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摘要：制度公正是实现考试公平的重要条件，没有公正的制度也就没有公平的考试。在社会主义和谐社会建设过程中，与教育公平直接相关的高考招生制度设计的公正和合理问题越来越为社会所关注。人们在质疑高考中的不公平现象的同时，期待着高考招生制度深化改革创新。从考试制度设计公正的角度出发，积极探索考试公平的理念和路径，是我们面临的重要课题。
关键词：制度公正； 高考招生； 创新
中图分类号：G40-011.8文献标识码：Ａ
现代考试被赋予选拔和证明两种功能。随着现代考试制度的发展，考试形式和种类更加丰富多样，从教育系统升学考试扩展到社会上的职业资格认定、职称评聘和“公选”等众多领域，几乎涉及到个人教育生涯和职业生涯的全部过程。正因为考试如此重要，所以考试公平尤其是高校招生考试公平的问题也就日益成为公众关注的焦点之一。任何考试的不公平，都意味着对他人机会的剥夺，特别是由此产生的不公平竞争，更会造成对社会公平的破坏。对于考试公平的理论研究已有许多成果，而在进一步的探讨中，人们对其深层的考试制度公正问题引起了更多的关注。无疑，实现考试公平必须以考试制度公正为保障和前提。本文拟就高校招生考试制度公正问题作一初步的讨论。
一、 高校招生考试制度正面临的挑战
从教育学的角度上看，教育公平是指国民在教育活动中的地位平等和公平地占有教育资源，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，主要包括受教育权利平等、教育资源配置平等、教育机会均等三个方面。高校招生考试是实现教育公平的一个重要环节，考试制度设计得是否公正合理，直接影响着教育公平能否实现。
建国以来，以及“文化大革命”后恢复高考以来，我国高校招生考试一直是学生获得就读大学机会的必由之路。“考试和教育是一对孪生子，在人类社会的母系统中，它们始终是彼此独立而又密切相关的两个子系统”。①随着我国高等教育近年来从“精英型”转变为“大众化”阶段，越来越多的适龄人口都有了进入高校学习的可能，因而高校招生考试的公平问题备受关注，日益凸显。公众对高校招生考试公平的追求，使得现行考试制度仍然存在着不少影响考试公平的问题受到质疑，考试制度显然正面临着现实的挑战。从实际情况看，当前高校招生考试模式及制度面临的主要矛盾有：
1.区域之间考试公平的矛盾
考试公平问题第一位的就是区域之间考试公平的矛盾，这是公众反映最为强烈的问题之一。这一矛盾主要表现为两种形式：一是区域间不平衡的教育资源造成的区域间招生不平等；二是区域内部因考试科目设置和学科命题中产生的城乡、性别差异。②考试公平的本意即在于用同一标准衡量和证明个人的某方面水平。但是，由于我国各地经济发展不平衡，教育水平差距较大，如果追求考试的公平就只能“分数面前人人平等”，全国所有的考生按照相同的分数线参与录取。然而现实中区域之间教育资源、发展水平的差异，同一标准则势必造成教育发达地区和教育欠发达地区的不平等，从而拉大区域之间的不平等。尽管现在我国的高考招生制度已经从以前追求分数的平等演变成了追求区域平等，在一定程度上照顾了区域之间的不平等，但是这又造成了“倾斜的高考分数线”。例如，同一次高考，同一张试卷，不同省份录取线相差100多分，在北京、上海进重点大学的分数在别的省可能进不了专科。③因此，如何在不同区域考试之间找到平衡点是一个难题。
与此直接相联系的衍生现象是“高考移民”问题。所谓高考移民，是指为了考取大学或者被更好的大学录取，将自己的户口转到录取分数较低的省市的考生。高考移民现象的增加，使一些地区本地考生因录取机会减少而引发集体抗议的事件屡有发生。尤其是在教育欠发达地区，当地学生与“高考移民”的矛盾冲突日益激化，甚至影响到了社会稳定。长期以来，高等学校的招生考试都是按计划进行的，当地根据自己的情况预测需要多少人，并下达招生指标。这种做法在过去人口基本不流动的情况下没有矛盾。可是随着社会变迁，人口的流动越来越多、规模越来越大、范围越来越广，加上国家户籍政策对人口迁徙的限制越来越小，这一矛盾变得激化起来。然而，人为地对这部分学生加以限制，可能会影响现代化进程中人口的流动，影响社会的发展。尽管各地针对“高考移民”也采取了种种措施，如新疆给全区在校高中生“编号”；青海则对符合高考户口政策规定的省外高中借读生实行注册登记制度；陕西规定常住户口未满3年不得在陕参加高考等等，但均不能达到治本的目的。因此，要改变这种情况，就必须改变过去以地区封闭为出发点来制定考试制度的理念，适当拉平各地区高考招生录取分数线差异，更多的是凭考生的分数录取，而不是强化地区差别。
