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摘 要 行政行为的附款作为行政行为的类型，在行政行为的立法和实务中具有重要价值，国外理论界的讨论较多。附款的行政行为涉及到的问题包括付款行为的内涵、种类、附款依据、附款界线以及被侵权后的救济措施等要点。目前国内行政法学界对这一理论还不够重视，虽有理论研究但实践应用较少，实践方面还需加强研究。同时行政附款行为的讨论还对我国行政诉讼具有指导价值。
关键词 行政行为 附款 行政诉讼
作者简介：叶和申，河南大学法学院2014级法律硕士（非法学）专业，研究方向：法律。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.222
来自德国的行政法学家奥托·迈耶于在其1895年出版的著作《德国行政法》中提出了行政行为的概念。行政行为作为大陆法系国家行政法领域的核心概念，被学者们反复研究，先后提出了构成要件、合法要件、和附款等理论。其中附款理论作为重要的行政行为理论之一，为许多国家立法所确认，相关立法参见《葡萄牙行政程序法》第121条，《德国行政程序法》第36条。在我国澳门地区和台湾地区也有对附款的行政行为的规定 ，但我国大陆的行政法对行政行为的附款却重视不足，相关研究的立项和成果均较为欠缺。本文在借鉴其他国家和地区行政立法的基础上，对行政行为的附款进行讨论，希望能促进这一制度的发展。
一、行政行为的附款
行政行为的概念来自于民事法律行为，行政行为的附款也来自民事行为的附款概念。 因而行政法学中也将行政行为的附款解释为限制行政行为的效果而在意思表示的基础上增加从属性内容的意思表示，因而行政行为可以分为主要意思表示和从属性意思表示。行政行为的附款可以理解为对行政行为的限制，对行政行为主条款的内容效力规定，对主条款的生效、失效，以及溯及力等问题进行效力限制。从本质来看，传统的行政法观点认为附款是行政行为的特别生效条件，显然这是一种具有浓厚民法影响特征的理论，并不完善，随着学者对行政行为的深入探讨，行政行为本质特征的研究随着行政法学的发展深入下来，现代行政法将行政行为的附款看作是法律规范的既定事项以外，对行政行为的主要条款之后的附加，对主条款的内容进行限制和补充。 现代行政法理论将行政行为的附款界定为对法律既定事项之外的附加，较为全面的揭示了期限条件附款和负担付款这两大类附款行为的本质，是对传统的“特别生效条件”说的完善，因而具备一定的先进性。行政行为的附款具备区别于民事行为附款的三个主要特征：
（一）裁量性
行政行为附款的裁量性特征是通过行政主体在授权范围内以及在行政主体自由裁量权范围内进行条款附加，其附加条款行为作出的根据是现实需要，并非来自法律规范。行政行为的主款是根据法律确定的，是法律内容在特定事件上的具体体现，但民事法律行为却是根据意思自治原则作出的，由于现代行政法具有技术化的特点并且具备相当复杂性，使得绝对化羁束行政是不可能的，行政行为表现出了自由裁量的特点。行政主体可以在法律既定事项之外根据具体需要决定是否对行政行为进行付款，并自主决定如何附款。通过附款，可以使行政行为的作出更具备适应性，附款作为行政行为法律规定之外的附加，为行政活动的灵活性创造了条件，这是其发挥的主要作用。
（二）行政性
附款行为因其本身行政行为的属性，其自身特点决定了其具有行政性。首先，附款的主体只能是行政主体，行政行为的附款是附加在主款之上的，但其有独立构成整个行政行为的一部分，附款与主款相同，同时都具备是行政机关作出的行为这个本质特征，但与主款不同，附款行为只是对行政行为主款的补充，行政行为的附款是作为副属性条款而存在的，其附加体现在行政主体依据法律规定，在充分运用法律赋予的自由裁量权的条件下作出附加条款，是法律所规定的条款之外的附加，行政相对人之外的其他人，例如其他组织并不具备附加权。需要注意的是，法律规定之外的全部内容并不为附款的范围所包括，不过如果这一限定加上羁束性行政行为这一术语，那么其范围完全是等同的，也即是说，这一等同不在裁量性行政行为中体现，两者的界线判定依赖于具体情形。其次，附款的内容由行政主体决定，并不由行政相对人的意思表示为准。在行政主体直接依据法律对行政行为附款时，附款的内容由行政主体自由裁量，实践中的附款行为主要是运用在工商许可和建设许可中， 出现了依申请行政行为和附款行政行为的重合，这种局面体现了行政机关对相对人的请求与公众利益平衡考量的结果。
