论文部分内容阅读
摘 要 随着《政府信息公开条例》的颁布实施,我国的政府信息公开有了明确的法律依据,但是,该条例尚存在着诸多不足,这些不足给该条例的实施带来了一些困难。本文对该条例规定的政府信息公开范围进行分析,指出其不足,并对这些不足的改进提出了意见。
关键词 政府信息公开 范围 完善
中图分类号:D920.4文献标识码:A
一、《政府信息公开条例》对公开范围的规定及不足
(一)政府信息公开条例对公开范围的规定。
《政府信息公开条例》第二章整章规定了政府信息公开的范围。具体来说,该条例第9条总括性的规定了行政机关应当主动公开的信息范围。第10条、第11条和第12条,在总括规定的基础上分别规定了各级政府应当主动公开的重点信息。第13条规定了依申请公开的范围。第四,第8条和14条规定了政府信息公开的例外情况。以上这些规定,共同组成了政府信息公开的范围。
(二)《政府信息公开条例》对公开范围规定的不足。
尽管《政府信息公开条例》较为详尽的规定了政府应当公开的信息范围,但是,就其立法本身而言,还存在以下不足:
1、 立法模式的不足。
我国政府信息公开范围采取的是肯定列举加否定的概括的模式。这种模式在一定程度上是符合我国国情的。因为我国政府信息公开的历史很短,政府对信息公开工作普遍没有经验,据有关调查,政府公开信息的热情其实并不低,但是对于哪些信息需要公开却普遍存在疑问。所以,这种列举式的立法模式,对指导政府信息公开工作具有积极的意义。
但是,在这种模式下,肯定的列举模式无疑限制了政府信息公开的范围。再加上否定的概括的对公开事项的排除,使得政府信息公开的范围更加缩小,而且不易操作。也对行政机关滥用自由裁量权不公开信息买下了隐患。
2、 配套法律衔接的不足。
第一,同《中华人民共和国保守国家秘密法》衔接不足。《政府信息公开条例》规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。但是,《中华人民共和国保守国家秘密法》制定较早,该法内对保密的规定过于宽泛,缺乏可操作性,且是否属于国家秘密均由政府决定,这样,由于保密事项的不具体,使得对《政府信息公开条例》的实施带来了很大困难,相关法条的衔接出现了问题。
第二,与《中华人民共和国档案法》的冲突。档案法作为《政府信息公开条例》的上位法,对属于国家档案的公布进行了严格规定,政府信息一旦移交国家档案馆,则属于《档案法》的调整范围,不属于政府机关的信息,不在政府公开之列。
二、对《政府信息公开条例》中公开范围的完善
鉴于《政府信息公开条例》在公开范围上有以上不足,笔者认为应当从以下几个方面对其进行完善:
(一) 树立合理的政府信息公开原则。
我国政府信息公开没有一个具有可操作意义的指导原则,这给政府信息公开造成了影响。根据《政府信息公开条例》的有关规定,我国的政府信息公开还远未达到“以公开为原则,不公开为例外”的水平,现行的公开原则还是“依法公开”,这就给在肯定列举的公开范围以外的信息的主动公开带来了合法性上的不足。所以,我们有必要树立“以公开为原则,不公开为例外”的立法原则,对政府信息公开工作进行指导。
于此之外,在“以公开为原则,不公开为例外的”母原则下探讨一些子原则,比如“利益相关原则”。尤其是在依申请公开的情形下,此原则会有一定的积极意义。比如在要求公开某公务人员的汽车牌号时,可以与申请者利益无关予以拒绝。
(二)加强相关法律的完善修改,促使法律衔接协调。
1、对《中华人民共和国保守国家秘密法》进行修改,修订目前对保密的范围规定过宽,保密的标准规定过严,确定秘级的程度过于简单,与信息公开的原则和理念存在冲突的规定;确定国家秘密的标准,增加该标准透明度、客观性和可操作性,限制行政机关的解释权和依次解释权而产生自由裁量权,避免该领域内行为的不可预知性而造成公民权利的收缩;规定合理的定密与解密等具体的制度,确保相关法律在规定的实质一致。
