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摘要：随着我国农村社会经济的发展，农村居民点面貌有了很大改变，农民生活水平有了较大提高，但是现存农村居民点用地存在很多问题，应采取有效措施加以解决。
关键词：农村居民点；问题；对策
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-04-0032-2
1 农村居民点用地现状与问题
1.1 农村居民点人均用地偏大，普遍超标
按照《村镇规划标准》的要求，农村居民点人均建设用地最高为150m2。然而根据土地利用现状变更调查的相关资料显示，在全国范围内农村居民点用地总量已高达1765万hm2，全国范围内的农村人口约为92559万人（韩丹，冯长春），则可计算出全国范围内农村居民点人均建设用地面积高达191m2，比最高标准150m2高出27个百分点。部分地区，土地资源相对宽裕，人均农村居民点建设用地更是高达300m2，甚至超过400m2，相当于《村镇规划标准》最高指标的3倍。
1.2 农村居民点集中程度低，数量多、规模小
农村居民点数量多、规模小这两个特点是同时存在。农村居民点数量多必然导致规模小，同理农村居民点规模小也会导致其数量多。农村居民点大多是在社会经济历史发展过程中，农民为了方便生产和生活，简单集中、定居后逐步形成的。有的村可能只有几户人家，没有任何配套设施。农村居民点的规模决定着其配套设施、基础设施的建设，规模太小、数量多必将大大提高配套设施、基础设施的规划、建设成本，而且对于规划部门的管理带来了很大的困难。
1.3 农村居民点建设规划滞后，布局混乱
农村有别于城市，农村居民点大多自然形成、发展、变迁，完全无规划可依，导致居民点结构和布局混乱。生产、生活功能区交错；房屋建筑侵占道路，“五颜六色”，层次不齐；道路迂回、坑洼不平等现象普遍存在。近年来，由于农民收入水平的大幅度提高，加之老房屋破旧翻新，农村住宅建设相应逐年增多。但是农村居民点规划一直没有得到足够的重视，有的地区虽然制定了相关规划，但是规划不切实际、不合理或规划管理措施不力，导致没有有效地引导、规范农村居民点的建设行为。
1.4 农村居民点人居环境差，基础设施不健全
由于缺少整体规划、基础设施、配套设施建设滞后等原因，导致农村居民点中各功能区交错，管理困难、相互制约；垃圾堆积处理滞后，没有统一的垃圾处理设施，下水管道设施，生活垃圾随处弃置，污水随意排放，“雨天污水横流，晴天秽气冲鼻”。
2 农村居民点用地集约利用潜力估测
农村居民点人均建设用地指标参照《村镇规划标准》：
（1）由上表可知，国家规定的人均农村居民点建设用地最高限指标为150m2，按此最高指标计算，初步估计全国可节约农居点用地377万hm2。我们假设如果能将其中1/3的居民点用地复垦为耕地（李明辉），则初步估计可增加耕地面积126万hm2。
（2）如果农村居民点用地主体能够进一步提高土地集约利用的觉悟，充分利用宅前屋后周边的所有土地，那么人均100m2建设用地已完全能够满足农村居民点用地主体的生产和生活需求（李明辉），这样初步估计全国范围内可以整理出农村居点用地约839万hm2，以1/3复垦为耕地计，可新增耕地280万hm2。
以上只是初步简单估算农村居民点用地集约利用在“退建还耕”中的潜力，由此看来已经具有巨大活力，虽然过程不会那么简单，但是实施的结果还是具有很大诱惑。况且在实施过程中，还会整体优化农村居民点用地布局、完善用地结构、满足配套设施建设条件，改变农村居民点整体面貌，全方位的促进农村城市化进程，提高农民生活水平等优势。