2.降分加分政策标准的混乱
为推进高校招生的公平性进程，国家也制定了一些特殊的招生政策，降分和加分即是其中一种。高考降分和加分政策本来是为了弥补高校招生制度的某种缺陷而制定的，其初衷是出于软化过于僵硬的“唯分数论”，以实现更大程度上的招生公平。例如，对少数民族或边远落后地区考生、台籍侨属考生、军烈子女、有特殊贡献的优秀青年等，可优先或降分录取；对一些艰苦行业或国家急需的农、林、师范等专业，也有相应的降分定向录取规定。再如，为鼓励见义勇为、参加国际或国家大赛获奖等，实行加分政策。但从目前各地加分政策的情况来看，存在着政策混乱、标准不一、操作不规范的问题。具体表现在：一是加分的对象、范围和分值混乱。对象混乱，表现在对于同一个加分项目，各省市规定可加分的对象范围比较混乱。如对某项全国性竞赛，有的省规定前8名可加分，但有的省规定只有前3名才能加分。有些省规定，见义勇为的考生可以加分，但有些省规定，见义勇为者的子女也可以加分。范围混乱，表现在除教育部有规定的加分外，每个省（自治区、直辖市）还可规定本地区的政策性加分措施；如教育部明令取消了省级青少年科技创新大赛获奖者可加分的政策，但在一些地方，这一政策仍在实行。分值混乱，表现在不同省（自治区、直辖市）对同一项目加分分值上的差异比较明显。二是具体操作过程不统一。有的高校只认同国家加分政策，不认同地方加分政策；有的则两者都认同。有的高校规定，加分后可投档，但专业要按原始分排序；有的则规定，加分后可投档，专业也按加分排序。三是加分政策出台过程不透明，随意性大。许多部门都想把加分当作社会管理或福利手段。这些都在实际上加大了考试不公平。正是由于加分政策制度设计本身不够严密，使得对权力的制约监督形同虚设，加上运作过程的不透明，致使加分制度在一些地方严重异化，成了一些人以权谋私的工具，严重影响了国家教育考试的形象。不可否认的是，作为一种制度性的矫正措施，加分对于高考招生制度只是一种例外性的补充规定，但如果这种例外和补充过多过滥，势必对高考招生制度构成冲击，损害其公平性。
3.招生录取政策的偏颇。
高校招生录取制度的价值基点就是教育均等。教育均等体现在录取制度中，主要就是体现为入学机会的均等。作为政府，在确保招生录取工作公平公正的过程中，最应有所作为的，就是必须提供一系列的制度，以规范、支持、保障招生录取的公平性。但现行的招生录取制度在具体的实践中还面临不少问题，一些招生录取政策的设计有失偏颇。如分省定额划分数线录取的制度偏离了保障教育机会均等的原则，在高考招生名额分配的过程中没有对我国处于不利地位的人群提供充分的保护措施，反而是经济发展水平高的地区相对享有优先权利。再有，招生政策在长期的执行过程中也暴露出了公平性价值缺失的问题。如通过分省命题，使招生录取分数由于试题不同不再有同质可比性，使各省录取分数线的差异由显性变成隐性，这样虽然降低了外在舆论环境的压力，消解了社会公众对招生录取政策的质疑，但并没有从根本上解决招生制度偏颇的问题。因此，教育主管部门要加强对录取政策制定和执行的指导、监督和规范，不断改革、完善高考录取方式，实行多元化、科学化的高考招生录取的评价体系。
二、确立以公正为导向的高考招生制度设计理念
针对高考招生现行制度存在的问题和面临的挑战，积极推进制度的改进势所必然。在这里，适应我国高等教育进入大众化发展新的阶段的时代要求，适应构建社会主义和谐社会的现实要求，首先需要进一步转变高考招生制度的设计理念。
所有体制、机制的改革，都必须坚持以转变思想观念为先导。在世界高等教育朝多元化发展的背景下，中国高等教育继续走向大众化、多元化已经是一个不可逆转的趋势，建立充满弹性的高等教育体系，客观上要求实现高等教育层次、类型和水平的多样化，这在一定程度上为考试制度改革，建立公正的考试制度提供了现实依据。而从学理意义上考察，自有人类文明以来，公正就成为人类社会的重要的道德法则和多数人追求的价值目标，也是全部社会制度的首要价值取向。对于高等教育以及考试来说就更是如此。伯顿 克拉克在《高等系统——学术组织的跨国研究》中就指出，现代高等教育系统具有三个基本价值观念，即公正、能力和自由。④他并且分析了高等教育系统中社会公正体现在学生方面主要包括：入学机会均等、入学后受到平等对待、学业成绩和奖励标准公正等等。所谓入学机会均等，正是高考所要解决和实现的。也只有高校招生考试制度公正，才能保证学生入学机会均等。可以断言，公正是高考招生制度的基本价值取向，高考招生制度的公正性如何，也是区别该项制度良莠的判断标准。
