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摘要：随着市场经济的发展，国民经济有了前所未有的发展，政府在各个领域的投资也在不断增多，政府投资管理是否到位直接关系到国民经济的健康发展。笔者结合自己的工作，对当前政府投资项目管理中存在的问题进行了分析，进而提出了具体的完善对策。
关键词：政府投资；项目管理；问题；对策
一、政府投资项目管理的方式
政府投资项目是指利用政府预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。政府投资工程项目的管理方式主要有：(1)建设工程项目指挥部型。这是中国政府投资项目经常使用的管理方式。指挥部是由政府某一或几个相关部门组建临时性行政机构，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责。项目建成验收后，指挥部即将项目交付某一指定机构负责营运管理，同时它也就完成了历史使命。指挥部在项目建设中，实际扮演着工程总承包商的作用。尽管中国政府早就明令要求严格执行项目法人责任制度，但各种形式的指挥部仍在发挥着作用。(2)项目法人责任制型。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又担负项目建成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需要投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费。(3)专业机构型。这是近几年随着改革的不断深化，发展起来的一种新型管理模式，它有企业型和事业型之分。企业型是指政府投资主体有关部门委托一家企业代行业主职责，从事建设工程全过程的管理工作；事业型是政府或事业单位自己直接成立项目管理部门，对政府投资项目进行管理，例如中国高等学校就有自己的基建处专门从事项目建设和管理工作。
二、当前政府投资项目管理存在问题
1 投资进程中没有遵守基本建设程序。虽然国家对政府投资项目的基本建设程序有较明确的规定，但是违反基本建设程序、未经审批先行建设、不按规定进行公开招投标等现象仍然屡见不鲜。江苏某地级市未经国务院批准总体方案和可行性研究报告即完成了轻轨实验段建设的招投标，施工队伍已进场开工，只是被人举报，国务院紧急叫停才停止。而借口时间紧不按有关规定对政府投资项目招投标就直接进行发包的情况就更多了。笔者曾向建筑工程了解基本建设程序执行，发现违反基本建设程序的绝大多数都是政府投资项目。甚至有人说，基本建设程序是政府制定的，主要针对社会投资项目，政府投资项目讲究时效性，应该特事特办。
2 投资的科学性不够，失误频发。在市场经济中，作为掌握信息比较充分的政府，其投资决策失误的概率应要比一般的企业小得多。但事实是，重复投资、投资失误已经成为影响我国政府形象的一个重要问题。“项目管理机构分散、重复设置，造成资源的极大浪费”。国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50％，其中主要是发生在国有企业的经营性投资中。
3 预决算没有发挥应有的效果，控制力度远远低于预期。概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”工程已成为政府投资项目的标志之一。财政部投资评审中心2005年评审的项目中，相当多的项目出现了“三超”现象。如浙江杭州西湖区审计局近一年来对30个政府建设项目的审计案例显示，有22个项目决算突破预算，突破率达73％。其中5个项目造价增加率超过50％，3个项目造价增加率超过100％。
4 投资项目所存在的问题直接影响了政府部门的形象，也增加了政府的风险。由于政府投资项目规模失控，负债投资再加上投资失误、效益低下，造成相当多的地方财政出现了风险。以经济比较发达的广东省为例，几乎有过半的地区每年要拿出当地50％以上的地方财政收入作为偿债支出。政府部门的形象也受到不断的影响。
三、完善政府投资项目管理的具体措施
1 改变政府投资项目的传统管理模式。对经营性政府投资项目实行“项目法人责任制”。对经营性政府投资项目，按资金来源的不同分别依照《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司和股份有限公司，依法组建独立的项目法人，由项目法人充当项目业主，实施对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的全过程管理。对非经营性政府投资项目采用“代建制”。实践证明，采用代建制有利于发挥专业项目管理机构的优势，提高政府投资项目的管理效益。
2 从规章制度方面对政府投资项目管理进行进一步的规范。全面推行政府投资项目建设资金的“集中支付”制度。将政府投资项目财政拨款方式由财政部门根据计划投资拨付给建设单位或代建单位后，再由建设单位或代建单位拨付给施工和监理等单位的方式，改由财政部门根据按相关规定审定后的金额和比例以及建设单位或代建单位的签认，直接拨付给施工或监理等单位。实践证明“集中支付”方式改变了传统的资金拨付方式中间环节多、滞留时间长的弊端，有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益，并可防止超付工程款现象的发生，同时也杜绝了建设单位或代建单位挪用、滞留财政资金的违法违规行为，保证了财政性资金安全、及时和有效使用。
