利事业支出的份额在国家公共支出中的份额会不断增长，这是导致行政成本升高的重要因素之一。
3.经济与收入的增长。经济增长导致政府收入增长，这既为公共支出的增长提供了可能，也在一定程度上刺激和带动了公共支出的增长。随着经济和收入的增长，人们的生活水平在质量和数量上也不断发生变化，国家为了满足这种需求，必然在吃、穿、住、行、用等方面进行投资，这就必然推动了公共支出增长，促使执政经费增加。
4.人口的不断增长。我国人口由新中国成立初期的4.5亿增加到今天的13亿，此后还可能持续增长一个时期。随着人口的增加，居民对各方面公共总量的需求必然会相应增加，而政府行政管理和社会管理所需费用也会不断增长，这些都促使公共支出的增长。另外，人口结构的老龄化对公共支出的水平和结构也产生了重要影响。人口流动性规模的扩大和城市化进程的推进，导致了城市的扩展和新城市的增加，由此产生对市政建设的大量需求。这些都会带来公共支出总量的不断增加和规模的不断扩大。
5.科学技术的发展。科学技术的发展一方面使设备更新速度加快，增加了重置费用，另一方面，要求政府提供更高水平的基础设施。因此，政府要不断开拓新的生产领域，同时要不断用最新的尖端技术装备国防以及政府的工作部门，政府还要加大人力投资，建立领先的科学技术队伍，这些都需要大量增加公共支出。
6.统一祖国与民族复兴的需要。祖国统一大业尚未完成，同时为了中国的和平崛起和实现中华民族的伟大复兴，我党与国际上其他政党的交流越来越多，在国际上承担的责任也越来越大，这一切都必然要增大相关支出，行政成本也会随之增大。
二、瓦格纳定律的合理极值
(一)瓦格纳定律的合理极值
瓦格纳定律揭示了国民收入增长、人均收入水平提高与政府支出增加之间的关系。但是，政府的公共支出会无限地增长下去吗?或者说，这种增加会不会有一个极值?换一个角度思考，即 政府的公共支出在极值内是合理，超过极值则为不合理。对此问题，许多经济学家进行了研究，提出了许多有价值的见解。
皮科克和惠特曼把分析影响政府公共支出规模建立在这样一种假设基础上：政府喜欢多支出，公民不愿意多纳税。因此，政府的支出规模必然受制于公民赋税能力及反应。这种假设实际上就是提出了政府公共支出存在着一个极限——公民所能容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。当经济发展，收入水平上升，以不变税率为基础的税收收入也会随之上升，政府的支出就可以上升。这种上升是一种稳定的与GDP相关的线性关系，它会使公共支出的数额绝对增长。但是这种增长会受到经济水平与纳税水平的制约，公众对政府提高税率容忍的例外，是在国家遭到战争或重大灾难时，对政府提高税率增长的行为才予以认可。
马斯格雷夫和曼斯托将不同经济发展阶段与公共投资的份额关系进行了分析，认为在经济增长和经济发展的早期阶段，公共投资会在社会总投资中占据较高份额，这是因为在这一阶段，社会的基础设施建设主要由政府投资；在经济增长的中期阶段，私人投资的份额会上升，公共投资的份额会下降；在经济发展的成熟阶段，公共支出的结构将从基础设施之处转移到对教育、医疗和福利方面。他们的见解中隐喻着一个道理：即在经济发展的不同阶段，政府的公共支出的内容与份额是有不同限度的。
谁会影响公共支出的合理限度值?西方经济学家认为主要有三种力量：利益集团、政府、官僚政治。
“利益集团论”认为，利益集团对政府支出有着显著影响。利益集团出于对自身利益最大化的维护和追求，会通过各种方式对政府施加影响：既会要求政府在初次分配中增加自己的份额，又会要求在再分配中照顾自己的利益；既会要求政府提高效率，降低交易费用，又会努力去扩大政府的公共支出并在其中获得更多利益与份额。而且这种推动政府增加支出的倾向会不顾其他利益集团的反对。
“政府论”认为，政府总认为自己比纳税人精明能干，经常通过制造“财政错觉”(fiscal illu—sion)使选民认识不清财政支出给他们造成的成本与带来的利益之间的联系，或者说使选民们低估公共支出计划的成本，因而他们就会支持财政支出的增加。“财政错觉”有两种：一是“乐观错觉”(税收价格低于实际情况)，二是“悲观错觉”(收益低于实际情况)。这些错觉会使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共物品和服务的价值比实际价值要大一。这种幻觉使纳税人难以了解政府提供公共产品的实际成本，因而也就会认可政府增税的企图，容忍公共支出的不断扩大。
“官僚政治论”认为，政府很少能抵御对自己利益和权力的诱惑，政府往往会成为少数特殊利益的政治代言人，对自身利益的最大化要求和权力与利益的结合以及权力不受制约，往往会导致政府开支的过度增长。利益集团可以从政府开支增长中获得很多的利益，而公众基本无法了解和约束官员们多种扩大预算增加支出的企图。
