论文部分内容阅读
[摘要]：农村集体土地确权登记发证是关系农村经济社会发展的一项重要基础性工作，是夯实农业农村发展基础的重要举措。国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号，下称60号文）下发后，我省各级政府及国土、财政、农业等部门把握时机、密切配合，迅速掀起了农村集体土地确权登记发证的高潮，将该项工作列为各级政府和相关部门的重点工作，全力推进。目前，农村集体土地确权登记发证工作进展顺利，进一步夯实了农村土地管理的基础。
[关键词]：农村承包经营土地；确权颁证；问题研究
[引言]：中共十七届三中全会提出农村集体土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转的政策这无疑给农村土地规模化经营带来了福音。通过政府的积极引导，大量土地向种植大户流转，但这导致了农村集体土地所有权和使用权主体不清、产权虚化、最终导致了各种各样的矛盾，甚至引发上访事件。我国《物权法》采用“三分法”将土地所有权分为国家、集体和私人所有权。这一立法模式吻合了我国现阶段的国情，也吻合了农村集体土地所有权的模糊提法。所有权和使用权的分离制约了土地流转，也制约了农村经济社会的发展。一直以来，在广大的农村都在进行不规范的土地流转，这种小规模的不规范流转导致农村土地权属出现了混乱，为争取土地使用权而引发的矛盾常常被激化，同时由于建设用地规模的不断扩大，农用地被征用而农民得不到合理补偿的现象时有发生，这进一步激发了农村矛盾，甚至发生群体上访事件。广大农民朋友对土地由于没有所有权，实事上也就丧失了话语权，在土地征用时往往得不到合理的补偿，最后由于其正当权益得不到诉求只能通过上访来加以解决。
1农村土地所有权和使用权现状
1.1所有权制度存在缺陷
首先是集体所有权主题不清。我国法律规定集体土地所有权的主体包括乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是，目前乡镇农民集体经济组织缺失或名存实亡，如果让乡镇政府行使其主体职能，事实上使集体土地演变为国有土地。村民委员会是基层自治组织，不是集体经济组织，也不能成为农村集体土地的所有者。而由于实行农村生产承包责任制以及农村非农产业的转移和村民小组的合并，事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。这就使得"集体所有权"因缺乏主体而成为空中楼阁，徒有虚名。其次是集体所有权权属不清。由于集体经济组织名存实亡，集体土地所有权的权属也就模糊不清了，这就导致谁也无法说清谁是土地的真正主宰，最后给一些别有用心的人侵犯农民权益提供了借口。由于农民对土地没有所有权，而代表农民的切身利益的集体经济组织也不可能为农民谋取真正的权利，从而使农民容易成为宰割的对象。
1.2使用权经营出现错位
当前，在广大农村出现了一种怪现象，那就是一些土地闲置。调查发现造成土地闲置的原因有六点。一是大量农村劳动力外出务工，在家的大都是老人和孩子，这就使得农村劳动力匮乏，土地被迫闲置；二是由于农副产品价格较低使得部分农民丧失了耕种积极性，最后纷纷放弃土地外出务工或者从事其他工作；三是受传统的土地禁锢思想的束缚，大量举家外出者将土地看着是自己创业的最后保障，他们不愿意将土地流转给其他人耕种；四是权属不清使得部分农民工不知如何将土地流转给其他人耕种，从而也就只好让土地闲臵、停耕；五是土地流转政策的不完善和宣传力度不够使得土地流转中出现了一些问题，最终导致土地流转不畅，大量本该耕种的土地由于没得到及时流转而荒芜甚至杂草丛生；六是有些地方开发商为了囤积土地大量征用农民土地而不进行合理有效开发，最后导致土地闲臵、浪费。
2深化管理措施，切实实现农村土地合理利用
2.1健全法律法规，强化农村土地产权制度。一是要充分利用国土二调成果，加快农村土地土地使用权和宅基地所有权的确权颁证，力争达到每块土地都能有具体的业主，每户农民都对自己的宅基地有所有权。二是要明确新的村民小组，建立起实实在在的农民集体经济组织，把土地所有权确立到具体的集体经济组织中。三是要完善与土地有关的法律法规，最大限度的保障农民的合法权益，让农村土地能够用好、用活。
