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2014年1月，第七届“中国地方政府创新奖”揭晓，山东淄博市淄川区的政府直审“村官”模式获得了提名奖。这使得淄川区直审“村官”模式获得广泛关注。
所谓政府直审“村官”，是政府审计部门直接对村居党员领导干部实施专业的经济审计，其目的在于解决村居经济活动中“审计难进村、村官不能查”的问题。淄川区的改革攻破村级审计的制度盲区，为改善全国基层村级审计事务提供了实实在在的经验。
撤销乡镇审计所
当前，随着改革进入深水区，村级财务的公开公正、村干部的规范履职，已经成为维护农村和谐稳定的重要环节。如果“村官”履职行为不规范、村务不公开，村民议事规则落不到实处，就很容易引发上访事件。据统计，近年来淄川区发生的村居信访案件中，80%都与村居经济活动有关。反映集体资产处置不当、财务不公开，要求审计村账目的问题约占30%；涉及违法占地、工程及承包合同等纠纷约占30%；与村经济纠纷以及拖欠工作人员工资、退休费等有关问题占20%。进一步加强对村居财务的监督管理尤为迫切。
新政前的村居审计，即2010年以前的淄川区在各乡镇设立了乡镇审计所。
乡镇审计所是一种事业单位。并不是全国每一个乡镇都有设立审计所，而是根据业务的需要来进行设立。并且根据各乡镇对审计业务的重视程度，其设立的审计所也大不相同。有的审计所是财政拨款支持的事业单位，有的只是自收自支的事业单位。审计所人员工资管理方式不同，有少数审计所人员的工资是纳入乡镇财政统一管理的，工资还算有保证，但多数乡镇审计所人员的工资是真正的自收自支，如果乡镇对审计业务不太重视，正常的审计业务就不能有序开展，部分乡镇审计所收不到经费，人员的工资也就没有着落了。一个机构连最基本的工资收入都成问题，很难想象让它去严肃认真地开展审计工作。
早在1997年，淄川区便建立了乡镇审计所，对辖区内村居财务收支情况进行审计，但由于乡镇审计所存在诸多局限性，加上县政府审计触角达不到，导致村官审计形成“真空”。审计所人员大多为乡镇干部，他们的专业性不强，而且经常与村干部接触。
乡镇审计所在审计上独立性不强，且工作起来对于审计对象——村居党员领导干部“碍于情面、不超脱”，审计结果缺少公信力，很难获得群众的认可。例如某社区村民对2004年2008年之间该社区土地及拆迁补偿资金有看法，寻求上访，拢共1552万元的土地及拆迁补偿资金中，社区的账户仅显示有774万元，村民因资金去向不明导致上访。乡镇审计所介入了调查，但审计结果并不为村民认可。最后由区政府授权淄川区审计局彻查审计并公示剩余款项详细用途，村民们才满意。
针对这些情况，淄川区委、区政府在深入调研的基础上，召开专门会议，最终决定撤销乡镇审计所。
在撤销乡镇审计所后，即2010年3月，淄川区政府整合审计资源，在区审计局下设立了四个审计分局。
审计分局的职能参照党政领导干部经济责任审计的模式和原则对村居党员领导干部进行经济责任审计；淄川将审计分局定为副科级事业单位；每个审计分局核定编制6人，人员在不增加总编制的情况下，由原乡镇审计所、财政所、经管站事业编制的干部中通过考试择优选调。此外，淄川区委、区政府专门制定了《淄川区村级审计暂行办法》，规定了对村居进行审计的内容、重点和整改落实要求，并对审计局开展“村审”工作进行了明确授权。区政府对审计局报送的村居审计计划进行审批，由审计分局依据《办法》规定和下发计划实施。
经过脱胎换骨，将政府专业、规范的审计工作引入到村居经济活动中，有效解决“审计难进村、村官不能查”的权力监管真空。
首先是政府审计的规范性，据淄川区审计局局长张勉君介绍，政府审计专业而规范，村内经济事项从决策到实施，全程审计，“滴水不漏”。
其次是政府审计的独立性，审计分局是政府派出机构，村委会为基层群众自治单位。并且《淄川区村级审计暂行办法》对审计局开展“村审”工作进行了明确的授权，使得审计分局能够不受其他单位和部门的干扰，独立实施审计职权。