检讨我国现行的高考招生制度，应该说在追求考试公正、推进教育公平方面发挥了不可否认的积极作用，但是在制度设计理念上，仍有进一步完善的必要。一个较长时期中，高考招生制度的设计思路是基于我国区域发展不平衡、区域教育发展差异大的客观实际，比较多地是适应这一实际，即承认和适应这种不平衡和差异大的现状。同时，基于国家现代化建设起步时对人才资本的迫切需要，制度设计更多地讲求选拔培养高级人才的效率。这种适应实际、讲求效率的高考招生制度设计理念与思路在一定的发展阶段有其合理性和必要性，具体说来，在高等教育精英型阶段是合理的和必要的。但是，教育公平、考试公正在这时的制度设计理念与思路中却相对地被轻视，或者说被置于次要的地位。因此，在高教进入大众化发展新阶段，在构建社会主义和谐社会进程中，要创新高考招生制度，就应当确立以公正为导向的高考招生制度设计理念，以公正为根本的价值取向。应该认识到，制度作为社会规范规则的确应当适应现实从而才能有效，但同时制度本身也具有矫正现实中不合理不公正问题的功能。单纯适应现实，其实不是制度功能的全部内涵。对于现实中那些影响教育公平、考试公正的现实条件，合理科学的考试制度应该起着矫正的作用，以实现其公正的根本价值目标。为进一步推进高考招生制度创新，我们必须在科学发展观的统领下，按照“和而不同”的社会观、以人为本的全面素质观、多样化的人才观，尤其是以公正作为根本价值，转变制度设计理念，确立以公正为导向，在推进考试公正上深化改革高考招生制度。
教育权、考试权是公民的权利，相应的制度正是为了保障公民的教育权和考试权。我们说追求考试制度公正，其根本涵义就在于保障公民平等地实现自己的教育权和考试权。考试无疑以承认各人在能力水平上的差别为前提，但考试公正却必须保障各人平等的考试权。考试制度公正的根本目的，也正在于保障个人的平等的考试权利。人的全面发展既是人的现实的实践活动和历史过程，同时，又是人的理想性、目的性和超越性的印证，它是人类发展的共同理想和最高价值。考试之所以伴随着人类社会的发展而存在，并给人及社会的发展以强烈、广泛、持久的影响，就在于考试根源于人类追求自身活动效率和自身发展的需要。考试是在人与社会联系中进行的，人在考试过程中的活动方式又构成了人自身的发展方式。人们通过考试实现了自我认识的深化和某种需要的满足，同时又会产生新的需求、新的观念和新的进取目标，从而获得更为广阔的发展空间，促进其自身发展。在以人为本的现实社会中，人本主义精神已经在深刻地影响着考试为一体的需要、目的和价值观念，考试正是充当考试为一体、客体的人存在和发展的一种方式。随着社会的进步发展和人们对考试活动认识的加深，考试制度的若干规则也会逐渐成为考试主客体的自觉意识和行为，从而使考试制度伦理结构寻求更能体现个人和社会的本质需要的伦理诉求，以促进人的全面发展和自我实现。可以说，实现人的全面自由发展，既是考试的价值取向，也是人的考试活动的客观需求。通过考试制度设计的公正公平，促进人的全面自由发展，最大限度地实现人的价值，是考试制度改革创新的根本宗旨。因此，我们在创新考试制度时，必须牢固树立为人的全面自由发展而考的理念，使考试制度的设计符合人们道德方面的价值追求，符合人们教育生活的传统习惯，以真正得到人们的承认、支持，从而变为人们服从和自觉遵守的准则。⑤
毋庸置疑，公正理念受到社会历史条件的制约，不可避免地表现出时代性、阶段性和阶级性等等。在我国现时经济社会和高等教育发展阶段，非均衡是一个客观存在的现实条件。因此，公正公平只能表现为当前阶段的相对性，而所谓的超越阶段、超越客观的“绝对公正”和“绝对平等”是不可能的。需要指出，高考招生制度公正不是孤立的，它必然受到其他条件的制约，比如教育资源的配置制度、区域发展对各地高教的支持制度等等一系列制度安排。在这个意义上，以公正理念为导向的高考招生制度改革创新，应该说是一个系统工程，需要相关制度的配合与衔接。我们不能单纯地就高考招生制度来改革高考招生制度，而必需用系统的理念，联系相关制度来设计高考招生制度改进。
三、改进高考招生制度的思路与策略
1.增加高等教育优质资源，按区域人口配置招生。
高考招生制度以考生的起点平等作为基本的前提性假设，这也构成了高考公平公正的先天的合理性根基。《中华人民共和国教育法》第九条第二款明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”⑥目前，我国高等教育资源仍然是一种稀缺资源，即享有高等教育资源的人仍然是少数。尽管近年来高校连续扩招，对缓解高考竞争起到了一定作用，但就高校招生的区域发展而言，中西部和东部地区在升学方面的矛盾仍然没有得到根本解决。因此，要解决这个矛盾，从长远来看，必须通过提高中西部地区的经济发展，来改变我国高校布局结构的不平等状态，大力扶持中西部地区的高等教育，提高不发达地区的高等教育水平。在我国现阶段，国家应当以推进教育公平为指向，通过财政转移支付或直接向中西部地区投资方式，增加中西部地区的高等教育资源特别是优质资源配置，逐步改变目前高等教育资源分布过度不均衡的状况。我们应制定相关策略，促使高教资源在地区之间公平作为推进考试公平的根本之道。只有这一基础条件改善了，高考招生制度才能具备更为充分的创新环境。显然，高考招生制度公正与高教投资体制、国家财政体制改革密切相关。
