初始作为行政机关,但并非永远处于行政法律关系之中,可以参与非行政法律关系,充任包括民事主体在内的其他角色。判断国有土地使用权出让等合同是否为实现行政管理职能、目的是否具有公益性,不应将距离合同较为遥远的因素也考虑在内,而应借鉴"近因理论",或采"直接执行公务说";抓住合同的主要方面、主要矛盾,而非以次要方面、次要矛盾为据,确定合同应否归属于行政合同之列。将国有土地使用权出让等合同划归行政合同的范畴,意味着让权力从制度的笼子里逃逸出来,行政权力膨胀,对于市场运行更多地依赖权力而非市场规律,这背离了"把权力关进制度的笼子里"的深邃思想和良苦用心,违背了"法无授权不可为"的原则和精神,不符合中共中央、国务院关于完善产权保护制度的坚定立场,会吓阻外商投资于中国,何况行政法体系内部也不自洽,故这种泛化行政合同的理念及设计极不可取。