再次是政府审计的专业性。区审计局对审计分局的工作人员进行了从审计法规、审计程序、经济责任审计方法等方面的集中培训，不断提升审计人员专业水平，并且制定了严格的规章制度和奖惩制度，实现了村居经济责任审计的专业化、正规化。
怎样直审“村官”
一是实现对“村官”常态化、规范化监管机制。改革之前，淄川是通过乡镇审计所或经管站对村居财务管理进行审计，由于是“内审”，效果不是很好。改革之后，淄川区审计分局制定了严格的审计计划，对村居负责人开展经济责任审计，按照“任中三年一审”、“离任必审”、“三年对全区村居审一遍”的原则，做到与村委换届同步，将“村官”的监管有效纳入政府的视野。
二是构建对“村官”审计的综合体系。审计分局改变过去单纯审计财务账目的做法，转而对村官履行经济责任情况进行综合全面的评价，以如实反映村官的履职尽责情况。除了审计村里的财务收支情况和土地承包、旧村改造、基础设施建设等具体项目外，还要审计村干部贯彻执行党的路线方针政策，带领群众走共同富裕的新政绩、新变化和新风貌，由单独对财务监督转向对“村官”履职情况的全面监督。
三是建立对“村官”审计的多重责任落实机制。审计分局参照相关法律法规，对村级经济责任审计中出发现的问题，出具审计报告，下发审计决定，提出整改建议。对于村级经济责任审计中发现的管理方面的问题，由镇（街道、开发区）党委（工委）、政府（办事处、管委会）负责督促整改，村务公开监督委员会或民主理财小组负责监督整改，村（社区）两委负责落实整改；对于违反财经纪律的问题，由审计部门依法处理；对于违反党纪政纪的问题，移交纪检监察部门处理；对于涉嫌犯罪的问题，移交司法机关查处。
通过改革，淄川的政府直审“村官”取得了很大成效。近几年来，淄川共审计村居资产总额88084.79万元，查出违规违纪资金13192.72万元，通过审计整改，为村集体节约资金4000余万元，其中仅土地租赁费、土地使用费达2107.49万元。在对242个村居的审计中，共出具审计报告242份，整改意见325条，63%已得到落实。 淄川的改革，村民、村干部和村集体都是受益者。对村民来说，政府审计“村官”维护了村民利益。审计中发现有些村应付未付村民补助金的情况，审计人员及时督促各村兑付。
对村干部来说，村级审计工作，有效地将村官的履职尽责情况纳入监管范围，增强村干部学习和遵守财经法纪的紧迫性和自觉性。比如，西河镇一当选的村干部，当了解到审计分局要在三年任期内对其进行审计时，主动跑到审计局询问有关情况，自主学习相关财经知识。
对村集体来说，在严格规范的审计过程中，深入挖掘审计线索，严格检查村集体各项收入的完整性和支出的合理性，及时纠正各类违反财经制度规定的行为，最大限度的维护了集体利益和村民利益。例如经审计发现，昆仑镇小昆仑村原弹簧厂承包期间的资产流失状况，审计分局督促追回集体财产7.5万元，有效地维护了村集体利益。
将村官权力关进制度笼子
十八届三中全会指出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。淄川新政坚持从制度建设上下功夫，将村官权力关进制度的笼子。加强对“村官”的监督，就能有效强化村居财务管理，抓住基层村居工作的“撬点”。
村官的权力从哪里来？根据《村委会组织法》的规定，村民委员会从职能定位上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织；但村民委员会又有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务”，村民委员会背负着双重身份。
但是在实践中，情况大有不同。首先是村民自治实现机制的匮乏，村民们很难进行规范高效的自治，许多法定的村民自治的内容在实践中往往流于形式。其次是村委会更多成为政府在基层群众中间的代言人，乡镇基层政权与村级组织之间形成一种密切的“相互依赖”和“领导与被领导”的关系，村委会成为国家权力在乡村的代理人，享有了某种隐形的“政治权力”。