3 对策建议
土地是一种珍贵的稀缺资源，随着人类社会的发展，它的稀缺性必然成为经济发展的瓶颈。所以如何将有限的土地资源转化为可持续的人类利益，为人类的生存、发展服务尤为重要。本文通过描述了农村居民点用地存在的问题，提出以下对策建议：
（1）国家方面，应该完善相关土地管理、保护、使用制度，建立健全相关法律、法规，让土地集约利用有制度可寻，有法律可依。
制度方面，首先，国家应该加强完善耕地保护制度，从制度上杜绝建设用地侵占耕地现象的发生；其次，面对农村宅基地扩张的趋势，国家应该加强农村宅基地审批、管理制度，明确农民宅基地用地指标，防止宅基地乱批乱建，划分宅基地管理具体责任单位，对宅基地进行动态跟踪管理，同时在不影响农民生活水平的条件下，建立农村宅基地有偿使用制度，从根源上制止宅基地的扩张；最后，国家应该建立完善农村宅基地乱批乱建处罚制度，对于责任单位、具体责任人失职或农民未经许可改建、扩建行为给予勒令拆除、罚款、处分等处罚。
立法方面，首先，国家应在《土地管理法》《耕地保护法》的基础上出台农村宅基地审批管理法、农村居民点用地规划法、农村宅基地保护法等具体相关法律，在保护农民宅基地权益的同时约束农民宅基地使用行为，规范政府及相关职能部门的行政行为，为农村居民点科学规划提供法律依据；其次地方各级政府应参照国家相关法律，结合当地实际情况，制定农村居民点管理、规划、宅基地审批的相关规定，以此形成从中央到地方的农村居民点用地法律规范。
（2）政府职能部门，如土地管理部门、规划部门，建设部门，城市管理部门等应通力合作、信息共享、积极配合，打造服务型政府的基础上，加强农村居民点用地的规划、管理工作。
切实落实农村建设规划先行。“没有规矩，不成方圆”，科学、合理、联系实际的规划，便是农村居民点发展的“规矩”。对于全国少部分农村而言，规划形同虚设，没有得到正确对待，同时也存在规划方案脱离实际，束之高阁，难以执行等现象。政府相关职能部门应该根据相关法律、法规的规定，结合项目区域的实际经济、政治、文化条件，制定科学合理的规划方案，并将上级规划与基层规划相结合，短期规划与长期规划相结合，基层规划服从上级规划，并为上级规划提供具体参数，短期规划为长期规划服务，长期规划作为短期规划的最终目标。在规划实施过程中，根据具体情况，在不违背规划初衷的前提下，对规划进行细部控制，动态调节。 加强农村居民点用地管理。首先，政府职能部门要加强内部管理，优化组织结构、提高办事效率、加强工作人员职业道德教育，防止、杜绝土地管理工作中“潜规则”现象。其次，在农村居民点规划实施过程中，应动态跟踪管理，建立领导负责制，发现异情立即处理，防止“小洞不补大洞吃苦”；最后，政府职能部门应该积极实施政务公开工作，一方面加强工作人员的自检行为，另一方面便于群众了解政府行为、目的，展开配合，同时便于群众监督，提高政府公信力。
（3）乡、县级政府，作为农村工作的直接领导者，应该根据当地的实际情况，制定相关发展措施。
村屯归并。由于部分农村，规模小、人口少，布局分散，从而导致公共基础设施不健全，对外交通不方便。针对此情况乡、县级政府应该采取政策引导，将符合条件的自然村合并为相对集中的中心村，一方面大大减少农村居民点数量，另一方面可以完善农村生活基础设施，改善农民生活条件。
闲置宅基地回购，统筹安排。针对空心村，大量居民点用地废弃、闲置，乡、县级政府应该加强干预，将这部分土地利用起来，加强农村宅基地的流转。部分农民由于收入增加后在城镇购房，现用宅基地闲置，政府应该以回购或促成交换等方式充分利用该部分闲置宅基地。对需要安排宅基地的新户和住房条件比较差的住户，在村内进行统筹安排，逐步形成新村，实现缩减农村居民点占用地面积的目的。