就高教招生制度本身而言，解决区域不公平的问题也不乏可行路径。比如2006年夏天，中国政法大学本科分省招生计划首次参照各省人口比例确定，尽管变动幅度不太大，仍然被称为“解决高考招生地域不平衡问题的有益尝试”。这种招生区域均衡化，实际上也是一种教育资源的转移配置，即是将发达地区的优质高教资源通过招生均衡化的区域分配，使高教资源短缺地区的考生能够和发达地区考生平等地享有优质资源。这将缓解高教招生制度现存的区域不公正不公平状况。为此，应鼓励更多的高校面向全国招生，倡导重点高校按人口比例分配区域招生计划。
2.坚持一个标准考试，逐步取消降加分政策。
降加分政策是作为“例外”的特殊待遇政策，在现实中已经越来越多地异化为各地各方随意裁量的“关系分”、“人情分”、“特权分”，这对于广大考生的平等考试权利是一种不合理的“制度性侵犯和剥夺”，也最易产生高教招生中的腐败现象。公正的本义就在于给同样的事物以同样的待遇，体现在高考招生制度公正上即是以同样的标准待人。“标准”多元，“特殊”多多，必然使高考招生标准发生“劣币驱逐良币”的现象，最终损害高考招生的公正价值。尽管时下学界对于高考究竟应该以知识水平为主或是以能力水平为主尚在讨论，但无论是以什么为主，考试的衡量标准总是一个。因此，从我国当前情况看，除了由于历史原因对少数民族集聚区域考生仍需待以特殊优惠政策并且也是作为阶段性过渡政策之外，其它所谓“特殊”降分加分政策均应逐步取消。
3.以扩大高校办学自主权为依托，建立多元化高考招生制度。
在高等教育进入大众化阶段以后，以选拔少数精英为目的的高考模式必然要发生变化。从国际经验考察，进入高等教育大众化阶段之后，高校的类型、结构发生分化，有研究性大学、教学型学院、社区学院等等多样化高校模式。不同类型的高校有着不同的办学特色与要求，因而招生模式也呈现出多样化。我国的高等教育系统也将向着这一方向迈进，所以从长远来看，要建立以统一考试为主、多元化考试和多样化录取相结合的高考与招生制度。
招生模式多样化，关键是高校必须具有自主招生的权利。高校是办学主体，招生的主体当然是高校。但是我国目前的高考招生权利集中在政府的有关行政管理部门，高校只有被动地接受行政管理而缺乏自主权。这种状况不利于高校招生模式多样化的发展，与现代高教发展趋势不相符合。因此，要扩大高校的招生自主权，以此为依托来深化招生模式的改革。可以设想，高考招生改革的最终方向是实行招考分离，把录取的权力下放给大学。这样，大学才能研究出百花齐放的录取标准，才能带来高中办学的百花齐放。为了公正透明招生，大学要把录取标准提前几年向社会公布，由社会进行监督。
参考文献：
[1]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1994年版，第225页。
[2]中华人民共和国教育部：《邓小平教育理论学习纲要》，北京师范大学出版社1998年版，第61页。
[3]《邓小平文选》第2卷，北京人民出版社，1994年版，第333页。
[4]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，人民日报2005年2月20日第一版。
[5]《关于进一步深化普通高等学校招生考试改革的意见》，教育部,教学[1999]3号文件。
[6] 钱昌照、张艳菊：《论考试制度伦理公正》，《石家庄学院学报》，2007年第2期。
[7]弗里德曼：《法律制度——从社会学角度观察》，北京中国政法大学出版社，1999年版,第326、291－292页。
[8]洛克：《政府论》（下篇），瞿菊农、叶启芳译，北京商务书馆，1964年版,第59页。
[9]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，北京商务印书馆1962年版,第52页。
①廖平胜、何雄智、梁其健：《考试学》，华中师范大学出版社，1988年7月出版，第1页。
②乔丽娟：《关键性突破推动高考改革上新台阶》，中国教育报，2006年11月29日第6版。
③罗新宇、陈志文：《中国教育最大的不公》，转引自《读报参考》， 2000年第７期。
④ 转引自《新华文摘》2007年第9期，第121页。