建立政府投资项目管理的问责制度。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中曾提出：“全面落实投资体制改革决定，制定相关办法，完善项目审批、核准和备案制度；建立新形势下的全社会投资调控体系；规范政府投资的范围和行为；健全政府投资监管制度；建立政府投资和国有企业投资责任制与责任追究制，从根本上改变投资决策失误而无人负责的状况”。总理的政府工作报告就政府投资问题给有关管理部门和监督机关提出了新的要求。
3 提高政府投资项目决策的规范性和科学性。政府投资项目决策前必须经过符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大建设项目应经专家评估论证(应特别注意发挥具有相应专长的人大代表及政协委员的作用)后，提交同级人民代表大会或其常委会审议，并逐步实行政府投资项目的公示和听证制度，以广泛听取各方面的意见和建议。
4 加大审计监督力度，防止投资项目领域违法行为的发生。大力推行政府投资项目的绩效审计。原国家审计署审计长李金华在接受记者采访时曾指出“损失浪费同贪污腐败一样可怕，比如形象工程，花了国家很多钱，却没有给老百姓带来更多实惠，也没有对国家的经济建设起到更大更好的作用，这就是对资源的一种浪费”。他认为“绩效审计就是从某个层面评价资源的消耗及其结果，针对它存在的问题提出建议和对策。对于损失浪费，传统的财务收支审计往往解决不了问题。但如果是绩效审计，尽管没有违反规定，但取得的效果不好，也应建议政府进行干预”。
对重点投资项目实施全过程跟踪审计。跟踪审计可以及早发现工程建设中存在的问题，并使问题及时得到处理，起列防患于未然的作用，同时还可以大大减少竣工决算审计的工作量，相对缩短项目审计的时间，提高审计质量和效益。
5 各个部门之间加强协调联系，提高资金利用效果。目前，我国对政府投资项目的监督体系比较混乱，主要是监督部门多，财政、发改、建设、审计等职能部门对政府投资项目均具有监督权，有时出于部门利益考虑，各职能部门各行其事，难以形成监督合力。同时，由于监督部门多，彼此协调不够，容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题，这在一定程度上弱化了对政府投资项目的监督力度。为了加强对政府投资项目的监督，政府必须下大力气理顺、协调好各监督部门之间的关系，使各部门之间通力合作，相互支持与配合，形成监督合力，积极有效地促进对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效率。
关键词：政府投资；项目管理；问题；对策
一、政府投资项目管理的方式
政府投资项目是指利用政府预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。政府投资工程项目的管理方式主要有：(1)建设工程项目指挥部型。这是中国政府投资项目经常使用的管理方式。指挥部是由政府某一或几个相关部门组建临时性行政机构，其功能是运用政府提供的各种资源，担负项目建设、资金管理、工程管理等职责。项目建成验收后，指挥部即将项目交付某一指定机构负责营运管理，同时它也就完成了历史使命。指挥部在项目建设中，实际扮演着工程总承包商的作用。尽管中国政府早就明令要求严格执行项目法人责任制度，但各种形式的指挥部仍在发挥着作用。(2)项目法人责任制型。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又担负项目建成后的营运管理职责。项目建设所需资源由政府根据项目需要投入，项目建成投入营运后，政府还得根据项目营运的需要投入运行费。(3)专业机构型。这是近几年随着改革的不断深化，发展起来的一种新型管理模式，它有企业型和事业型之分。企业型是指政府投资主体有关部门委托一家企业代行业主职责，从事建设工程全过程的管理工作；事业型是政府或事业单位自己直接成立项目管理部门，对政府投资项目进行管理，例如中国高等学校就有自己的基建处专门从事项目建设和管理工作。
二、当前政府投资项目管理存在问题
1 投资进程中没有遵守基本建设程序。虽然国家对政府投资项目的基本建设程序有较明确的规定，但是违反基本建设程序、未经审批先行建设、不按规定进行公开招投标等现象仍然屡见不鲜。江苏某地级市未经国务院批准总体方案和可行性研究报告即完成了轻轨实验段建设的招投标，施工队伍已进场开工，只是被人举报，国务院紧急叫停才停止。而借口时间紧不按有关规定对政府投资项目招投标就直接进行发包的情况就更多了。笔者曾向建筑工程了解基本建设程序执行，发现违反基本建设程序的绝大多数都是政府投资项目。甚至有人说，基本建设程序是政府制定的，主要针对社会投资项目，政府投资项目讲究时效性，应该特事特办。
