论文部分内容阅读
摘 要：本文以规范增减挂钩实施行为为研究对象，结合当前的形势，首先，从土地利用总体规划方面入手讨论，随后，从严格规范增减挂钩项目实施行为进行综合分析，最后，强调了建设项目用地预审管理的基本思路和内容。期望本论题可以为同行及相关学者提供理论依据和工作参考。
关键词：土地利用规划；增减挂钩项目；预审管理
2013年是实施“十二五”计划的关键之年，规划工作要以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕保障发展、保护耕地的“双保”方针，按照政府“高位求进，加快发展”的工作要求，进一步强化土地利用规划管理，而其中规范增减挂钩实施行为尤为重要。
单就重庆而言，相关管理部门要严格遵照《国土资源部关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>》的通知》（国土资发〔2008〕138号）、《国土资源部办公厅关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（渝国土房管发〔2010〕180号）、《重庆市国土房管局关于稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的紧急通知》（渝国土房管发〔2011〕127号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点（试行）》等规制，做好具体的实施工作。
--！> 一、进一步强化土地利用规划实施管理
（一）土地利用总体规划在土地管理中的作用
土地利用总体规划工作的优劣的影响非常明显，也是非常重要的一项工作，从国家层面解读，是政策制定的基本依据之一，从工作本身来解读，它是对土地进行综合化管理的关键，也是对土地用途合理分配的重要参考依据和标准，同时，从法律和法规的层面来看，它也是保证城市用地有序健康发展的重要措施之一，是实现土地社会经济发展必不可缺的方面之一，是實现城乡规划的基本起点和落脚点，更是实现十二五规划的重要一环。
（二）土地利用总体规划的审批
根据《土地管理法》第二十一条规定：土地利用总体规划实行分级审批，市、县（区）级土地利用总体规划报省政府审批，而乡镇土地利用总体规划可以由省政府授权的设区的市、自治州人民政府审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（三）土地利用总体规划的实施管理
1、进一步提高规划实施法律意识
当前在规划实施中广大干部，特别是基层领导干部，依法实施规划意识淡薄重规划编制轻规划实施的思想依然存在，在工作中不重视土地利用总体规划的宏观调控作用，不明白是土地利用总体规划，指点“江山”，特别是在当前经济高速发展，在招商引资中不考虑规划，随意承诺提供土地。
而因项目选址不符合土地利用规划，需调规，而且有的项目还占用基本农田，无法按时提供土地，给投资商造成经济损失影响招商投资环境，造成社会的不和谐。所以，我们要清醒认识，特别是我们基层国土人员，更应该提高认识，要有政治敏锐感，要有自我保护意识。
2、规范土地利用总体规划调整行为
土地利用总体规划一经批准就具有法律效力，我们不能随意调整。确需调整和修改的，必须报原批准机关批准，这是《土地管理法》明文规定的。在此必须注意两点：一是除法律规定允许占用基本农田的项目外，其余的规划调整一律不得占用基本农田，二是必须依法完善相关手续，并将调规相关资料报相关部门备案。
二、严格规范增减挂钩项目实施行为
（一）统一思想认识，进一步明确挂钩工作的指导原则和重要意义
总的来讲：挂钩工作要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源，保障权益为出发点和落脚点，充分认识挂钩工作的重要意义，统一思想认识，明确指导原则，严格规范管理，扭转片面追求周转指标规模等倾向，防止大拆大建，强行拆迁，拆而不整，侵害农民权益等行为发生。
“双挂钩”工作是当前和经后一段时间国土管理上的一项重要工作，它不仅是成片推进新农村建设的重要手段，也是解决我市年度用地计划和规划用地指标严重不足的重要措施。
（二）审查主要内容及要求
1、资料完整性
（1）项目区实施规划文本、项目区土地利用现状图（2012变更）、土地利用实施规划图、城镇实施规划图（纸质需区县规划部门盖章）一套；（2）项目区基本情况表一份；（3）项目区建新、拆旧拐点坐标标准EXCLE或文本格式电子档一份；（4）申请项目区审批和申请下达周转指标的报件资料；（5）拆旧地块权属证明材料、协议书；（6）拆旧复垦项目入库备案通知书、或测绘审查意见；（7）资金承诺证明。
2、文本审查要点及要求：（1）基本情况表：须按照备案要求表格式填写。（2）关于建新、拆旧区。
拆旧来源：已验收、已入库备案、或已通过测绘审查的复垦项目。拆旧规模大于建新规模，拆旧复垦新增耕地大于建新占用耕地面积。叠加土规，核实布局，特别注意以下几点：
第一，拆旧地块不能布设在有条件建设区内；第二，城镇建新地块应优先布局于允许建设区内，特别是中心城区有新增城镇工矿的，应在新增使用完后才能布局于有条件建设区；布局于有条件建设区内的，须保证城乡建设用地不增加、允许建设区规模不增加；城镇建新区应在城镇规划范围内布局；第三，中心城区布局的城镇建新地块应是非经营性用地；第四，项目应安排5%的周转指标用于农村建新，并明确用途；第五，核实减少的城乡建设用地指标是否大于等于新增的城乡建设用地指标。