⑤钱昌照、张艳菊：《论考试制度伦理公正》，石家庄学院学报，2007年第2期，52页。
⑥《中华人民共和国教育法》，1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过。
（责任编辑 顾 锦）
关键词：制度公正； 高考招生； 创新
中图分类号：G40-011.8文献标识码：Ａ
现代考试被赋予选拔和证明两种功能。随着现代考试制度的发展，考试形式和种类更加丰富多样，从教育系统升学考试扩展到社会上的职业资格认定、职称评聘和“公选”等众多领域，几乎涉及到个人教育生涯和职业生涯的全部过程。正因为考试如此重要，所以考试公平尤其是高校招生考试公平的问题也就日益成为公众关注的焦点之一。任何考试的不公平，都意味着对他人机会的剥夺，特别是由此产生的不公平竞争，更会造成对社会公平的破坏。对于考试公平的理论研究已有许多成果，而在进一步的探讨中，人们对其深层的考试制度公正问题引起了更多的关注。无疑，实现考试公平必须以考试制度公正为保障和前提。本文拟就高校招生考试制度公正问题作一初步的讨论。
一、 高校招生考试制度正面临的挑战
从教育学的角度上看，教育公平是指国民在教育活动中的地位平等和公平地占有教育资源，是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，主要包括受教育权利平等、教育资源配置平等、教育机会均等三个方面。高校招生考试是实现教育公平的一个重要环节，考试制度设计得是否公正合理，直接影响着教育公平能否实现。
建国以来，以及“文化大革命”后恢复高考以来，我国高校招生考试一直是学生获得就读大学机会的必由之路。“考试和教育是一对孪生子，在人类社会的母系统中，它们始终是彼此独立而又密切相关的两个子系统”。①随着我国高等教育近年来从“精英型”转变为“大众化”阶段，越来越多的适龄人口都有了进入高校学习的可能，因而高校招生考试的公平问题备受关注，日益凸显。公众对高校招生考试公平的追求，使得现行考试制度仍然存在着不少影响考试公平的问题受到质疑，考试制度显然正面临着现实的挑战。从实际情况看，当前高校招生考试模式及制度面临的主要矛盾有：
1.区域之间考试公平的矛盾
考试公平问题第一位的就是区域之间考试公平的矛盾，这是公众反映最为强烈的问题之一。这一矛盾主要表现为两种形式：一是区域间不平衡的教育资源造成的区域间招生不平等；二是区域内部因考试科目设置和学科命题中产生的城乡、性别差异。②考试公平的本意即在于用同一标准衡量和证明个人的某方面水平。但是，由于我国各地经济发展不平衡，教育水平差距较大，如果追求考试的公平就只能“分数面前人人平等”，全国所有的考生按照相同的分数线参与录取。然而现实中区域之间教育资源、发展水平的差异，同一标准则势必造成教育发达地区和教育欠发达地区的不平等，从而拉大区域之间的不平等。尽管现在我国的高考招生制度已经从以前追求分数的平等演变成了追求区域平等，在一定程度上照顾了区域之间的不平等，但是这又造成了“倾斜的高考分数线”。例如，同一次高考，同一张试卷，不同省份录取线相差100多分，在北京、上海进重点大学的分数在别的省可能进不了专科。③因此，如何在不同区域考试之间找到平衡点是一个难题。
与此直接相联系的衍生现象是“高考移民”问题。所谓高考移民，是指为了考取大学或者被更好的大学录取，将自己的户口转到录取分数较低的省市的考生。高考移民现象的增加，使一些地区本地考生因录取机会减少而引发集体抗议的事件屡有发生。尤其是在教育欠发达地区，当地学生与“高考移民”的矛盾冲突日益激化，甚至影响到了社会稳定。长期以来，高等学校的招生考试都是按计划进行的，当地根据自己的情况预测需要多少人，并下达招生指标。这种做法在过去人口基本不流动的情况下没有矛盾。可是随着社会变迁，人口的流动越来越多、规模越来越大、范围越来越广，加上国家户籍政策对人口迁徙的限制越来越小，这一矛盾变得激化起来。然而，人为地对这部分学生加以限制，可能会影响现代化进程中人口的流动，影响社会的发展。尽管各地针对“高考移民”也采取了种种措施，如新疆给全区在校高中生“编号”；青海则对符合高考户口政策规定的省外高中借读生实行注册登记制度；陕西规定常住户口未满3年不得在陕参加高考等等，但均不能达到治本的目的。因此，要改变这种情况，就必须改变过去以地区封闭为出发点来制定考试制度的理念，适当拉平各地区高考招生录取分数线差异，更多的是凭考生的分数录取，而不是强化地区差别。
2.降分加分政策标准的混乱