提高建筑容积率。对于经济条件较好的地区，乡、县级政府应该适当放宽住宅建筑容积率限制，政策引导农民由平面扩大住房面积转变为立体扩大住房面积，由宅院式向多层公寓式楼房发展，既满足了农民对宽房大屋的需求，又节省了土地资源。在具体实施过程中，政府部门应该积极介入，做到统一规划、统一设计、统一标准，并为多层建筑施工提供技术、人才、资金支持，从而形成农村“小楼区”、“别墅区”等富有特色的农村居民点。
（4）充分利用现代科技手段，加强土地动态监测和科学管理，如地理信息系统、遥感系统或全球定位系统，对土地利用进行动态监测，及时、准确地掌握以县为单位的土地利用动态变化情况，要尽快建立全县各级土地利用规划管理信息系统，努力提高规划管理水平。
（5）加强农民集约利用土地资源意识。针对农村居民点用地，应该提高农民保护土地资源、集约利用土地资源的意识，加强农民学习相关法律、了解土地资源集约利用的紧迫性与必然性，充分认识到我国耕地资源保护的压力，从思想上转变生产、生活观念，主观上要求土地资源集约利用。
参考文献
[1] 毕宝德.土地经济学(第六版)[M].北京:中国人民人学出版社,2010:173-174.
[2] 韩丹,冯长春,古维迎.我国农村居民点土地节约集约利用影响因素及区域差异研究[J].中国农业资源与区划,2010,(5):29-35.
[3] 李明辉,张文开.闽清县农村居民点集约利用评价[J].韶关学院学报,2010,(9):84-89.
[4] 马佳.农村居民点用地集约利用的动力与激励机制初探[J].广东土地科学,2007(5):38-41.
[5] 吕宜平,贾维花,王慧.基于RS/GIS的曲阜城镇与农村居民点建设用地集约利用研究[J].国土与自然资源研究,2007,(4):45-47.
作者简介：姚梦月(1986-)，男，江苏连云港人，吉林农业大学经济管理学院在读硕士，研究方向：农业土地集约利用评价。
关键词：农村居民点；问题；对策
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-04-0032-2
1 农村居民点用地现状与问题
1.1 农村居民点人均用地偏大，普遍超标
按照《村镇规划标准》的要求，农村居民点人均建设用地最高为150m2。然而根据土地利用现状变更调查的相关资料显示，在全国范围内农村居民点用地总量已高达1765万hm2，全国范围内的农村人口约为92559万人（韩丹，冯长春），则可计算出全国范围内农村居民点人均建设用地面积高达191m2，比最高标准150m2高出27个百分点。部分地区，土地资源相对宽裕，人均农村居民点建设用地更是高达300m2，甚至超过400m2，相当于《村镇规划标准》最高指标的3倍。
1.2 农村居民点集中程度低，数量多、规模小
农村居民点数量多、规模小这两个特点是同时存在。农村居民点数量多必然导致规模小，同理农村居民点规模小也会导致其数量多。农村居民点大多是在社会经济历史发展过程中，农民为了方便生产和生活，简单集中、定居后逐步形成的。有的村可能只有几户人家，没有任何配套设施。农村居民点的规模决定着其配套设施、基础设施的建设，规模太小、数量多必将大大提高配套设施、基础设施的规划、建设成本，而且对于规划部门的管理带来了很大的困难。
1.3 农村居民点建设规划滞后，布局混乱
农村有别于城市，农村居民点大多自然形成、发展、变迁，完全无规划可依，导致居民点结构和布局混乱。生产、生活功能区交错；房屋建筑侵占道路，“五颜六色”，层次不齐；道路迂回、坑洼不平等现象普遍存在。近年来，由于农民收入水平的大幅度提高，加之老房屋破旧翻新，农村住宅建设相应逐年增多。但是农村居民点规划一直没有得到足够的重视，有的地区虽然制定了相关规划，但是规划不切实际、不合理或规划管理措施不力，导致没有有效地引导、规范农村居民点的建设行为。