村官的权力到底有多大？“村官”尽管不是“官”、不具备正式的官员身份，却掌握了相当大的经济权力和资源。《村委会组织法》还规定，村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”、“引导村民合理利用自然资源”。《村委会组织法》还规定，土地承包经营、集体经济项目立项、征地补偿费的分配、集体财产处分、集体所得收益的使用等事项，必须“经村民会议讨论决定方可办理”。换言之，村委会不仅在相当程度上拥有了管理、经营、开发以及处置集体财产（包括集体土地、山林、海域、滩涂、矿山、水资源、企业等）的权力，还要帮助乡镇基层政权落实许多涉农政策、村庄治理的任务。
“村官”治理乱象急需改善。一方面，“村官”由村民直选产生，广大“村官”的综合素质、工作能力千差万别，导致村居工作规范化、制度化水平很不平衡。另一方面，根据《村民委员会自治法》规定，政府部门不可过多的限制和干涉村级事务。随着中央和省、市、区各级在惠民政策方面不断加大对农村基层的倾斜力度，诸多优惠政策、大量资金直接落实到村居进行分配和调度，有些村居在上级拨付的财政资金使用方面存在大量问题，亟需加强审计监督。
正是由于村级组织掌握了大量的看不见的“权力”和经济资源，尤其是在经济较为发达的地区，为了掌握对土地、山林、滩涂等重要经济资源的“管理权”和“处置权”，乡村的各种宗族势力、利益派系对“村官”职位的追逐和竞争十分激烈。在缺乏强有力的外部监督的情况下，就很容易发生“贿选”以及“拳头政治”、“暴力选举”现象，甚至会出现雇凶伤人、集体斗殴的案件，由此引发村民集体上访、影响社会稳定的群体性事件。
由此可见，淄川直审“村官”改革，对村居党员领导干部进行制度性的审计，在新形势下非常有必要。通过规范的政府审计，监督村官权力在阳光下运行，将村官权力关进制度笼子。■
（作者为中央党校博士研究生）
所谓政府直审“村官”，是政府审计部门直接对村居党员领导干部实施专业的经济审计，其目的在于解决村居经济活动中“审计难进村、村官不能查”的问题。淄川区的改革攻破村级审计的制度盲区，为改善全国基层村级审计事务提供了实实在在的经验。
撤销乡镇审计所
当前，随着改革进入深水区，村级财务的公开公正、村干部的规范履职，已经成为维护农村和谐稳定的重要环节。如果“村官”履职行为不规范、村务不公开，村民议事规则落不到实处，就很容易引发上访事件。据统计，近年来淄川区发生的村居信访案件中，80%都与村居经济活动有关。反映集体资产处置不当、财务不公开，要求审计村账目的问题约占30%；涉及违法占地、工程及承包合同等纠纷约占30%；与村经济纠纷以及拖欠工作人员工资、退休费等有关问题占20%。进一步加强对村居财务的监督管理尤为迫切。
新政前的村居审计，即2010年以前的淄川区在各乡镇设立了乡镇审计所。
乡镇审计所是一种事业单位。并不是全国每一个乡镇都有设立审计所，而是根据业务的需要来进行设立。并且根据各乡镇对审计业务的重视程度，其设立的审计所也大不相同。有的审计所是财政拨款支持的事业单位，有的只是自收自支的事业单位。审计所人员工资管理方式不同，有少数审计所人员的工资是纳入乡镇财政统一管理的，工资还算有保证，但多数乡镇审计所人员的工资是真正的自收自支，如果乡镇对审计业务不太重视，正常的审计业务就不能有序开展，部分乡镇审计所收不到经费，人员的工资也就没有着落了。一个机构连最基本的工资收入都成问题，很难想象让它去严肃认真地开展审计工作。
早在1997年，淄川区便建立了乡镇审计所，对辖区内村居财务收支情况进行审计，但由于乡镇审计所存在诸多局限性，加上县政府审计触角达不到，导致村官审计形成“真空”。审计所人员大多为乡镇干部，他们的专业性不强，而且经常与村干部接触。