为推进高校招生的公平性进程，国家也制定了一些特殊的招生政策，降分和加分即是其中一种。高考降分和加分政策本来是为了弥补高校招生制度的某种缺陷而制定的，其初衷是出于软化过于僵硬的“唯分数论”，以实现更大程度上的招生公平。例如，对少数民族或边远落后地区考生、台籍侨属考生、军烈子女、有特殊贡献的优秀青年等，可优先或降分录取；对一些艰苦行业或国家急需的农、林、师范等专业，也有相应的降分定向录取规定。再如，为鼓励见义勇为、参加国际或国家大赛获奖等，实行加分政策。但从目前各地加分政策的情况来看，存在着政策混乱、标准不一、操作不规范的问题。具体表现在：一是加分的对象、范围和分值混乱。对象混乱，表现在对于同一个加分项目，各省市规定可加分的对象范围比较混乱。如对某项全国性竞赛，有的省规定前8名可加分，但有的省规定只有前3名才能加分。有些省规定，见义勇为的考生可以加分，但有些省规定，见义勇为者的子女也可以加分。范围混乱，表现在除教育部有规定的加分外，每个省（自治区、直辖市）还可规定本地区的政策性加分措施；如教育部明令取消了省级青少年科技创新大赛获奖者可加分的政策，但在一些地方，这一政策仍在实行。分值混乱，表现在不同省（自治区、直辖市）对同一项目加分分值上的差异比较明显。二是具体操作过程不统一。有的高校只认同国家加分政策，不认同地方加分政策；有的则两者都认同。有的高校规定，加分后可投档，但专业要按原始分排序；有的则规定，加分后可投档，专业也按加分排序。三是加分政策出台过程不透明，随意性大。许多部门都想把加分当作社会管理或福利手段。这些都在实际上加大了考试不公平。正是由于加分政策制度设计本身不够严密，使得对权力的制约监督形同虚设，加上运作过程的不透明，致使加分制度在一些地方严重异化，成了一些人以权谋私的工具，严重影响了国家教育考试的形象。不可否认的是，作为一种制度性的矫正措施，加分对于高考招生制度只是一种例外性的补充规定，但如果这种例外和补充过多过滥，势必对高考招生制度构成冲击，损害其公平性。
3.招生录取政策的偏颇。
高校招生录取制度的价值基点就是教育均等。教育均等体现在录取制度中，主要就是体现为入学机会的均等。作为政府，在确保招生录取工作公平公正的过程中，最应有所作为的，就是必须提供一系列的制度，以规范、支持、保障招生录取的公平性。但现行的招生录取制度在具体的实践中还面临不少问题，一些招生录取政策的设计有失偏颇。如分省定额划分数线录取的制度偏离了保障教育机会均等的原则，在高考招生名额分配的过程中没有对我国处于不利地位的人群提供充分的保护措施，反而是经济发展水平高的地区相对享有优先权利。再有，招生政策在长期的执行过程中也暴露出了公平性价值缺失的问题。如通过分省命题，使招生录取分数由于试题不同不再有同质可比性，使各省录取分数线的差异由显性变成隐性，这样虽然降低了外在舆论环境的压力，消解了社会公众对招生录取政策的质疑，但并没有从根本上解决招生制度偏颇的问题。因此，教育主管部门要加强对录取政策制定和执行的指导、监督和规范，不断改革、完善高考录取方式，实行多元化、科学化的高考招生录取的评价体系。
二、确立以公正为导向的高考招生制度设计理念
针对高考招生现行制度存在的问题和面临的挑战，积极推进制度的改进势所必然。在这里，适应我国高等教育进入大众化发展新的阶段的时代要求，适应构建社会主义和谐社会的现实要求，首先需要进一步转变高考招生制度的设计理念。
所有体制、机制的改革，都必须坚持以转变思想观念为先导。在世界高等教育朝多元化发展的背景下，中国高等教育继续走向大众化、多元化已经是一个不可逆转的趋势，建立充满弹性的高等教育体系，客观上要求实现高等教育层次、类型和水平的多样化，这在一定程度上为考试制度改革，建立公正的考试制度提供了现实依据。而从学理意义上考察，自有人类文明以来，公正就成为人类社会的重要的道德法则和多数人追求的价值目标，也是全部社会制度的首要价值取向。对于高等教育以及考试来说就更是如此。伯顿 克拉克在《高等系统——学术组织的跨国研究》中就指出，现代高等教育系统具有三个基本价值观念，即公正、能力和自由。④他并且分析了高等教育系统中社会公正体现在学生方面主要包括：入学机会均等、入学后受到平等对待、学业成绩和奖励标准公正等等。所谓入学机会均等，正是高考所要解决和实现的。也只有高校招生考试制度公正，才能保证学生入学机会均等。可以断言，公正是高考招生制度的基本价值取向，高考招生制度的公正性如何，也是区别该项制度良莠的判断标准。