1.4 农村居民点人居环境差，基础设施不健全
由于缺少整体规划、基础设施、配套设施建设滞后等原因，导致农村居民点中各功能区交错，管理困难、相互制约；垃圾堆积处理滞后，没有统一的垃圾处理设施，下水管道设施，生活垃圾随处弃置，污水随意排放，“雨天污水横流，晴天秽气冲鼻”。
2 农村居民点用地集约利用潜力估测
农村居民点人均建设用地指标参照《村镇规划标准》：
（1）由上表可知，国家规定的人均农村居民点建设用地最高限指标为150m2，按此最高指标计算，初步估计全国可节约农居点用地377万hm2。我们假设如果能将其中1/3的居民点用地复垦为耕地（李明辉），则初步估计可增加耕地面积126万hm2。
（2）如果农村居民点用地主体能够进一步提高土地集约利用的觉悟，充分利用宅前屋后周边的所有土地，那么人均100m2建设用地已完全能够满足农村居民点用地主体的生产和生活需求（李明辉），这样初步估计全国范围内可以整理出农村居点用地约839万hm2，以1/3复垦为耕地计，可新增耕地280万hm2。
以上只是初步简单估算农村居民点用地集约利用在“退建还耕”中的潜力，由此看来已经具有巨大活力，虽然过程不会那么简单，但是实施的结果还是具有很大诱惑。况且在实施过程中，还会整体优化农村居民点用地布局、完善用地结构、满足配套设施建设条件，改变农村居民点整体面貌，全方位的促进农村城市化进程，提高农民生活水平等优势。
3 对策建议
土地是一种珍贵的稀缺资源，随着人类社会的发展，它的稀缺性必然成为经济发展的瓶颈。所以如何将有限的土地资源转化为可持续的人类利益，为人类的生存、发展服务尤为重要。本文通过描述了农村居民点用地存在的问题，提出以下对策建议：
（1）国家方面，应该完善相关土地管理、保护、使用制度，建立健全相关法律、法规，让土地集约利用有制度可寻，有法律可依。
制度方面，首先，国家应该加强完善耕地保护制度，从制度上杜绝建设用地侵占耕地现象的发生；其次，面对农村宅基地扩张的趋势，国家应该加强农村宅基地审批、管理制度，明确农民宅基地用地指标，防止宅基地乱批乱建，划分宅基地管理具体责任单位，对宅基地进行动态跟踪管理，同时在不影响农民生活水平的条件下，建立农村宅基地有偿使用制度，从根源上制止宅基地的扩张；最后，国家应该建立完善农村宅基地乱批乱建处罚制度，对于责任单位、具体责任人失职或农民未经许可改建、扩建行为给予勒令拆除、罚款、处分等处罚。
立法方面，首先，国家应在《土地管理法》《耕地保护法》的基础上出台农村宅基地审批管理法、农村居民点用地规划法、农村宅基地保护法等具体相关法律，在保护农民宅基地权益的同时约束农民宅基地使用行为，规范政府及相关职能部门的行政行为，为农村居民点科学规划提供法律依据；其次地方各级政府应参照国家相关法律，结合当地实际情况，制定农村居民点管理、规划、宅基地审批的相关规定，以此形成从中央到地方的农村居民点用地法律规范。
（2）政府职能部门，如土地管理部门、规划部门，建设部门，城市管理部门等应通力合作、信息共享、积极配合，打造服务型政府的基础上，加强农村居民点用地的规划、管理工作。