综上所述，笔者认为瓦格纳定律所揭示的政府公共支出增加与经济发展之间的关系，在现实与理论中都存在着一个合理极值，超过这个合理极值，政府的公共支出所產生的效益就会发生逆转，这个定律就会趋向荒谬。然而，在利益的驱使下，瓦格纳定律的合理极值常会被突破，这种现象在西方国家近现代发展过程中经常发生，因此，研究政府的合理规模和政府支出的合理极值。是西方经济学、财政学、政治学等多学科关注的课题。
(二)影响瓦格纳定律合理极值的因素
财政支出的临界极限论是由美国经济学家克林·克拉克(Clark，1945一)提出的，他从“可容忍的征税水平”角度出发，根据若干西方国家第一次世界大战至第二次世界大战期间的经验数据，认为当政府的税收收入和其他收入占GDP比率超过25％时，就一定会发生通货膨胀，即使在预算保持稳定的情况下也是如此。
克林·克拉克的财政支出临界极限论是对瓦格纳定律的补充，在一定意义也可视为瓦格纳定律的合理极值。虽然理论界对这种见解有许多不同看法，但是在企业界、商界得到广泛的支持。二次大战后，不少国家的财政支出打破了25％的极限，但并没有引起明显的通货膨胀。显然，通货膨胀是由多重因素引起的，政府财政支出的增加不是唯一的或决定的因素。但是，当政府用于财政支出超出GDP的25％，就达到一种临界极限，也就是国民经济对政府费用的负担能力达到了极限。不少经济学家和政治家将此比例视作考察政府财政支出的极限标准。
笔者认为，现在人们比较容易取得共识的衡量政府行政成本在一个合理限度内的指标有两个：一是国家财政支出占GDP的比例；二是行政管理费用在国家财政支出中的占比。第一个指标反映的是国民经济所负担的行政成本占国内生产总值的比例；第二个指标反映的是政府用于自身消费的支出与国家公共支出的比例关系。可以用这两个指标来对一国不同历史阶段与经济发展水平中的行政成本做纵向比较，以及与其他国家的行政成本做横向比较。但是，这种占比关系在什么范围是合理的，突破何种极值就为不合理，又是十分困难的。这是因为，一个国家在不同历史发展阶段政府的职能是不同的，不同国家的社会经济发展水平存在差异以及治理国家方式的不同，甚至不同国家的风俗习惯乃至不同民族的特性，都会对行政成本的合理极值有重大影响。因此，人们可以设计出测评行政成本合理极值的诸多标准与公式。但是，并不存在着一个(或几个)度衡一切国家行政成本合理极值的公式和标准，一个国家行政成本合理极值的标准也不能成为放之四海而皆准的标准，更不应以一国之标准作为度衡他国的标准。
理论的抽象分析可知，一个国家行政成本的合理极值会受四个主要因素影响：
1.市场经济的发育程度。市场经济的发育程度与政府的职能范围有着密切的联系，这也成为影响行政成本合理极值的重要度量。一般来说，市场经济的发育程度越高，人们对产品和服务的领域与效率的要求也就越多越高。在市场经济条件下，人们往往依据产品与服务的类别和性质采用获取方式：一是通过市场交换的方式获得私人产品及服务；二是通过政府提供方式获得公共产品与服务。公众需要公共产品和服务，但所需的全部公共产品与服务绝对不需要都由政府以公共化的方式提供。首先，政府提供的公共产品与服务是为了满足社会公众的需要，表现为统一化、均等化和标准化，不可能满足公众的个性需要。在偏好差别的影响下，即使消费相同的公共产品与服务，不同的人也会有不同的效用评价。其次，政府提供的公共产品和服务的成本与方式，远不如市场提供的低廉和快捷。因而市场经济发育的程度越高，市场提供的公共产品和服务就会越多，而政府承担的公共产品与服务供给的职能范围可能相对缩小，行政成本亦可相对降低。可以将此理 解为，行政成本随着经济的发展会呈现逐渐上升的态势，当市场经济发育到一定程度后，政府公共支出的规模趋向一个最大值之后将不再上升。
2.公众的需求与选择方式。公众对公共产品和服务的需求是分层次的，主观需求要与实现能力相配备。然而，公众对公共产品和服务需求的实现能力，在市场经济条件下，又受多重因素的影响。其中，技术进步和财富增加是最主要的因素。在技术进步和财富增加的推动下，人们的需求格局会发生显著变化。首先，低层次需求成本和相对花费会不断减少，进而会拥有更大的能力去实现更高层次的需求；其次，一些原本由政府提供的产品和服务，可以由私人提供并私人也愿意提供。这样，公众对公共产品和服务的选择方式也就会发生变化，一些人可以選择用市场交换的方式去替代与政府的交换方式。当然，这些人主要是收入较高的人群，他们对公共产品和服务的需求也是较高的。因而，当公众的收入水平不断提高，高收入人群占社会人口的比例不断提高时，公共产品与服务在社会总需求中占的份额将会减少。在技术进步和财富增加的推动下，社会人口中中高收入者将不断增加，他们会越来越多地选择市场交换的方式而不是政府提供的方式来满足较高层次的需求。由此可以得出结论：在技术进步和财富增加的推动下，随着社会人口中的低收入者的逐步减少，中高收入者的不断增加，政府公共产品与服务支出在到达最高值后，公共支出占GDP的比例将呈下降趋势。