乡镇审计所在审计上独立性不强，且工作起来对于审计对象——村居党员领导干部“碍于情面、不超脱”，审计结果缺少公信力，很难获得群众的认可。例如某社区村民对2004年2008年之间该社区土地及拆迁补偿资金有看法，寻求上访，拢共1552万元的土地及拆迁补偿资金中，社区的账户仅显示有774万元，村民因资金去向不明导致上访。乡镇审计所介入了调查，但审计结果并不为村民认可。最后由区政府授权淄川区审计局彻查审计并公示剩余款项详细用途，村民们才满意。
针对这些情况，淄川区委、区政府在深入调研的基础上，召开专门会议，最终决定撤销乡镇审计所。
在撤销乡镇审计所后，即2010年3月，淄川区政府整合审计资源，在区审计局下设立了四个审计分局。
审计分局的职能参照党政领导干部经济责任审计的模式和原则对村居党员领导干部进行经济责任审计；淄川将审计分局定为副科级事业单位；每个审计分局核定编制6人，人员在不增加总编制的情况下，由原乡镇审计所、财政所、经管站事业编制的干部中通过考试择优选调。此外，淄川区委、区政府专门制定了《淄川区村级审计暂行办法》，规定了对村居进行审计的内容、重点和整改落实要求，并对审计局开展“村审”工作进行了明确授权。区政府对审计局报送的村居审计计划进行审批，由审计分局依据《办法》规定和下发计划实施。
经过脱胎换骨，将政府专业、规范的审计工作引入到村居经济活动中，有效解决“审计难进村、村官不能查”的权力监管真空。
首先是政府审计的规范性，据淄川区审计局局长张勉君介绍，政府审计专业而规范，村内经济事项从决策到实施，全程审计，“滴水不漏”。
其次是政府审计的独立性，审计分局是政府派出机构，村委会为基层群众自治单位。并且《淄川区村级审计暂行办法》对审计局开展“村审”工作进行了明确的授权，使得审计分局能够不受其他单位和部门的干扰，独立实施审计职权。
再次是政府审计的专业性。区审计局对审计分局的工作人员进行了从审计法规、审计程序、经济责任审计方法等方面的集中培训，不断提升审计人员专业水平，并且制定了严格的规章制度和奖惩制度，实现了村居经济责任审计的专业化、正规化。
怎样直审“村官”
一是实现对“村官”常态化、规范化监管机制。改革之前，淄川是通过乡镇审计所或经管站对村居财务管理进行审计，由于是“内审”，效果不是很好。改革之后，淄川区审计分局制定了严格的审计计划，对村居负责人开展经济责任审计，按照“任中三年一审”、“离任必审”、“三年对全区村居审一遍”的原则，做到与村委换届同步，将“村官”的监管有效纳入政府的视野。
二是构建对“村官”审计的综合体系。审计分局改变过去单纯审计财务账目的做法，转而对村官履行经济责任情况进行综合全面的评价，以如实反映村官的履职尽责情况。除了审计村里的财务收支情况和土地承包、旧村改造、基础设施建设等具体项目外，还要审计村干部贯彻执行党的路线方针政策，带领群众走共同富裕的新政绩、新变化和新风貌，由单独对财务监督转向对“村官”履职情况的全面监督。
三是建立对“村官”审计的多重责任落实机制。审计分局参照相关法律法规，对村级经济责任审计中出发现的问题，出具审计报告，下发审计决定，提出整改建议。对于村级经济责任审计中发现的管理方面的问题，由镇（街道、开发区）党委（工委）、政府（办事处、管委会）负责督促整改，村务公开监督委员会或民主理财小组负责监督整改，村（社区）两委负责落实整改；对于违反财经纪律的问题，由审计部门依法处理；对于违反党纪政纪的问题，移交纪检监察部门处理；对于涉嫌犯罪的问题，移交司法机关查处。
通过改革，淄川的政府直审“村官”取得了很大成效。近几年来，淄川共审计村居资产总额88084.79万元，查出违规违纪资金13192.72万元，通过审计整改，为村集体节约资金4000余万元，其中仅土地租赁费、土地使用费达2107.49万元。在对242个村居的审计中，共出具审计报告242份，整改意见325条，63%已得到落实。 淄川的改革，村民、村干部和村集体都是受益者。对村民来说，政府审计“村官”维护了村民利益。审计中发现有些村应付未付村民补助金的情况，审计人员及时督促各村兑付。