2.2严格监管建设用地规模，确保耕地面积总量不减少。
当前，由于经济社会的不断发展和进步，建设用地也越来越多，城市建设多向农村延伸，农村土地被占用的现象时有发生，因此严格控制建设用地，确保耕地红线刻不容缓。一是严格建设用地审批制度。政府相关部门应制定严格的用地审批制度，对占用农村土地用于建设的要加大监管力度，尽量少用或不用农村土地。二是整合农村建设用地。农村建设用地主要是宅基地，以前農村大都实行分散建房，这样每家占地规模大都在200平方米以上，而集体建房可节约至少100平方米的土地。因此，加快实施康居工程建设，积极鼓励群众集体建房十分必要。
2.3改革土地征用制度，逐步缩小征地范围。
一是在农民自愿的前提下，积极探索被征地农民多元化补偿和安置的途径，切实解决好被征地农民的住房、就业和社会保障等问题。努力化解征地过程中出现的各类矛盾。二是按照公益性、经营性的原则，建立符合市场规律的征地补偿机制规范征地程序，让被征地农民得到真正的实惠。三是调整征地方式，逐步缩小征地范围，保护农村耕地，最大限度放权农民，让农民真正意义上成为土地的主人。
2.4加大引导力度，促使农村土地健康合理流转。
土地流转是规模化种植、养殖的前提。因此积极引导，促进农村土地合理健康流转十分必要。一是加大宣传力度。要利用电视、广播、标语、黑板报等宣传媒介，大力宣传，让广大农民充分知晓土地流转相关知识和政策。二是加强政府的引导，鼓励农户通过出租、转包、转让等方式将自己荒芜未耕种的土地流转给其他愿意耕作的大户。三是积极探索土地流转新机制，让土地流转多元化、合理化、制度化，最大限度减少矛盾，确保土地流转过程中农民得到真正的实惠。 3下一步土地确权工作的意见和建议
确权登记颁证是当前深化农业农村改革、促进农村稳定发展的重中之重。全省上下将继续深入贯彻落实省委省政府的部署安排，认真履职尽责，突出问题导向，深入调查研究，充分调动各级干部和农民群众的积极性、主动性，形成工作合力，将农村土地承包经营权确权工作抓细抓实抓彻底，真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃下“定心丸”。
3.1健全确权监督检查制度，加强确权工作督促指导。建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度，切实加强对各地确权工作的督促检查，适时组织对先行完成确权任务的试点单位进行成果验收。指导各地严格按照中央和省委、省政府的部署要求，组织开展土地承包档案清查、土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书、推进土地承包经营权信息应用平台建设、建立健全档案管理制度等工作。同时，督促指导各地建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。
3.2继续抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，推动各地加快确权工作进度。进一步加强分类指导，推动各地尽快明确确权时间表和路线图。在遵循保持稳定、尊重民意、依法依规、确地为主、确保质量的前提下，推动确权进度，从严掌握确权确股不确地的范围，在条件成熟、基础较好、农民认可、班子较强的县（区）选择若干个街道（村居）探索确股试点。
3.3建立健全土地承包经营权流转服务体系。建立健全县（市、区）、乡（镇）、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地承包经营权流转服务体系，创新农业经营体制机制，鼓励农民承包地流向農村适度规模经营主体。鼓励以互换方式解决承包地块细碎化。引导农民在自愿、互惠互利的基础上进行互换并地，促进农村土地适度规模经营，推动农业转型升级。
3.4深入开展政策研究，加强纠纷仲裁体系建设。搜集和梳理试点工作中碰到的重大政策性问题，加强分析研究，谋划对策措施。进一步健全完善乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。
