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摘要：随着行政事业单位预算管理规范化、科学化、精细化的逐步推进，对预算编制和管理的要求也在不断提高同时也暴露出预算管理中存在的诸多问题。因此，建立行政事业单位的预算管理和内部成本控制体系已成为当务之急。
关键词：行政事业单位；预算管理；问题与对策
中图分类号：F235 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）05-0142-02
预算是指行政事业单位结合管理服务目标及资源调配能力，经过综合计算和全面平衡，对当年或者超过一个年度的管理服务和财务事项进行相关经费、额度的测算和安排的过程。行政事业单位应当建立预算管理体系，明确预算编制、审批、执行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求。
一、当前我国行政事业单位预算管理存在的问题
1 预算编制的过程简单，时间短，质量低。单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的事业单位没有设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面，预算编制应该是单位各项事业运行的起点，在整个单位的预算体系中发挥着重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大部分事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。
2 预算执行的约束力和严肃性有待进一步增强。各预算单位在分配和使用财政资金过程中，由于资金分配与管理尚未完全做到有机衔接，财政投入与绩效也未完全挂钩，导致预算编制和执行“两张皮”现象仍然存在，如由于部分单位缺乏应有的预算意识、节约意识和成本意识，乱发奖金、补贴，超标准购买汽车、公款旅游、公款吃喝现象还在一定程度上存在，会议费、招待费居高不下，挤占了正常办公经费，甚至影响了单位正常运转，于是动用项目支出或专项基金进行调剂，导致项目支出不能专款专用。
3 行政事业单位预算内资金和预算外资金编制相脱离。过去事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制，使单位在编制预算时，不能充分考虑预算外资金的收支情况，但随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯地依靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足。使得单独地考虑行政事业单位预算内资金编制的预算失去了现实意义，并不能够很好地反映单位的运营状况和收支状况。
4 缺乏有效的内控监督机制。许多单位预算项目结束后，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评价。多数行政事业单位财务管理制度设立不全或根本没有，内部控制制度名存实亡，失去了应有的刚性和严肃性。部分单位对建立内部控制制度不够重视，已建立了内控制度的单位，部分控制制度残缺不全或有关内容缺乏合理性。在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。
二、行政事业单位加强预算管理的对策
1 采用更为科学、规范的预算编制方法。在编制行政事业单位支出预算时，要打破基数法，采用零基预算的方法。零基预算是在不考虑过去的支出水平，而根据预算年度支出项目的实际需要和财力可能，分别轻重缓急来安排支出的一种预算分配方法。它能避免讨价还价、拉关系、讲人情等不规范的现象，增强预算编制的严肃性。确定各项支出中的人员支出和公用支出。要严格按照定员定额计算，确定各项支出中的专项经费也要依据相应的经费开支标准。我国目前采用的定员定额方法，与标准化要求还有很大的距离。改革定员定额反映了事业行政单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算，考核预算执行情况的重要依据。标准化的定员定额，是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作，在制定过程中必须遵循的编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。此外，还要广泛学习和借鉴市场经济国家通用的标准化定员定额方法，在此基础上，结合国情，科学合理制定我国的定员定额标准及其管理方式。