（三）依附性
附款作为行政行为的组成部分，依附于行政行为的主款而存在，与主款密不可分。附款的依附性主要体现在效力方面，从设置附款的目的来看，附款是主款的补充和限制，而不是对主款的修改。由于行政行为作出的当时，所依据的法律事实并不存在，会在将来出现，因而需要通过附款对行政行为的主款进行补充或限制。附款设置的时间通常为行政主体作出行政行为的同时，因而设置主款并不是对行政行为的变通。从附款的内容上看，附款是对行政行为所要规制内容的附加，与行政行为所主要表达的意思表示是从属的关系，去掉附款并不影响主款作为行政行为的效力，但缺乏附款会导致行政行为主款的残缺。行政行为附款是对主款内容效力的规定，或者是期限、废止权和条件的而保留等，或者是负担义务的规定。因而构成对主款处理内容的附加规定，构成行政行为的附款，从效力上看附款不脱离于主款而单独的构成一个行政行为，也不独立引起行政行为效果的发生。
二、行政行为附款的适用
附款是行政主体在法律规范以外根据实际需要对行政行为主款的附加，行政行为的附款会对主款起到补充和限制的作用，这种限制会对相对人产生侵害，因而附款行为受到严格限制，行政主体不得随意而为。对附款的限制在如下两个方面有所体现：首先，附款有特定的范围作规制，行政主体只能对特定的行政相对人进行附款；其次，允许附款的行政行为的类别也有明文规定，行政主体在附款时还要遵循一定的规则。下文通过对行政行为的分类中，那一具体类别的行政行为可以附款加以分析来讨论附款如何附加于主款。 首先，附款是附加于具体行政行为的，抽象行政行为不存在附款的问题，行政法规和行政规章以及规范性文件等抽象行政行为尽管会有生效日期等条款但都与附款无关，属于技术性规定，与行政行为的附款有着鲜明区分，不属于附款的范围。
其次，附款行为作为一种附加在意思表上的附随意思表示，不能在不以意思表示为基础的准法律行为上附加适用，准行政行为是相对于行政行为而言的一种学理概念，准行政行为是指行政机关就具体事实以观念表示为要素，直接依据法律发生效果之行政行为，其发生的效果已为法律所明定 ，准行政行为分为受理、公正、通知等。行政行为与准行政行为的不同在于，一是行政行为以意思表示为构成要素，而准行政行为的构成要素为观念表示；二是行政行为因为行政机关的意思表示而发生法律效果，准行政行为因法律规定而发生法律后果；三是行政行为只要意思表示一样，法律效果就相同，而准行政行为同一内容的行为会因为法律规定的不同而导致不同的效果。由于准行政行为法律效果的发生属于概率事件，由行政主体的意思表示而定，因此行政主体必要另加附款。
最后，一些行政行为在本质上不允许附款，例如国家司法考试、公务员任命等确认法律身份的行为，我国台湾地区“行政程序法”为那些行政行为可以附款提供了参考依据，该法第93条规定，“行政机关作出行政处分有裁量权时，得为附款。无裁量权者，以法律有明文规定，或为确保行政处分法定要件之履行而以该要件为附款内容者违宪，始得为之。”从上述条款可知，我国台湾地区“行政程序法”对行政行为按照羁束性行为和裁量性行为进行了划分，给予不同等对待，对于裁量性行政行为，行政主体在原则上可以决定附加条款，由于行政的技术性和专业性发展趋势，行政活动多样而复杂，成文法的局限性致使有些事情需要具有裁量权的人裁量。因而裁量权也成为现代行政法治化特征，也为行为附款提供了理论依据，例如在城市景观规划中，城乡规划部门允许房地产企业建房高度就属于裁量性行政行为的附款。而对于羁束性行政行为，当法律有明确规定的情况下才可以附加条款，法律为羁束性行政行为设定了明确的条件，依据合法行政原则，行政主体不得附加条款，除非法律特别允许的除外。
三、附款所应当遵循的原则
由上文看出，对于行政主体来说并不是所有的行政行为均可以附款，即使是可以附款的行为，也不能随意地附款，行政主体应当遵循如下原则：