2 投资的科学性不够，失误频发。在市场经济中，作为掌握信息比较充分的政府，其投资决策失误的概率应要比一般的企业小得多。但事实是，重复投资、投资失误已经成为影响我国政府形象的一个重要问题。“项目管理机构分散、重复设置，造成资源的极大浪费”。国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50％，其中主要是发生在国有企业的经营性投资中。
3 预决算没有发挥应有的效果，控制力度远远低于预期。概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”工程已成为政府投资项目的标志之一。财政部投资评审中心2005年评审的项目中，相当多的项目出现了“三超”现象。如浙江杭州西湖区审计局近一年来对30个政府建设项目的审计案例显示，有22个项目决算突破预算，突破率达73％。其中5个项目造价增加率超过50％，3个项目造价增加率超过100％。
4 投资项目所存在的问题直接影响了政府部门的形象，也增加了政府的风险。由于政府投资项目规模失控，负债投资再加上投资失误、效益低下，造成相当多的地方财政出现了风险。以经济比较发达的广东省为例，几乎有过半的地区每年要拿出当地50％以上的地方财政收入作为偿债支出。政府部门的形象也受到不断的影响。
三、完善政府投资项目管理的具体措施
1 改变政府投资项目的传统管理模式。对经营性政府投资项目实行“项目法人责任制”。对经营性政府投资项目，按资金来源的不同分别依照《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司和股份有限公司，依法组建独立的项目法人，由项目法人充当项目业主，实施对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的全过程管理。对非经营性政府投资项目采用“代建制”。实践证明，采用代建制有利于发挥专业项目管理机构的优势，提高政府投资项目的管理效益。
2 从规章制度方面对政府投资项目管理进行进一步的规范。全面推行政府投资项目建设资金的“集中支付”制度。将政府投资项目财政拨款方式由财政部门根据计划投资拨付给建设单位或代建单位后，再由建设单位或代建单位拨付给施工和监理等单位的方式，改由财政部门根据按相关规定审定后的金额和比例以及建设单位或代建单位的签认，直接拨付给施工或监理等单位。实践证明“集中支付”方式改变了传统的资金拨付方式中间环节多、滞留时间长的弊端，有利于减少各个项目的资金积压，盘活财政资金，提高财政资金的投资效益，并可防止超付工程款现象的发生，同时也杜绝了建设单位或代建单位挪用、滞留财政资金的违法违规行为，保证了财政性资金安全、及时和有效使用。
建立政府投资项目管理的问责制度。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的政府工作报告中曾提出：“全面落实投资体制改革决定，制定相关办法，完善项目审批、核准和备案制度；建立新形势下的全社会投资调控体系；规范政府投资的范围和行为；健全政府投资监管制度；建立政府投资和国有企业投资责任制与责任追究制，从根本上改变投资决策失误而无人负责的状况”。总理的政府工作报告就政府投资问题给有关管理部门和监督机关提出了新的要求。
3 提高政府投资项目决策的规范性和科学性。政府投资项目决策前必须经过符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大建设项目应经专家评估论证(应特别注意发挥具有相应专长的人大代表及政协委员的作用)后，提交同级人民代表大会或其常委会审议，并逐步实行政府投资项目的公示和听证制度，以广泛听取各方面的意见和建议。
4 加大审计监督力度，防止投资项目领域违法行为的发生。大力推行政府投资项目的绩效审计。原国家审计署审计长李金华在接受记者采访时曾指出“损失浪费同贪污腐败一样可怕，比如形象工程，花了国家很多钱，却没有给老百姓带来更多实惠，也没有对国家的经济建设起到更大更好的作用，这就是对资源的一种浪费”。他认为“绩效审计就是从某个层面评价资源的消耗及其结果，针对它存在的问题提出建议和对策。对于损失浪费，传统的财务收支审计往往解决不了问题。但如果是绩效审计，尽管没有违反规定，但取得的效果不好，也应建议政府进行干预”。
对重点投资项目实施全过程跟踪审计。跟踪审计可以及早发现工程建设中存在的问题，并使问题及时得到处理，起列防患于未然的作用，同时还可以大大减少竣工决算审计的工作量，相对缩短项目审计的时间，提高审计质量和效益。
5 各个部门之间加强协调联系，提高资金利用效果。目前，我国对政府投资项目的监督体系比较混乱，主要是监督部门多，财政、发改、建设、审计等职能部门对政府投资项目均具有监督权，有时出于部门利益考虑，各职能部门各行其事，难以形成监督合力。同时，由于监督部门多，彼此协调不够，容易出现监督内容重复、监管标准不一等问题，这在一定程度上弱化了对政府投资项目的监督力度。为了加强对政府投资项目的监督，政府必须下大力气理顺、协调好各监督部门之间的关系，使各部门之间通力合作，相互支持与配合，形成监督合力，积极有效地促进对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效率。