切实落实农村建设规划先行。“没有规矩，不成方圆”，科学、合理、联系实际的规划，便是农村居民点发展的“规矩”。对于全国少部分农村而言，规划形同虚设，没有得到正确对待，同时也存在规划方案脱离实际，束之高阁，难以执行等现象。政府相关职能部门应该根据相关法律、法规的规定，结合项目区域的实际经济、政治、文化条件，制定科学合理的规划方案，并将上级规划与基层规划相结合，短期规划与长期规划相结合，基层规划服从上级规划，并为上级规划提供具体参数，短期规划为长期规划服务，长期规划作为短期规划的最终目标。在规划实施过程中，根据具体情况，在不违背规划初衷的前提下，对规划进行细部控制，动态调节。 加强农村居民点用地管理。首先，政府职能部门要加强内部管理，优化组织结构、提高办事效率、加强工作人员职业道德教育，防止、杜绝土地管理工作中“潜规则”现象。其次，在农村居民点规划实施过程中，应动态跟踪管理，建立领导负责制，发现异情立即处理，防止“小洞不补大洞吃苦”；最后，政府职能部门应该积极实施政务公开工作，一方面加强工作人员的自检行为，另一方面便于群众了解政府行为、目的，展开配合，同时便于群众监督，提高政府公信力。
（3）乡、县级政府，作为农村工作的直接领导者，应该根据当地的实际情况，制定相关发展措施。
村屯归并。由于部分农村，规模小、人口少，布局分散，从而导致公共基础设施不健全，对外交通不方便。针对此情况乡、县级政府应该采取政策引导，将符合条件的自然村合并为相对集中的中心村，一方面大大减少农村居民点数量，另一方面可以完善农村生活基础设施，改善农民生活条件。
闲置宅基地回购，统筹安排。针对空心村，大量居民点用地废弃、闲置，乡、县级政府应该加强干预，将这部分土地利用起来，加强农村宅基地的流转。部分农民由于收入增加后在城镇购房，现用宅基地闲置，政府应该以回购或促成交换等方式充分利用该部分闲置宅基地。对需要安排宅基地的新户和住房条件比较差的住户，在村内进行统筹安排，逐步形成新村，实现缩减农村居民点占用地面积的目的。
提高建筑容积率。对于经济条件较好的地区，乡、县级政府应该适当放宽住宅建筑容积率限制，政策引导农民由平面扩大住房面积转变为立体扩大住房面积，由宅院式向多层公寓式楼房发展，既满足了农民对宽房大屋的需求，又节省了土地资源。在具体实施过程中，政府部门应该积极介入，做到统一规划、统一设计、统一标准，并为多层建筑施工提供技术、人才、资金支持，从而形成农村“小楼区”、“别墅区”等富有特色的农村居民点。
（4）充分利用现代科技手段，加强土地动态监测和科学管理，如地理信息系统、遥感系统或全球定位系统，对土地利用进行动态监测，及时、准确地掌握以县为单位的土地利用动态变化情况，要尽快建立全县各级土地利用规划管理信息系统，努力提高规划管理水平。
（5）加强农民集约利用土地资源意识。针对农村居民点用地，应该提高农民保护土地资源、集约利用土地资源的意识，加强农民学习相关法律、了解土地资源集约利用的紧迫性与必然性，充分认识到我国耕地资源保护的压力，从思想上转变生产、生活观念，主观上要求土地资源集约利用。
参考文献
[1] 毕宝德.土地经济学(第六版)[M].北京:中国人民人学出版社,2010:173-174.
[2] 韩丹,冯长春,古维迎.我国农村居民点土地节约集约利用影响因素及区域差异研究[J].中国农业资源与区划,2010,(5):29-35.
[3] 李明辉,张文开.闽清县农村居民点集约利用评价[J].韶关学院学报,2010,(9):84-89.
[4] 马佳.农村居民点用地集约利用的动力与激励机制初探[J].广东土地科学,2007(5):38-41.
[5] 吕宜平,贾维花,王慧.基于RS/GIS的曲阜城镇与农村居民点建设用地集约利用研究[J].国土与自然资源研究,2007,(4):45-47.
作者简介：姚梦月(1986-)，男，江苏连云港人，吉林农业大学经济管理学院在读硕士，研究方向：农业土地集约利用评价。