（一）比例原则
行政主体附款应当与行政行为客观相一致，符合比例原则，包括均衡原则和禁止过分处罚，现代行政法之父奥托·迈耶将其比喻为行政法的皇冠原则，该原则是为限制警察权而设立的，来自于19世纪德国警察法，其适用范围已经扩大到了行政领域，比例原则包括：相当性原则，即行政主体所采用的方法，对目的的达成起到帮助作用，否则不合法；必要性原则，行政主体所采用的方法同样能够达到目的的，不应当选择对相对人权益损害较大的；狭义的比例原则，在考虑到行政行为所要达到的行政目的的情况下，不应当超越其所要达到的目的，比例原则对行政主体附款的要求是：首先，当选择附款的类型时，选择对相对人利益限制对少的；其次，当行政主体作出授益性行政行为时，不得无理由拒绝相对人的申请。
（二）正当程序原则
行政主体在附款时应当遵循行政的正当程序，对于程序行使的正当性给予足够关注，在行政主体作出裁量行为时，必须给予相对人足够的申辩机会，让相对人有机会表达自己的意见，尽管附款是依据法律规定或者是单方面意志而附加的，不过负担行为也可以看成相对人交涉的结果。其次，如果行政主体尽到了自己的责任，告诉相对人足够的付款理由，在尽到说明义务的情况下，行政相对人了解行政主体为何附加附款，而对行政主体产生信任进而配合行政行为。
注释：
见台湾地区“行政程序法”第93、94条，《澳门行政程序法》第103条。
吴庚.行政法之理论与实用.台湾三民书局.2001.323.
[德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000.315.
于安.德国行政法.清华大学出版社.1999.114.
甘文.行政诉讼司法解释之评论.中国法制出版社.2000.38.
参考文献：
[1]李垒.行政行为附款新探.法学论坛.2012（2）.
[2]王麟.行政行为附款的几个问题.行政法学研究.2011（3）.
[3]吉雅、贾志敏.附款行政行为探略.行政法学研究.2003（4）.
[4]王春波.论行政行为的附款.法学杂志.2004（4）.
[5]钟头朱.行政行为之附款问题研究.盐城工学院学报（社会科学版）.2006（2）.
[6]叶必丰.行政行为的分类：概念重构抑或正本清源.政法论坛.2005（5）.
关键词 行政行为 附款 行政诉讼
作者简介：叶和申，河南大学法学院2014级法律硕士（非法学）专业，研究方向：法律。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.222
来自德国的行政法学家奥托·迈耶于在其1895年出版的著作《德国行政法》中提出了行政行为的概念。行政行为作为大陆法系国家行政法领域的核心概念，被学者们反复研究，先后提出了构成要件、合法要件、和附款等理论。其中附款理论作为重要的行政行为理论之一，为许多国家立法所确认，相关立法参见《葡萄牙行政程序法》第121条，《德国行政程序法》第36条。在我国澳门地区和台湾地区也有对附款的行政行为的规定 ，但我国大陆的行政法对行政行为的附款却重视不足，相关研究的立项和成果均较为欠缺。本文在借鉴其他国家和地区行政立法的基础上，对行政行为的附款进行讨论，希望能促进这一制度的发展。
一、行政行为的附款
行政行为的概念来自于民事法律行为，行政行为的附款也来自民事行为的附款概念。 因而行政法学中也将行政行为的附款解释为限制行政行为的效果而在意思表示的基础上增加从属性内容的意思表示，因而行政行为可以分为主要意思表示和从属性意思表示。行政行为的附款可以理解为对行政行为的限制，对行政行为主条款的内容效力规定，对主条款的生效、失效，以及溯及力等问题进行效力限制。从本质来看，传统的行政法观点认为附款是行政行为的特别生效条件，显然这是一种具有浓厚民法影响特征的理论，并不完善，随着学者对行政行为的深入探讨，行政行为本质特征的研究随着行政法学的发展深入下来，现代行政法将行政行为的附款看作是法律规范的既定事项以外，对行政行为的主要条款之后的附加，对主条款的内容进行限制和补充。 现代行政法理论将行政行为的附款界定为对法律既定事项之外的附加，较为全面的揭示了期限条件附款和负担付款这两大类附款行为的本质，是对传统的“特别生效条件”说的完善，因而具备一定的先进性。行政行为的附款具备区别于民事行为附款的三个主要特征：