2 加强部门预算执行管理，努力提高预算执行比率。第一，重视部门预算的编制工作。预算编制是预算管理的基础，也是预算管理的源头，预算编制的成败直接影响着预算管理的效率，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和预算经费的有序支出。各部门和单位要精心组织，按照预算编制要求，合理安排单位各部门的人员共同参与编制。第二，加强预算执行信息交流。预算执行管理是预算实施的关键环节，各单位要在加强领导、完善制度和充实必要人员以外，对预算执行管理中遇到的问题、所需帮助等信息要及时进行汇报、交流和研究，做到单位业务部门、财务部门、单位主管部门和财政部门既分工负责，又相互配合。第三，实行预算执行进度通报和预算安排挂钩机制。各单位要建立健全预算支出责任制度，分析本单位项目资金的结构，制定切实可行的有效措施，列出预算执行时间表，将责任落实到岗，任务落实到人。各主管部门、财政部门要根据各单位预算执行进度情况进行定期通报，并根据当年的预算执行情况，与下年预算指标实行挂钩，对预算执行进度差的单位进行预算调控，对预算执行好的单位予以资金倾斜。目前我省已经对部门预算中确有安排又要急于实施的项目开通了“绿色通道”，各预算单位要根据省财政公布的程序，早作打算，早作安排，确保工作的正常开展。
3 建立健全法律监督机制。伴随着我国法律的日益健全，我国急需建立健全法律监督行政事业单位预算的法律。行政单位的预算管理工作缺少监督机制，预算管理没有发挥其应有的作用，加强对于预算执行的监督管理，不仅行政事业单位内部，要建立健全管理监督制度，让单位内部进行相互的监督，国家还要出台相应的法律法规，动司法的角度进行行政事业单位的预算管理工作的监督，只有这样做才能够使预算的资金用到刀刃上，才能够对资金的使用过程进行监督和控制，保证财政资金的合理使用效率。让行政事业单位的财政资金预算能够在法律的阳光下运行和使用，接受老百姓的监督。
4 利用现代信息技术提升预算管理水平，实现预算型会计管理模式。知识经济时代要求现代信息技术在预算管理方面的功能要明显增强。管理控制要求自下而上和自下而上的信息流动，信息是预算管理中的核心元素，为适应新形势的需要，从根本上扭转人工控制系统的信息不完整、不可靠、不及时的被动局面，北京市、广东省等政府部门逐步研究利用现代信息技术建立相应的信息系统，从而为预算管理、财政监管等提供支持工具。整合管理体系，统一数据平台，由信息相对独立，过渡到相当程度的数据共享，为实现预算型会计管理模式奠定基础。根据信息流动的路径，预算管理系统既是起点也是终点，预算数据信息产生于预算管理系统，分别流动到政府采购系统和国库集中支付系统，转换为资金收付的数据信息，资金收付数据信息进一步流动到财政集中核算监管系统和资产管理系统，转换为会计核算信息和资产登记信息，最后，会计核算信息和资产登记信息又流动回到预算管理系统，用于编制次年的预算数据，形成一个信息循环系统。信息的循环流动，使财政部门、主管部门、单位三者之间的预算内部控制达到平衡，使预算信息充实、优化，实现动态预算型会计管理模式。
（责任编辑：袁凌云）
关键词：行政事业单位；预算管理；问题与对策
中图分类号：F235 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）05-0142-02
预算是指行政事业单位结合管理服务目标及资源调配能力，经过综合计算和全面平衡，对当年或者超过一个年度的管理服务和财务事项进行相关经费、额度的测算和安排的过程。行政事业单位应当建立预算管理体系，明确预算编制、审批、执行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求。
一、当前我国行政事业单位预算管理存在的问题
1 预算编制的过程简单，时间短，质量低。单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的事业单位没有设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面，预算编制应该是单位各项事业运行的起点，在整个单位的预算体系中发挥着重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大部分事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。
2 预算执行的约束力和严肃性有待进一步增强。各预算单位在分配和使用财政资金过程中，由于资金分配与管理尚未完全做到有机衔接，财政投入与绩效也未完全挂钩，导致预算编制和执行“两张皮”现象仍然存在，如由于部分单位缺乏应有的预算意识、节约意识和成本意识，乱发奖金、补贴，超标准购买汽车、公款旅游、公款吃喝现象还在一定程度上存在，会议费、招待费居高不下，挤占了正常办公经费，甚至影响了单位正常运转，于是动用项目支出或专项基金进行调剂，导致项目支出不能专款专用。
3 行政事业单位预算内资金和预算外资金编制相脱离。过去事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制，使单位在编制预算时，不能充分考虑预算外资金的收支情况，但随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯地依靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足。使得单独地考虑行政事业单位预算内资金编制的预算失去了现实意义，并不能够很好地反映单位的运营状况和收支状况。