3.政府规模与运作方式。政府规模与行政成本的增加是成正比的。政府规模呈不断扩大的趋势，行政成本的增加也就不可避免。那么，政府的规模到达什么状态是在合理范围之内?行政成本的增加达到什么水平为限度?这两个问题的确定是有很大难度的。这是因为：一是官僚政治本身就具备规模扩张的动因；二是难以用特定的技术来确认合理限度的具体内容。因此，政府机构不断膨胀、工作效率不断下降是一个普遍现象，世界各国概莫能外。但是，随着民主政治的发展，官僚政治的扩张会得到遏制，当信息技术的快速发展能使公众有办法来确定政府的服务水平时，政府规模扩大和行政成本上升的限度，就能得以确定。20世纪70年代西方国家通过以管理创新为主题的“瘦身运动”，大大压缩了政府规模，降低了行政支出。英国在1987年至1993年裁减了7.3％的公务员，瑞典1990年以来裁掉了10％的公务员；1979—1985年间，英国节约了1％的行政经费，相关工作的行政成本降低25％，每年的资金节省达1.16亿英镑。同时。随着技术进步和财富增加，以中产阶级为主力军的社会公众越来越多地选择市场产品与服务。西方国家通过引进市场竞争和鼓励私营企业介入等方式，将原来大量由政府负担的项目交由市场负担，公共支出的规模显著降低。英国政府通过对国有企业的私有化和非垄断化改革，解决了长期的公营企业亏损问题；美国政府通过对公共福利项目的市场化改革，仅1993—1997年间就使享受公共福利的人数下降了20％，减少了巨大的公共支出。
4.政府的收入能力和实际收入。政府的收入能力和实际收入对政府公共支出规模有着最直接的影响。一般说，政府的实际收入能力强，实际收入多，公共支出的规模就会大；反之，则小。在市场经济条件下，影响政府收入能力主要由政府的体制和效率等因素所决定。政府实际收入在市场经济条件下，主要来自税收、规模和借债。税收是政府收入的主要形式和主体。政府支出的不断扩大要靠收入来支撑。借债受政府的信用水平和偿债能力的制约；规费限于特殊服务，其额度限于弥补成本。税基发掘得越深、覆盖的范围越广。经济资源对税收的贡献度就越高；税收征管能力越强，主观漏税就越少，税收收入就会越接近政府的期望水平。那么，税收是否可以不受限制地增加，并由此来支撑政府支出的不断扩大?否!
对税收收入发生根本影响的还是社会公众对税负的承受能力，而这种能力是有一定限度的，在达到限度后，税收收入将难以实现增长，这就是著名的“拉弗曲线”。一般情况下，税率越高，政府的税收就越多；但税率的提高超过一定限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减少，反而导致政府的税收减少。拉弗曲线表明，即使政府支出有无限扩大的企图，但支出仍会受到收入的限制，除非政府想引发大规模的通货膨胀，或政府不顾财政破产。当然，一种情况除外，即国家遇到危机，公众自觉地降低自己的效用需求，理解支持政府提高税率的行为。但当危机过后，公众的需求恢复正常，政府提高税率的行为就不可再继续下去了。
三、瓦格纳定律合理极限视角中的我国行政成本上升
(一)关于我国行政成本有关数据及成本上升原因分析
对我国行政成本上升情况及原因的分析，有太多的数据与见解，主要的数据有：(1)2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37％，现在与前几年相比，这一比例保守估计在30％左右(中共中央党校周天勇教授测算)。(2)国家统计局数据，1995 2006年国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571，05亿元，12年间增长6.60倍，行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71％，1995年为14.60％，到2006年上升到18.73％。(3)全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，2006年预算内行政管理费占财政总支出的18.73％。这一比例，远远高出日本的2.38％，英国的4.19％，韩国的5.06％，法国的6.5％，加拿大的7.1％，以及美国的9.9％。九三学社中央认为，我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高于世界平均水平25％。