（一）裁量性
行政行为附款的裁量性特征是通过行政主体在授权范围内以及在行政主体自由裁量权范围内进行条款附加，其附加条款行为作出的根据是现实需要，并非来自法律规范。行政行为的主款是根据法律确定的，是法律内容在特定事件上的具体体现，但民事法律行为却是根据意思自治原则作出的，由于现代行政法具有技术化的特点并且具备相当复杂性，使得绝对化羁束行政是不可能的，行政行为表现出了自由裁量的特点。行政主体可以在法律既定事项之外根据具体需要决定是否对行政行为进行付款，并自主决定如何附款。通过附款，可以使行政行为的作出更具备适应性，附款作为行政行为法律规定之外的附加，为行政活动的灵活性创造了条件，这是其发挥的主要作用。
（二）行政性
附款行为因其本身行政行为的属性，其自身特点决定了其具有行政性。首先，附款的主体只能是行政主体，行政行为的附款是附加在主款之上的，但其有独立构成整个行政行为的一部分，附款与主款相同，同时都具备是行政机关作出的行为这个本质特征，但与主款不同，附款行为只是对行政行为主款的补充，行政行为的附款是作为副属性条款而存在的，其附加体现在行政主体依据法律规定，在充分运用法律赋予的自由裁量权的条件下作出附加条款，是法律所规定的条款之外的附加，行政相对人之外的其他人，例如其他组织并不具备附加权。需要注意的是，法律规定之外的全部内容并不为附款的范围所包括，不过如果这一限定加上羁束性行政行为这一术语，那么其范围完全是等同的，也即是说，这一等同不在裁量性行政行为中体现，两者的界线判定依赖于具体情形。其次，附款的内容由行政主体决定，并不由行政相对人的意思表示为准。在行政主体直接依据法律对行政行为附款时，附款的内容由行政主体自由裁量，实践中的附款行为主要是运用在工商许可和建设许可中， 出现了依申请行政行为和附款行政行为的重合，这种局面体现了行政机关对相对人的请求与公众利益平衡考量的结果。
（三）依附性
附款作为行政行为的组成部分，依附于行政行为的主款而存在，与主款密不可分。附款的依附性主要体现在效力方面，从设置附款的目的来看，附款是主款的补充和限制，而不是对主款的修改。由于行政行为作出的当时，所依据的法律事实并不存在，会在将来出现，因而需要通过附款对行政行为的主款进行补充或限制。附款设置的时间通常为行政主体作出行政行为的同时，因而设置主款并不是对行政行为的变通。从附款的内容上看，附款是对行政行为所要规制内容的附加，与行政行为所主要表达的意思表示是从属的关系，去掉附款并不影响主款作为行政行为的效力，但缺乏附款会导致行政行为主款的残缺。行政行为附款是对主款内容效力的规定，或者是期限、废止权和条件的而保留等，或者是负担义务的规定。因而构成对主款处理内容的附加规定，构成行政行为的附款，从效力上看附款不脱离于主款而单独的构成一个行政行为，也不独立引起行政行为效果的发生。
二、行政行为附款的适用
附款是行政主体在法律规范以外根据实际需要对行政行为主款的附加，行政行为的附款会对主款起到补充和限制的作用，这种限制会对相对人产生侵害，因而附款行为受到严格限制，行政主体不得随意而为。对附款的限制在如下两个方面有所体现：首先，附款有特定的范围作规制，行政主体只能对特定的行政相对人进行附款；其次，允许附款的行政行为的类别也有明文规定，行政主体在附款时还要遵循一定的规则。下文通过对行政行为的分类中，那一具体类别的行政行为可以附款加以分析来讨论附款如何附加于主款。 首先，附款是附加于具体行政行为的，抽象行政行为不存在附款的问题，行政法规和行政规章以及规范性文件等抽象行政行为尽管会有生效日期等条款但都与附款无关，属于技术性规定，与行政行为的附款有着鲜明区分，不属于附款的范围。