（3）地块详情：每一个拆旧地块中应分清农村居民点、工矿废弃用地、其他建设用地面积；每一个建新地块应分清位置具体用途，占用耕地和占用耕地质量情况。在文本中对拆旧地块汇总说明，建新地块分城镇和农村汇总说明，在附表中表达清楚每个地块详情。 3、挂钩周转指标使用、归还计划
要求按照区县计划使用情况和实际复垦安排，进行制定。
4、安置补偿方式
方案中应详述拆旧建新地块涉及农户的安置方式，明确需要货币安置、住房安置的户数和人数；需要住房安置的，应明确安置住房面积标准。
5、关于资金分析
（1）参照《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号），对拆旧区以及农村建新区的投资费用进行计算，对土地增值收益进行测算，提出增值收益及时全部返还农村和农村集体经济组织。
（2）城镇建新费用不填入项目区基本情况表资金预算总额内，但应纳入文本分析投资总额。
（3）阐述清楚先期投入拆旧区以及农村建新区的资金筹措渠道及资金量。
（4）編制总体资金平衡表和典型农户收益情况平衡表。
6、权属调整
权属调整方案中补充规划实施涉及征为国有土地的面积，乡（镇）、村、村民组集体土地所有权调整面积，农用地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权之间的调整面积。
（三）挂钩周转指标的使用与管理
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。
三、建设项目用地预审管理概述
（一）建设项目用地预审权限
根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（第42号令）的有关规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
（二）建设项目用地预审文件的有效期限
建设项目用地预审文件的有效期为两年，自批准之日计算。
总结
在把控好政策大局和形势大局的前提下，认真落实做好规范增减挂钩实施的相关措施，就一定可以达到我们管理部门的工作目标。
参考文献
[1]武会玲.周富娟.探析农村建设用地国有化的具体操作方案[J].知识经济.2009年16期.
[2]戢浩飞.严格规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作[J].中国土地.2011年02期.
[3]陈秀贵.北部湾城镇与农村建设用地增减挂钩工作探讨[J].南方国土资源.2008年10期.
关键词：土地利用规划；增减挂钩项目；预审管理
2013年是实施“十二五”计划的关键之年，规划工作要以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕保障发展、保护耕地的“双保”方针，按照政府“高位求进，加快发展”的工作要求，进一步强化土地利用规划管理，而其中规范增减挂钩实施行为尤为重要。
单就重庆而言，相关管理部门要严格遵照《国土资源部关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>》的通知》（国土资发〔2008〕138号）、《国土资源部办公厅关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（渝国土房管发〔2010〕180号）、《重庆市国土房管局关于稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的紧急通知》（渝国土房管发〔2011〕127号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点（试行）》等规制，做好具体的实施工作。
--！> 一、进一步强化土地利用规划实施管理
（一）土地利用总体规划在土地管理中的作用
土地利用总体规划工作的优劣的影响非常明显，也是非常重要的一项工作，从国家层面解读，是政策制定的基本依据之一，从工作本身来解读，它是对土地进行综合化管理的关键，也是对土地用途合理分配的重要参考依据和标准，同时，从法律和法规的层面来看，它也是保证城市用地有序健康发展的重要措施之一，是实现土地社会经济发展必不可缺的方面之一，是實现城乡规划的基本起点和落脚点，更是实现十二五规划的重要一环。
（二）土地利用总体规划的审批
根据《土地管理法》第二十一条规定：土地利用总体规划实行分级审批，市、县（区）级土地利用总体规划报省政府审批，而乡镇土地利用总体规划可以由省政府授权的设区的市、自治州人民政府审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（三）土地利用总体规划的实施管理
1、进一步提高规划实施法律意识
当前在规划实施中广大干部，特别是基层领导干部，依法实施规划意识淡薄重规划编制轻规划实施的思想依然存在，在工作中不重视土地利用总体规划的宏观调控作用，不明白是土地利用总体规划，指点“江山”，特别是在当前经济高速发展，在招商引资中不考虑规划，随意承诺提供土地。