2、对《中华人民共和国档案法》进行修改,明确档案与非档案的界限,明确规定各类档案的解密期限,建立档案的归档制度和公开制度。使《档案法》同《政府信息公开条例》有良好的衔接。
(三)改变立法模式,保障公民权益。
针对现行立法模式的不足,一方面,对肯定范围予以概括规定。概括地规定所有的政府信息都应该公开。另一方面,对不予公开的信息予以列举式的规定。对于不予公开的政府信息的范围及国家安全、商业秘密、个人隐私等的详细的列举式规定,更具有可操作性。
这一立法模式被当今绝大部分国家或地区所采用,在立法理念上体现了政府信息公开以公开为原则,不公开为例外的指导思想。在立法技术上体现了一定的科学性,它明确地限定了不予公开信息的范围,只留给公开主体较小的自由裁量权,有效防止公开主体随意扩大保密范围而损害民众利益。
(四)限制行政机关在决定公开范围的自由裁量权。
1、建立对不公开信息的说明理由制度。
说明理由是限制行政机关在决定信息是否公开时自由裁量权的有效方法之一。对于行政机关认为不属于公开范围的事项,行政机关必须向申请人充分说明属于不公开范围的原因,标准等事项。这种说明理由制度,在现阶段也能够一定程度上弥补对政府信息公开例外事项规定过于概括的不足。
2、按照《政府信息公开条例》有关规定,建立保密审查机制。
根据《政府信息公开条例》第14条规定,行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。但是,这种工作机制到现在还没有系统的建立起来。我们需要对此特别注意。这种保密审查机制的建立,无疑对限制行政机关在决定信息公开工作时的自由裁量权具有积极意义。
(作者单位:西北政法大学行政法学院)
参考文献:
[1]方向著.信息公开法.中国方正出版社,2003年版.
[2]周汉华主编.外国政府信息公开制度比较.中国法制出版社,2003年版.
[3]曹康泰,张弯编.中华人民共和国政府信息公开条例读本.北京人民出版社2007年版.
关键词 政府信息公开 范围 完善
中图分类号:D920.4文献标识码:A
一、《政府信息公开条例》对公开范围的规定及不足
(一)政府信息公开条例对公开范围的规定。
《政府信息公开条例》第二章整章规定了政府信息公开的范围。具体来说,该条例第9条总括性的规定了行政机关应当主动公开的信息范围。第10条、第11条和第12条,在总括规定的基础上分别规定了各级政府应当主动公开的重点信息。第13条规定了依申请公开的范围。第四,第8条和14条规定了政府信息公开的例外情况。以上这些规定,共同组成了政府信息公开的范围。
(二)《政府信息公开条例》对公开范围规定的不足。
尽管《政府信息公开条例》较为详尽的规定了政府应当公开的信息范围,但是,就其立法本身而言,还存在以下不足:
1、 立法模式的不足。
我国政府信息公开范围采取的是肯定列举加否定的概括的模式。这种模式在一定程度上是符合我国国情的。因为我国政府信息公开的历史很短,政府对信息公开工作普遍没有经验,据有关调查,政府公开信息的热情其实并不低,但是对于哪些信息需要公开却普遍存在疑问。所以,这种列举式的立法模式,对指导政府信息公开工作具有积极的意义。
但是,在这种模式下,肯定的列举模式无疑限制了政府信息公开的范围。再加上否定的概括的对公开事项的排除,使得政府信息公开的范围更加缩小,而且不易操作。也对行政机关滥用自由裁量权不公开信息买下了隐患。
2、 配套法律衔接的不足。
第一,同《中华人民共和国保守国家秘密法》衔接不足。《政府信息公开条例》规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。但是,《中华人民共和国保守国家秘密法》制定较早,该法内对保密的规定过于宽泛,缺乏可操作性,且是否属于国家秘密均由政府决定,这样,由于保密事项的不具体,使得对《政府信息公开条例》的实施带来了很大困难,相关法条的衔接出现了问题。