其次，附款行为作为一种附加在意思表上的附随意思表示，不能在不以意思表示为基础的准法律行为上附加适用，准行政行为是相对于行政行为而言的一种学理概念，准行政行为是指行政机关就具体事实以观念表示为要素，直接依据法律发生效果之行政行为，其发生的效果已为法律所明定 ，准行政行为分为受理、公正、通知等。行政行为与准行政行为的不同在于，一是行政行为以意思表示为构成要素，而准行政行为的构成要素为观念表示；二是行政行为因为行政机关的意思表示而发生法律效果，准行政行为因法律规定而发生法律后果；三是行政行为只要意思表示一样，法律效果就相同，而准行政行为同一内容的行为会因为法律规定的不同而导致不同的效果。由于准行政行为法律效果的发生属于概率事件，由行政主体的意思表示而定，因此行政主体必要另加附款。
最后，一些行政行为在本质上不允许附款，例如国家司法考试、公务员任命等确认法律身份的行为，我国台湾地区“行政程序法”为那些行政行为可以附款提供了参考依据，该法第93条规定，“行政机关作出行政处分有裁量权时，得为附款。无裁量权者，以法律有明文规定，或为确保行政处分法定要件之履行而以该要件为附款内容者违宪，始得为之。”从上述条款可知，我国台湾地区“行政程序法”对行政行为按照羁束性行为和裁量性行为进行了划分，给予不同等对待，对于裁量性行政行为，行政主体在原则上可以决定附加条款，由于行政的技术性和专业性发展趋势，行政活动多样而复杂，成文法的局限性致使有些事情需要具有裁量权的人裁量。因而裁量权也成为现代行政法治化特征，也为行为附款提供了理论依据，例如在城市景观规划中，城乡规划部门允许房地产企业建房高度就属于裁量性行政行为的附款。而对于羁束性行政行为，当法律有明确规定的情况下才可以附加条款，法律为羁束性行政行为设定了明确的条件，依据合法行政原则，行政主体不得附加条款，除非法律特别允许的除外。
三、附款所应当遵循的原则
由上文看出，对于行政主体来说并不是所有的行政行为均可以附款，即使是可以附款的行为，也不能随意地附款，行政主体应当遵循如下原则：
（一）比例原则
行政主体附款应当与行政行为客观相一致，符合比例原则，包括均衡原则和禁止过分处罚，现代行政法之父奥托·迈耶将其比喻为行政法的皇冠原则，该原则是为限制警察权而设立的，来自于19世纪德国警察法，其适用范围已经扩大到了行政领域，比例原则包括：相当性原则，即行政主体所采用的方法，对目的的达成起到帮助作用，否则不合法；必要性原则，行政主体所采用的方法同样能够达到目的的，不应当选择对相对人权益损害较大的；狭义的比例原则，在考虑到行政行为所要达到的行政目的的情况下，不应当超越其所要达到的目的，比例原则对行政主体附款的要求是：首先，当选择附款的类型时，选择对相对人利益限制对少的；其次，当行政主体作出授益性行政行为时，不得无理由拒绝相对人的申请。
（二）正当程序原则
行政主体在附款时应当遵循行政的正当程序，对于程序行使的正当性给予足够关注，在行政主体作出裁量行为时，必须给予相对人足够的申辩机会，让相对人有机会表达自己的意见，尽管附款是依据法律规定或者是单方面意志而附加的，不过负担行为也可以看成相对人交涉的结果。其次，如果行政主体尽到了自己的责任，告诉相对人足够的付款理由，在尽到说明义务的情况下，行政相对人了解行政主体为何附加附款，而对行政主体产生信任进而配合行政行为。
注释：
见台湾地区“行政程序法”第93、94条，《澳门行政程序法》第103条。
吴庚.行政法之理论与实用.台湾三民书局.2001.323.
[德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000.315.
于安.德国行政法.清华大学出版社.1999.114.
甘文.行政诉讼司法解释之评论.中国法制出版社.2000.38.
参考文献：
[1]李垒.行政行为附款新探.法学论坛.2012（2）.
[2]王麟.行政行为附款的几个问题.行政法学研究.2011（3）.
[3]吉雅、贾志敏.附款行政行为探略.行政法学研究.2003（4）.
[4]王春波.论行政行为的附款.法学杂志.2004（4）.
[5]钟头朱.行政行为之附款问题研究.盐城工学院学报（社会科学版）.2006（2）.
[6]叶必丰.行政行为的分类：概念重构抑或正本清源.政法论坛.2005（5）.