而因项目选址不符合土地利用规划，需调规，而且有的项目还占用基本农田，无法按时提供土地，给投资商造成经济损失影响招商投资环境，造成社会的不和谐。所以，我们要清醒认识，特别是我们基层国土人员，更应该提高认识，要有政治敏锐感，要有自我保护意识。
2、规范土地利用总体规划调整行为
土地利用总体规划一经批准就具有法律效力，我们不能随意调整。确需调整和修改的，必须报原批准机关批准，这是《土地管理法》明文规定的。在此必须注意两点：一是除法律规定允许占用基本农田的项目外，其余的规划调整一律不得占用基本农田，二是必须依法完善相关手续，并将调规相关资料报相关部门备案。
二、严格规范增减挂钩项目实施行为
（一）统一思想认识，进一步明确挂钩工作的指导原则和重要意义
总的来讲：挂钩工作要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源，保障权益为出发点和落脚点，充分认识挂钩工作的重要意义，统一思想认识，明确指导原则，严格规范管理，扭转片面追求周转指标规模等倾向，防止大拆大建，强行拆迁，拆而不整，侵害农民权益等行为发生。
“双挂钩”工作是当前和经后一段时间国土管理上的一项重要工作，它不仅是成片推进新农村建设的重要手段，也是解决我市年度用地计划和规划用地指标严重不足的重要措施。
（二）审查主要内容及要求
1、资料完整性
（1）项目区实施规划文本、项目区土地利用现状图（2012变更）、土地利用实施规划图、城镇实施规划图（纸质需区县规划部门盖章）一套；（2）项目区基本情况表一份；（3）项目区建新、拆旧拐点坐标标准EXCLE或文本格式电子档一份；（4）申请项目区审批和申请下达周转指标的报件资料；（5）拆旧地块权属证明材料、协议书；（6）拆旧复垦项目入库备案通知书、或测绘审查意见；（7）资金承诺证明。
2、文本审查要点及要求：（1）基本情况表：须按照备案要求表格式填写。（2）关于建新、拆旧区。
拆旧来源：已验收、已入库备案、或已通过测绘审查的复垦项目。拆旧规模大于建新规模，拆旧复垦新增耕地大于建新占用耕地面积。叠加土规，核实布局，特别注意以下几点：
第一，拆旧地块不能布设在有条件建设区内；第二，城镇建新地块应优先布局于允许建设区内，特别是中心城区有新增城镇工矿的，应在新增使用完后才能布局于有条件建设区；布局于有条件建设区内的，须保证城乡建设用地不增加、允许建设区规模不增加；城镇建新区应在城镇规划范围内布局；第三，中心城区布局的城镇建新地块应是非经营性用地；第四，项目应安排5%的周转指标用于农村建新，并明确用途；第五，核实减少的城乡建设用地指标是否大于等于新增的城乡建设用地指标。
（3）地块详情：每一个拆旧地块中应分清农村居民点、工矿废弃用地、其他建设用地面积；每一个建新地块应分清位置具体用途，占用耕地和占用耕地质量情况。在文本中对拆旧地块汇总说明，建新地块分城镇和农村汇总说明，在附表中表达清楚每个地块详情。 3、挂钩周转指标使用、归还计划
要求按照区县计划使用情况和实际复垦安排，进行制定。
4、安置补偿方式
方案中应详述拆旧建新地块涉及农户的安置方式，明确需要货币安置、住房安置的户数和人数；需要住房安置的，应明确安置住房面积标准。
5、关于资金分析
（1）参照《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号），对拆旧区以及农村建新区的投资费用进行计算，对土地增值收益进行测算，提出增值收益及时全部返还农村和农村集体经济组织。
（2）城镇建新费用不填入项目区基本情况表资金预算总额内，但应纳入文本分析投资总额。
（3）阐述清楚先期投入拆旧区以及农村建新区的资金筹措渠道及资金量。
（4）編制总体资金平衡表和典型农户收益情况平衡表。
6、权属调整
权属调整方案中补充规划实施涉及征为国有土地的面积，乡（镇）、村、村民组集体土地所有权调整面积，农用地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权之间的调整面积。
（三）挂钩周转指标的使用与管理
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。
三、建设项目用地预审管理概述
（一）建设项目用地预审权限
根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（第42号令）的有关规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
（二）建设项目用地预审文件的有效期限
建设项目用地预审文件的有效期为两年，自批准之日计算。
总结
在把控好政策大局和形势大局的前提下，认真落实做好规范增减挂钩实施的相关措施，就一定可以达到我们管理部门的工作目标。
参考文献
[1]武会玲.周富娟.探析农村建设用地国有化的具体操作方案[J].知识经济.2009年16期.
[2]戢浩飞.严格规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作[J].中国土地.2011年02期.
[3]陈秀贵.北部湾城镇与农村建设用地增减挂钩工作探讨[J].南方国土资源.2008年10期.