总之，尽快建立完善的农村土地管理机制，积极做好农村土地承包经营权的确权颁证工作，加大政府引导力度，切实将土地的所有权，确立到具体的集体经济组织当中，将土地使用权确立到具体群众中去，对加快推进农村社会发展、统筹城乡规划、化解农村矛盾都具有十分深远的意义。
[关键词]：农村承包经营土地；确权颁证；问题研究
[引言]：中共十七届三中全会提出农村集体土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转的政策这无疑给农村土地规模化经营带来了福音。通过政府的积极引导，大量土地向种植大户流转，但这导致了农村集体土地所有权和使用权主体不清、产权虚化、最终导致了各种各样的矛盾，甚至引发上访事件。我国《物权法》采用“三分法”将土地所有权分为国家、集体和私人所有权。这一立法模式吻合了我国现阶段的国情，也吻合了农村集体土地所有权的模糊提法。所有权和使用权的分离制约了土地流转，也制约了农村经济社会的发展。一直以来，在广大的农村都在进行不规范的土地流转，这种小规模的不规范流转导致农村土地权属出现了混乱，为争取土地使用权而引发的矛盾常常被激化，同时由于建设用地规模的不断扩大，农用地被征用而农民得不到合理补偿的现象时有发生，这进一步激发了农村矛盾，甚至发生群体上访事件。广大农民朋友对土地由于没有所有权，实事上也就丧失了话语权，在土地征用时往往得不到合理的补偿，最后由于其正当权益得不到诉求只能通过上访来加以解决。
1农村土地所有权和使用权现状
1.1所有权制度存在缺陷
首先是集体所有权主题不清。我国法律规定集体土地所有权的主体包括乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是，目前乡镇农民集体经济组织缺失或名存实亡，如果让乡镇政府行使其主体职能，事实上使集体土地演变为国有土地。村民委员会是基层自治组织，不是集体经济组织，也不能成为农村集体土地的所有者。而由于实行农村生产承包责任制以及农村非农产业的转移和村民小组的合并，事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。这就使得"集体所有权"因缺乏主体而成为空中楼阁，徒有虚名。其次是集体所有权权属不清。由于集体经济组织名存实亡，集体土地所有权的权属也就模糊不清了，这就导致谁也无法说清谁是土地的真正主宰，最后给一些别有用心的人侵犯农民权益提供了借口。由于农民对土地没有所有权，而代表农民的切身利益的集体经济组织也不可能为农民谋取真正的权利，从而使农民容易成为宰割的对象。
1.2使用权经营出现错位
当前，在广大农村出现了一种怪现象，那就是一些土地闲置。调查发现造成土地闲置的原因有六点。一是大量农村劳动力外出务工，在家的大都是老人和孩子，这就使得农村劳动力匮乏，土地被迫闲置；二是由于农副产品价格较低使得部分农民丧失了耕种积极性，最后纷纷放弃土地外出务工或者从事其他工作；三是受传统的土地禁锢思想的束缚，大量举家外出者将土地看着是自己创业的最后保障，他们不愿意将土地流转给其他人耕种；四是权属不清使得部分农民工不知如何将土地流转给其他人耕种，从而也就只好让土地闲臵、停耕；五是土地流转政策的不完善和宣传力度不够使得土地流转中出现了一些问题，最终导致土地流转不畅，大量本该耕种的土地由于没得到及时流转而荒芜甚至杂草丛生；六是有些地方开发商为了囤积土地大量征用农民土地而不进行合理有效开发，最后导致土地闲臵、浪费。
2深化管理措施，切实实现农村土地合理利用
2.1健全法律法规，强化农村土地产权制度。一是要充分利用国土二调成果，加快农村土地土地使用权和宅基地所有权的确权颁证，力争达到每块土地都能有具体的业主，每户农民都对自己的宅基地有所有权。二是要明确新的村民小组，建立起实实在在的农民集体经济组织，把土地所有权确立到具体的集体经济组织中。三是要完善与土地有关的法律法规，最大限度的保障农民的合法权益，让农村土地能够用好、用活。
2.2严格监管建设用地规模，确保耕地面积总量不减少。