检讨我国现行的高考招生制度，应该说在追求考试公正、推进教育公平方面发挥了不可否认的积极作用，但是在制度设计理念上，仍有进一步完善的必要。一个较长时期中，高考招生制度的设计思路是基于我国区域发展不平衡、区域教育发展差异大的客观实际，比较多地是适应这一实际，即承认和适应这种不平衡和差异大的现状。同时，基于国家现代化建设起步时对人才资本的迫切需要，制度设计更多地讲求选拔培养高级人才的效率。这种适应实际、讲求效率的高考招生制度设计理念与思路在一定的发展阶段有其合理性和必要性，具体说来，在高等教育精英型阶段是合理的和必要的。但是，教育公平、考试公正在这时的制度设计理念与思路中却相对地被轻视，或者说被置于次要的地位。因此，在高教进入大众化发展新阶段，在构建社会主义和谐社会进程中，要创新高考招生制度，就应当确立以公正为导向的高考招生制度设计理念，以公正为根本的价值取向。应该认识到，制度作为社会规范规则的确应当适应现实从而才能有效，但同时制度本身也具有矫正现实中不合理不公正问题的功能。单纯适应现实，其实不是制度功能的全部内涵。对于现实中那些影响教育公平、考试公正的现实条件，合理科学的考试制度应该起着矫正的作用，以实现其公正的根本价值目标。为进一步推进高考招生制度创新，我们必须在科学发展观的统领下，按照“和而不同”的社会观、以人为本的全面素质观、多样化的人才观，尤其是以公正作为根本价值，转变制度设计理念，确立以公正为导向，在推进考试公正上深化改革高考招生制度。
教育权、考试权是公民的权利，相应的制度正是为了保障公民的教育权和考试权。我们说追求考试制度公正，其根本涵义就在于保障公民平等地实现自己的教育权和考试权。考试无疑以承认各人在能力水平上的差别为前提，但考试公正却必须保障各人平等的考试权。考试制度公正的根本目的，也正在于保障个人的平等的考试权利。人的全面发展既是人的现实的实践活动和历史过程，同时，又是人的理想性、目的性和超越性的印证，它是人类发展的共同理想和最高价值。考试之所以伴随着人类社会的发展而存在，并给人及社会的发展以强烈、广泛、持久的影响，就在于考试根源于人类追求自身活动效率和自身发展的需要。考试是在人与社会联系中进行的，人在考试过程中的活动方式又构成了人自身的发展方式。人们通过考试实现了自我认识的深化和某种需要的满足，同时又会产生新的需求、新的观念和新的进取目标，从而获得更为广阔的发展空间，促进其自身发展。在以人为本的现实社会中，人本主义精神已经在深刻地影响着考试为一体的需要、目的和价值观念，考试正是充当考试为一体、客体的人存在和发展的一种方式。随着社会的进步发展和人们对考试活动认识的加深，考试制度的若干规则也会逐渐成为考试主客体的自觉意识和行为，从而使考试制度伦理结构寻求更能体现个人和社会的本质需要的伦理诉求，以促进人的全面发展和自我实现。可以说，实现人的全面自由发展，既是考试的价值取向，也是人的考试活动的客观需求。通过考试制度设计的公正公平，促进人的全面自由发展，最大限度地实现人的价值，是考试制度改革创新的根本宗旨。因此，我们在创新考试制度时，必须牢固树立为人的全面自由发展而考的理念，使考试制度的设计符合人们道德方面的价值追求，符合人们教育生活的传统习惯，以真正得到人们的承认、支持，从而变为人们服从和自觉遵守的准则。⑤
毋庸置疑，公正理念受到社会历史条件的制约，不可避免地表现出时代性、阶段性和阶级性等等。在我国现时经济社会和高等教育发展阶段，非均衡是一个客观存在的现实条件。因此，公正公平只能表现为当前阶段的相对性，而所谓的超越阶段、超越客观的“绝对公正”和“绝对平等”是不可能的。需要指出，高考招生制度公正不是孤立的，它必然受到其他条件的制约，比如教育资源的配置制度、区域发展对各地高教的支持制度等等一系列制度安排。在这个意义上，以公正理念为导向的高考招生制度改革创新，应该说是一个系统工程，需要相关制度的配合与衔接。我们不能单纯地就高考招生制度来改革高考招生制度，而必需用系统的理念，联系相关制度来设计高考招生制度改进。
三、改进高考招生制度的思路与策略
1.增加高等教育优质资源，按区域人口配置招生。
高考招生制度以考生的起点平等作为基本的前提性假设，这也构成了高考公平公正的先天的合理性根基。《中华人民共和国教育法》第九条第二款明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”⑥目前，我国高等教育资源仍然是一种稀缺资源，即享有高等教育资源的人仍然是少数。尽管近年来高校连续扩招，对缓解高考竞争起到了一定作用，但就高校招生的区域发展而言，中西部和东部地区在升学方面的矛盾仍然没有得到根本解决。因此，要解决这个矛盾，从长远来看，必须通过提高中西部地区的经济发展，来改变我国高校布局结构的不平等状态，大力扶持中西部地区的高等教育，提高不发达地区的高等教育水平。在我国现阶段，国家应当以推进教育公平为指向，通过财政转移支付或直接向中西部地区投资方式，增加中西部地区的高等教育资源特别是优质资源配置，逐步改变目前高等教育资源分布过度不均衡的状况。我们应制定相关策略，促使高教资源在地区之间公平作为推进考试公平的根本之道。只有这一基础条件改善了，高考招生制度才能具备更为充分的创新环境。显然，高考招生制度公正与高教投资体制、国家财政体制改革密切相关。