第二,与《中华人民共和国档案法》的冲突。档案法作为《政府信息公开条例》的上位法,对属于国家档案的公布进行了严格规定,政府信息一旦移交国家档案馆,则属于《档案法》的调整范围,不属于政府机关的信息,不在政府公开之列。
二、对《政府信息公开条例》中公开范围的完善
鉴于《政府信息公开条例》在公开范围上有以上不足,笔者认为应当从以下几个方面对其进行完善:
(一) 树立合理的政府信息公开原则。
我国政府信息公开没有一个具有可操作意义的指导原则,这给政府信息公开造成了影响。根据《政府信息公开条例》的有关规定,我国的政府信息公开还远未达到“以公开为原则,不公开为例外”的水平,现行的公开原则还是“依法公开”,这就给在肯定列举的公开范围以外的信息的主动公开带来了合法性上的不足。所以,我们有必要树立“以公开为原则,不公开为例外”的立法原则,对政府信息公开工作进行指导。
于此之外,在“以公开为原则,不公开为例外的”母原则下探讨一些子原则,比如“利益相关原则”。尤其是在依申请公开的情形下,此原则会有一定的积极意义。比如在要求公开某公务人员的汽车牌号时,可以与申请者利益无关予以拒绝。
(二)加强相关法律的完善修改,促使法律衔接协调。
1、对《中华人民共和国保守国家秘密法》进行修改,修订目前对保密的范围规定过宽,保密的标准规定过严,确定秘级的程度过于简单,与信息公开的原则和理念存在冲突的规定;确定国家秘密的标准,增加该标准透明度、客观性和可操作性,限制行政机关的解释权和依次解释权而产生自由裁量权,避免该领域内行为的不可预知性而造成公民权利的收缩;规定合理的定密与解密等具体的制度,确保相关法律在规定的实质一致。
2、对《中华人民共和国档案法》进行修改,明确档案与非档案的界限,明确规定各类档案的解密期限,建立档案的归档制度和公开制度。使《档案法》同《政府信息公开条例》有良好的衔接。
(三)改变立法模式,保障公民权益。
针对现行立法模式的不足,一方面,对肯定范围予以概括规定。概括地规定所有的政府信息都应该公开。另一方面,对不予公开的信息予以列举式的规定。对于不予公开的政府信息的范围及国家安全、商业秘密、个人隐私等的详细的列举式规定,更具有可操作性。
这一立法模式被当今绝大部分国家或地区所采用,在立法理念上体现了政府信息公开以公开为原则,不公开为例外的指导思想。在立法技术上体现了一定的科学性,它明确地限定了不予公开信息的范围,只留给公开主体较小的自由裁量权,有效防止公开主体随意扩大保密范围而损害民众利益。
(四)限制行政机关在决定公开范围的自由裁量权。
1、建立对不公开信息的说明理由制度。
说明理由是限制行政机关在决定信息是否公开时自由裁量权的有效方法之一。对于行政机关认为不属于公开范围的事项,行政机关必须向申请人充分说明属于不公开范围的原因,标准等事项。这种说明理由制度,在现阶段也能够一定程度上弥补对政府信息公开例外事项规定过于概括的不足。
2、按照《政府信息公开条例》有关规定,建立保密审查机制。
根据《政府信息公开条例》第14条规定,行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。但是,这种工作机制到现在还没有系统的建立起来。我们需要对此特别注意。这种保密审查机制的建立,无疑对限制行政机关在决定信息公开工作时的自由裁量权具有积极意义。
(作者单位:西北政法大学行政法学院)
参考文献:
[1]方向著.信息公开法.中国方正出版社,2003年版.
[2]周汉华主编.外国政府信息公开制度比较.中国法制出版社,2003年版.
[3]曹康泰,张弯编.中华人民共和国政府信息公开条例读本.北京人民出版社2007年版.