当前，由于经济社会的不断发展和进步，建设用地也越来越多，城市建设多向农村延伸，农村土地被占用的现象时有发生，因此严格控制建设用地，确保耕地红线刻不容缓。一是严格建设用地审批制度。政府相关部门应制定严格的用地审批制度，对占用农村土地用于建设的要加大监管力度，尽量少用或不用农村土地。二是整合农村建设用地。农村建设用地主要是宅基地，以前農村大都实行分散建房，这样每家占地规模大都在200平方米以上，而集体建房可节约至少100平方米的土地。因此，加快实施康居工程建设，积极鼓励群众集体建房十分必要。
2.3改革土地征用制度，逐步缩小征地范围。
一是在农民自愿的前提下，积极探索被征地农民多元化补偿和安置的途径，切实解决好被征地农民的住房、就业和社会保障等问题。努力化解征地过程中出现的各类矛盾。二是按照公益性、经营性的原则，建立符合市场规律的征地补偿机制规范征地程序，让被征地农民得到真正的实惠。三是调整征地方式，逐步缩小征地范围，保护农村耕地，最大限度放权农民，让农民真正意义上成为土地的主人。
2.4加大引导力度，促使农村土地健康合理流转。
土地流转是规模化种植、养殖的前提。因此积极引导，促进农村土地合理健康流转十分必要。一是加大宣传力度。要利用电视、广播、标语、黑板报等宣传媒介，大力宣传，让广大农民充分知晓土地流转相关知识和政策。二是加强政府的引导，鼓励农户通过出租、转包、转让等方式将自己荒芜未耕种的土地流转给其他愿意耕作的大户。三是积极探索土地流转新机制，让土地流转多元化、合理化、制度化，最大限度减少矛盾，确保土地流转过程中农民得到真正的实惠。 3下一步土地确权工作的意见和建议
确权登记颁证是当前深化农业农村改革、促进农村稳定发展的重中之重。全省上下将继续深入贯彻落实省委省政府的部署安排，认真履职尽责，突出问题导向，深入调查研究，充分调动各级干部和农民群众的积极性、主动性，形成工作合力，将农村土地承包经营权确权工作抓细抓实抓彻底，真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃下“定心丸”。
3.1健全确权监督检查制度，加强确权工作督促指导。建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度，切实加强对各地确权工作的督促检查，适时组织对先行完成确权任务的试点单位进行成果验收。指导各地严格按照中央和省委、省政府的部署要求，组织开展土地承包档案清查、土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书、推进土地承包经营权信息应用平台建设、建立健全档案管理制度等工作。同时，督促指导各地建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。
3.2继续抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，推动各地加快确权工作进度。进一步加强分类指导，推动各地尽快明确确权时间表和路线图。在遵循保持稳定、尊重民意、依法依规、确地为主、确保质量的前提下，推动确权进度，从严掌握确权确股不确地的范围，在条件成熟、基础较好、农民认可、班子较强的县（区）选择若干个街道（村居）探索确股试点。
3.3建立健全土地承包经营权流转服务体系。建立健全县（市、区）、乡（镇）、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地承包经营权流转服务体系，创新农业经营体制机制，鼓励农民承包地流向農村适度规模经营主体。鼓励以互换方式解决承包地块细碎化。引导农民在自愿、互惠互利的基础上进行互换并地，促进农村土地适度规模经营，推动农业转型升级。
3.4深入开展政策研究，加强纠纷仲裁体系建设。搜集和梳理试点工作中碰到的重大政策性问题，加强分析研究，谋划对策措施。进一步健全完善乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。
总之，尽快建立完善的农村土地管理机制，积极做好农村土地承包经营权的确权颁证工作，加大政府引导力度，切实将土地的所有权，确立到具体的集体经济组织当中，将土地使用权确立到具体群众中去，对加快推进农村社会发展、统筹城乡规划、化解农村矛盾都具有十分深远的意义。