就高教招生制度本身而言，解决区域不公平的问题也不乏可行路径。比如2006年夏天，中国政法大学本科分省招生计划首次参照各省人口比例确定，尽管变动幅度不太大，仍然被称为“解决高考招生地域不平衡问题的有益尝试”。这种招生区域均衡化，实际上也是一种教育资源的转移配置，即是将发达地区的优质高教资源通过招生均衡化的区域分配，使高教资源短缺地区的考生能够和发达地区考生平等地享有优质资源。这将缓解高教招生制度现存的区域不公正不公平状况。为此，应鼓励更多的高校面向全国招生，倡导重点高校按人口比例分配区域招生计划。
2.坚持一个标准考试，逐步取消降加分政策。
降加分政策是作为“例外”的特殊待遇政策，在现实中已经越来越多地异化为各地各方随意裁量的“关系分”、“人情分”、“特权分”，这对于广大考生的平等考试权利是一种不合理的“制度性侵犯和剥夺”，也最易产生高教招生中的腐败现象。公正的本义就在于给同样的事物以同样的待遇，体现在高考招生制度公正上即是以同样的标准待人。“标准”多元，“特殊”多多，必然使高考招生标准发生“劣币驱逐良币”的现象，最终损害高考招生的公正价值。尽管时下学界对于高考究竟应该以知识水平为主或是以能力水平为主尚在讨论，但无论是以什么为主，考试的衡量标准总是一个。因此，从我国当前情况看，除了由于历史原因对少数民族集聚区域考生仍需待以特殊优惠政策并且也是作为阶段性过渡政策之外，其它所谓“特殊”降分加分政策均应逐步取消。
3.以扩大高校办学自主权为依托，建立多元化高考招生制度。
在高等教育进入大众化阶段以后，以选拔少数精英为目的的高考模式必然要发生变化。从国际经验考察，进入高等教育大众化阶段之后，高校的类型、结构发生分化，有研究性大学、教学型学院、社区学院等等多样化高校模式。不同类型的高校有着不同的办学特色与要求，因而招生模式也呈现出多样化。我国的高等教育系统也将向着这一方向迈进，所以从长远来看，要建立以统一考试为主、多元化考试和多样化录取相结合的高考与招生制度。
招生模式多样化，关键是高校必须具有自主招生的权利。高校是办学主体，招生的主体当然是高校。但是我国目前的高考招生权利集中在政府的有关行政管理部门，高校只有被动地接受行政管理而缺乏自主权。这种状况不利于高校招生模式多样化的发展，与现代高教发展趋势不相符合。因此，要扩大高校的招生自主权，以此为依托来深化招生模式的改革。可以设想，高考招生改革的最终方向是实行招考分离，把录取的权力下放给大学。这样，大学才能研究出百花齐放的录取标准，才能带来高中办学的百花齐放。为了公正透明招生，大学要把录取标准提前几年向社会公布，由社会进行监督。
参考文献：
[1]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1994年版，第225页。
[2]中华人民共和国教育部：《邓小平教育理论学习纲要》，北京师范大学出版社1998年版，第61页。
[3]《邓小平文选》第2卷，北京人民出版社，1994年版，第333页。
[4]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，人民日报2005年2月20日第一版。
[5]《关于进一步深化普通高等学校招生考试改革的意见》，教育部,教学[1999]3号文件。
[6] 钱昌照、张艳菊：《论考试制度伦理公正》，《石家庄学院学报》，2007年第2期。
[7]弗里德曼：《法律制度——从社会学角度观察》，北京中国政法大学出版社，1999年版,第326、291－292页。
[8]洛克：《政府论》（下篇），瞿菊农、叶启芳译，北京商务书馆，1964年版,第59页。
[9]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，北京商务印书馆1962年版,第52页。
①廖平胜、何雄智、梁其健：《考试学》，华中师范大学出版社，1988年7月出版，第1页。
②乔丽娟：《关键性突破推动高考改革上新台阶》，中国教育报，2006年11月29日第6版。
③罗新宇、陈志文：《中国教育最大的不公》，转引自《读报参考》， 2000年第７期。
④ 转引自《新华文摘》2007年第9期，第121页。
⑤钱昌照、张艳菊：《论考试制度伦理公正》，石家庄学院学报，2007年第2期，52页。
⑥《中华人民共和国教育法》，1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过。
（责任编辑 顾 锦）