主要见解有：(1)行政成本支出居高不下，实质是由行政机构膨胀、人员庞杂所导致。这不仅造成行政机构人员经常性开支、工资、办公费用等的高涨，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龙治水”的现象。(2)政府行为和公务消费缺乏有效的约束评估机制，也没有明确的标准和限制，即使有也难以得到贯彻和落实。(3)一方面政府收入没有全部纳入预算，还存在着大量不受监督的预算外政府性资金；另一方面，即使在预算内，行政成本也未有详细的数据公布。(4)现在政府的收与支，处于“我来编制计划，我来收入支出，我来使用监督”状况，正是这种状况导致政府与公务员在管理和服务方面缺乏成本观念、效益观念、公共财政观念，敞着口子花钱不心疼。
(二)我国行政成本的合理极值及思考
我国行政成本的合理极值是多少?中共中央党校周天勇教授认为，“应通过立法规定行政成本支出不得超过GDP的25％。这个数字是根据国际上发展中国家的税费负担，经济学家研究得出来的，最高不超过25％，一般是在18％～25％之间”，如果大大超过这一比例，将影响居民收入增长，甚至造成投资比例失调。同时他还建议，政府 行政支出不得超过财政总支出的15％。应该进行总量控制，并用总量限制去进行“倒逼”，迫使政府的公车消费、公费招待、公费旅游收敛。
但是，我国行政成本已大大超过合理极值，表现在：(1)我国财政供养人员达4500多万，意味着全国人口中，平均二十多人供养一个吃财政饭的，这种“官民比”不仅高于我国历史上任何时期，而且也是世界顶级水平。(2)从政府收入占GDP的比重来看，2007年我国财政收入5.1万亿元，占GDP的21％，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入或12.3亿农民的纯收入，要这么多的老百姓供养，政府实在太庞大。(3)从行政管理费用在国家财政支出中的占比看，我国行政管理费用在国家行政管理费用的占比大大高于世界上其他国家。德国1998年为2.7％，埃及1997年为3.1％，英国1994年为4.2％，韩国1997年为5.1％，泰国2000年为5.2％，印度2000年为6.3％，加拿大2007年为7.1％，俄罗斯2000年7.6％，中国2000年为25.7％。
关于如何降低行政成本，一直是个众说纷纭的话题，近年来党和政府亦出台了诸多对策与措施来遏制行政成本过快过高上升的势头，但见效甚微。为什么呢?除了对这些政策措施的有效性、科学性应进行重新评估外，笔者认为，如果以瓦格纳定律合理极限的视角来研究此问题，人们的思考可能会更深刻些。
一是我国行政成本上升还会持续。虽然有专家认为，我国行政成本高居世界之首已超过国民经济的负担能力，然而其上升趋势并没有放缓的迹象，不少人对此进行抨击。笔者认为，事物发展有其规律性，虽然我国行政成本已超过世界平均水平，甚至从理论与标准上分析，已突破瓦格纳定律的合理极限。但是，由于官僚政治的自我膨胀仍然有强劲动力，以及我国生产力水平仍然较低，市场经济体系尚不完善，政府仍需承担公共产品与服务的主要责任。在这种情况下，合理与不合理因素依然会继续推动着我国行政成本上升。这种趋势还会持续，这是不以人的意志为转移的。
二是遏制行政成本上升的机制与力量薄弱。从瓦格纳定律合理极限的分析中，人们可以看到，政府支出主观上的无限扩大趋势，必然受到各种经济社会条件的制约。我国行政成本的持续上升，除了合理因素外，不合理因素依然起着重要作用。这些不合理因素甚至有时还成为推动行政成本上升的主导方面。其关键在于我国现在尚没有建立起能有效遏制行政成本上升的机制与体制，遏制力量薄弱。主要表现为：行政成本不公开、不透明；行政成本的筹集与使用缺乏规范的制度；行政权力过重，舆论、民众、社会团体难以对行政成本实施监督；政府考核考评体制中缺乏成本指標；腐败现象继续蔓延，而从根本上遏制腐败的体制、制度与机制，尚未建立起来。
三是政治体制与行政体制改革中降低成本的目标难以实现。我国的政治体制与行政体制改革艰难推进，虽取得巨大进步，但与广大人民群众的要求仍有很大的差距，尤其是在改革方案的实施中，努力降低行政成本、提高行政效率的目标并未能实现。机构繁杂、冗员众多、公费旅游、公费吃喝、公费用车等造成庞大支出的问题多次治理不能见效，反而有越来越严重之势，暴露了我国政治体制与行政体制改革中存在的诸多问题。这些问题集中在一点，即改革方案的设计，是否真正地体现了人民授权原则，体现共产党人“立党为公、执政为民”的理念，体现勤俭治国、廉价政府、低成本服务的现代公共服务理念。这需要我们认真思考、认真研究。
[责任编辑：岳林]