4 缺乏有效的内控监督机制。许多单位预算项目结束后，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评价。多数行政事业单位财务管理制度设立不全或根本没有，内部控制制度名存实亡，失去了应有的刚性和严肃性。部分单位对建立内部控制制度不够重视，已建立了内控制度的单位，部分控制制度残缺不全或有关内容缺乏合理性。在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。
二、行政事业单位加强预算管理的对策
1 采用更为科学、规范的预算编制方法。在编制行政事业单位支出预算时，要打破基数法，采用零基预算的方法。零基预算是在不考虑过去的支出水平，而根据预算年度支出项目的实际需要和财力可能，分别轻重缓急来安排支出的一种预算分配方法。它能避免讨价还价、拉关系、讲人情等不规范的现象，增强预算编制的严肃性。确定各项支出中的人员支出和公用支出。要严格按照定员定额计算，确定各项支出中的专项经费也要依据相应的经费开支标准。我国目前采用的定员定额方法，与标准化要求还有很大的距离。改革定员定额反映了事业行政单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算，考核预算执行情况的重要依据。标准化的定员定额，是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作，在制定过程中必须遵循的编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。此外，还要广泛学习和借鉴市场经济国家通用的标准化定员定额方法，在此基础上，结合国情，科学合理制定我国的定员定额标准及其管理方式。
2 加强部门预算执行管理，努力提高预算执行比率。第一，重视部门预算的编制工作。预算编制是预算管理的基础，也是预算管理的源头，预算编制的成败直接影响着预算管理的效率，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和预算经费的有序支出。各部门和单位要精心组织，按照预算编制要求，合理安排单位各部门的人员共同参与编制。第二，加强预算执行信息交流。预算执行管理是预算实施的关键环节，各单位要在加强领导、完善制度和充实必要人员以外，对预算执行管理中遇到的问题、所需帮助等信息要及时进行汇报、交流和研究，做到单位业务部门、财务部门、单位主管部门和财政部门既分工负责，又相互配合。第三，实行预算执行进度通报和预算安排挂钩机制。各单位要建立健全预算支出责任制度，分析本单位项目资金的结构，制定切实可行的有效措施，列出预算执行时间表，将责任落实到岗，任务落实到人。各主管部门、财政部门要根据各单位预算执行进度情况进行定期通报，并根据当年的预算执行情况，与下年预算指标实行挂钩，对预算执行进度差的单位进行预算调控，对预算执行好的单位予以资金倾斜。目前我省已经对部门预算中确有安排又要急于实施的项目开通了“绿色通道”，各预算单位要根据省财政公布的程序，早作打算，早作安排，确保工作的正常开展。
3 建立健全法律监督机制。伴随着我国法律的日益健全，我国急需建立健全法律监督行政事业单位预算的法律。行政单位的预算管理工作缺少监督机制，预算管理没有发挥其应有的作用，加强对于预算执行的监督管理，不仅行政事业单位内部，要建立健全管理监督制度，让单位内部进行相互的监督，国家还要出台相应的法律法规，动司法的角度进行行政事业单位的预算管理工作的监督，只有这样做才能够使预算的资金用到刀刃上，才能够对资金的使用过程进行监督和控制，保证财政资金的合理使用效率。让行政事业单位的财政资金预算能够在法律的阳光下运行和使用，接受老百姓的监督。
4 利用现代信息技术提升预算管理水平，实现预算型会计管理模式。知识经济时代要求现代信息技术在预算管理方面的功能要明显增强。管理控制要求自下而上和自下而上的信息流动，信息是预算管理中的核心元素，为适应新形势的需要，从根本上扭转人工控制系统的信息不完整、不可靠、不及时的被动局面，北京市、广东省等政府部门逐步研究利用现代信息技术建立相应的信息系统，从而为预算管理、财政监管等提供支持工具。整合管理体系，统一数据平台，由信息相对独立，过渡到相当程度的数据共享，为实现预算型会计管理模式奠定基础。根据信息流动的路径，预算管理系统既是起点也是终点，预算数据信息产生于预算管理系统，分别流动到政府采购系统和国库集中支付系统，转换为资金收付的数据信息，资金收付数据信息进一步流动到财政集中核算监管系统和资产管理系统，转换为会计核算信息和资产登记信息，最后，会计核算信息和资产登记信息又流动回到预算管理系统，用于编制次年的预算数据，形成一个信息循环系统。信息的循环流动，使财政部门、主管部门、单位三者之间的预算内部控制达到平衡，使预算信息充实、优化，实现动态预算型会计管理模式。
（责任编辑：袁凌云）