对村干部来说，村级审计工作，有效地将村官的履职尽责情况纳入监管范围，增强村干部学习和遵守财经法纪的紧迫性和自觉性。比如，西河镇一当选的村干部，当了解到审计分局要在三年任期内对其进行审计时，主动跑到审计局询问有关情况，自主学习相关财经知识。
对村集体来说，在严格规范的审计过程中，深入挖掘审计线索，严格检查村集体各项收入的完整性和支出的合理性，及时纠正各类违反财经制度规定的行为，最大限度的维护了集体利益和村民利益。例如经审计发现，昆仑镇小昆仑村原弹簧厂承包期间的资产流失状况，审计分局督促追回集体财产7.5万元，有效地维护了村集体利益。
将村官权力关进制度笼子
十八届三中全会指出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。淄川新政坚持从制度建设上下功夫，将村官权力关进制度的笼子。加强对“村官”的监督，就能有效强化村居财务管理，抓住基层村居工作的“撬点”。
村官的权力从哪里来？根据《村委会组织法》的规定，村民委员会从职能定位上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织；但村民委员会又有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，可以接受乡、民族乡、镇的人民政府的委托办理有关行政管理事务”，村民委员会背负着双重身份。
但是在实践中，情况大有不同。首先是村民自治实现机制的匮乏，村民们很难进行规范高效的自治，许多法定的村民自治的内容在实践中往往流于形式。其次是村委会更多成为政府在基层群众中间的代言人，乡镇基层政权与村级组织之间形成一种密切的“相互依赖”和“领导与被领导”的关系，村委会成为国家权力在乡村的代理人，享有了某种隐形的“政治权力”。
村官的权力到底有多大？“村官”尽管不是“官”、不具备正式的官员身份，却掌握了相当大的经济权力和资源。《村委会组织法》还规定，村委会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”、“引导村民合理利用自然资源”。《村委会组织法》还规定，土地承包经营、集体经济项目立项、征地补偿费的分配、集体财产处分、集体所得收益的使用等事项，必须“经村民会议讨论决定方可办理”。换言之，村委会不仅在相当程度上拥有了管理、经营、开发以及处置集体财产（包括集体土地、山林、海域、滩涂、矿山、水资源、企业等）的权力，还要帮助乡镇基层政权落实许多涉农政策、村庄治理的任务。
“村官”治理乱象急需改善。一方面，“村官”由村民直选产生，广大“村官”的综合素质、工作能力千差万别，导致村居工作规范化、制度化水平很不平衡。另一方面，根据《村民委员会自治法》规定，政府部门不可过多的限制和干涉村级事务。随着中央和省、市、区各级在惠民政策方面不断加大对农村基层的倾斜力度，诸多优惠政策、大量资金直接落实到村居进行分配和调度，有些村居在上级拨付的财政资金使用方面存在大量问题，亟需加强审计监督。
正是由于村级组织掌握了大量的看不见的“权力”和经济资源，尤其是在经济较为发达的地区，为了掌握对土地、山林、滩涂等重要经济资源的“管理权”和“处置权”，乡村的各种宗族势力、利益派系对“村官”职位的追逐和竞争十分激烈。在缺乏强有力的外部监督的情况下，就很容易发生“贿选”以及“拳头政治”、“暴力选举”现象，甚至会出现雇凶伤人、集体斗殴的案件，由此引发村民集体上访、影响社会稳定的群体性事件。
由此可见，淄川直审“村官”改革，对村居党员领导干部进行制度性的审计，在新形势下非常有必要。通过规范的政府审计，监督村官权力在阳光下运行，将村官权力关进制度笼子。■
（作者为中央党校博士研究生）