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新型城镇化是一场根本性的制度革命。1982年家庭联产承包责任制造成了3.5亿农民从一出生就没有土地，其中2.61亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年市场经济体制改革没有触及农村产权制度。新型城镇化所承接的，是过去30年剩下的最难啃的硬骨头
在推进新型城镇化的过程中，将陆续释放1.5亿至2.1亿农业剩余劳动力，这会给未来中国的经济可持续发展提供源源不断的动力。也有人担忧，新型城镇化可能变成一场投资“大跃进”，将会大兴土木，圈地造城，逼农民进城上楼，却无法提供基本的社会保障和必需的就业、发展机会，这将最终导致阶层对立乃至社会动荡。日前，《中国经济报告》记者就相关话题采访了北京大学中国地方政府研究院院长、中国人民大学教授彭真怀。
新型城镇化要警惕投资“大跃进”
《中国经济报告》：彭教授，感谢你接受我们的采访。今年《中国经济报告》第三期曾经组织过一期专题，“造城大跃进”，当时我们对于勃然而起的城市化有一种担心，包括吴敬琏在内的很多专家，也提出了警告。在你看来，目前的新型城镇化会不会变成一场投资“大跃进”？
彭真怀：今年元旦过后，我在河北省宁晋县、广东省高州市和山东省垦利县等地调研，当地干部群众对我说，中央提出新型城镇化几个月过去了，听到了各种各样的声音，现在都不知道听谁的好。他们特别希望中央能有个明确的说法，讲明白新型城镇化究竟“新”在哪里？是城里的事还是农村的事？与新农村建设有什么关系？到底应该怎么干？这些关乎全局的困惑表明，恰是民气可用时，兰舟竟发待将声。回京后的两个多月，我静心关注新型城镇化的各种意见，在反复推敲的基础上进行了一次集中的逻辑梳理。
上世纪60年代初，为了度过当时国民经济的严重困难，全党就一些重大问题同时开展调研，很快就形成了解决经济社会问题的正确决策。我想，对新型城镇化的不同意见，有调查不够的问题，也有研究不够的问题，而后一个问题更加突出。最近听到消息说，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出台。从我个人角度看，这么匆忙是欠妥的。新型城镇化的钱从哪里来、人向哪里去、地往哪里用？怎么拿出有力度、可操作的实施意见？国家发改委有责任深入调研、反复论证，避免在关键的时刻选择错误的方向。我认为，在方向不明的时候，先停下来辨明方向是十分明智的。
《中国经济报告》：近来与城镇化相关的投资板块，特别是钢铁、水泥、机械等一波波地高调炒作城镇化概念。但是，如果继续以投资驱动和“房地产化”为主，就无法长远承担拉动消费的重任。你认为发挥新型城镇化对经济的全方位拉动作用，应当怎样重点布局？
彭真怀：记得小时候种地，长辈总是先把地里的石头、树根和杂草清理干净，然后再播种。我想，治国与种地是一个道理。新型城镇化能不能成为未来30年的经济主载，要看能不能用锋利的手术刀解剖当前正在进行的城镇化，刮骨去毒才能重生健康的肌体。明白了这一点，就能正本清源，就能矫枉纠偏。所谓战略，并不是“把马放在车前”那么简单，最重要的是“马往哪里跑”。我建议采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法，看准了的就下决心干，明摆着是错的就赶快改，不能总是在深水区里“摸石头”。
其实，既然叫新型城镇化，就一定是与当前正在推进的城镇化不同。2010年就有各种社会舆论，批评当前的城镇化是“伪城镇化”、“半截子城镇化”或“不完全的城镇化”，过激的观点甚至认为是“病态城镇化”或“畸形城镇化”。我一直注意倾听这方面的批评意见，从中学习、借鉴和体会了很多真知灼见。综合起来，我大体上梳理了当前城镇化的十大重症：一、制造了城镇化率的数字泡沫；二、放大了户籍壁垒的制度缺陷；三、暗藏了土地财政的隐性风险；四、侵蚀了耕地资源的保护红线；五、引发了攀比冒进的失控开发；六、催生了商业贿赂的高发多发；七、扭曲了干部考核的评价导向；八、漠视了城市自身的弱势群体；九、割裂了文化遗产的历史传承；十、恶化了生存发展的环境空间。
按照我的理解，新型城镇化是一场根本性的制度革命。为什么这样讲呢？1982年家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地，增人不增地、减人不减地，造成了3.5亿农民从一出生就没有土地，其中2.61亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年市场经济体制改革没有触及农村产权制度，占人口总数65%以上的农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。新型城镇化所承接的，是过去30年剩下的最难啃的硬骨头，“老百姓越来越难管”，“维稳成本越来越高”，所有的改革议题都充满着分歧甚至严重对立。正是从这个意义上来讲，新型城镇化就是要实现一种革命性的超越，并以这种超越体现“中国梦”的历史进步。有一个问题很值得大家关注，当前城镇化的执行者与改革的对象多数情况下是同一类人，在这种背景下，我很忧虑新型城镇化所呼唤的各项改革内容，既得利益者在经历短暂的观望后会作出什么样的反应？面对他们可能的集体阻挠又该如何破局？但一个国家总要有一些人超越自己的既得利益，否则城乡两极分化到最后就是社会撕裂，谁的利益也保不住。我最近看到许多反对革命的文章。但问题是，没有革命的压力，推动改革的动力从何而来？换句话说，谁愿意在没有压力的情况下推动改革？关键的问题是，具有改革意识的执政者如何把可能的革命压力变成现实的改革动力，从而引领历史走向代价较小的新型城镇化之路。
我分析了最近两个多月来的新型城镇化讨论，整体上虚的多、实的少，看不到怎么干、干什么的具体思路。我很担心这样的高谈阔论，不利于中央下最后的决心。我们一定要回归常识，把真相和全貌搞清楚，把本质和规律弄准确，把思路和对策想透彻。当前收入分配的尖锐矛盾是农民收入上不去，产业发展的突出矛盾是农业基础的薄弱，社会管理的主要矛盾是农村的不稳定。地方政府现在面临着很多困惑，心里空荡荡的，不知道下一步往哪走。怎样走出一条新路，需要中央做好顶层制度设计，把主线理清楚，处理好。我们应当及时释疑解惑。 对城镇化率的估计
《中国经济报告》：截至2012年年底，全国城镇人口为7.12亿，人口城镇化率是52.57%，已达到世界平均水平。但国内外的实践证明，城镇化率并不是越高越好，城镇化速度亦非越快越好。你认为应当如何把握城镇化的速度与效益？
彭真怀：你说的不错，2012年的中国城镇化率达到52.57%，但按户籍人口计算，大约在31%左右。我多次对其中的水分提出质疑，但一些人不以为然。最近，李克强总理也在文章和谈话里指出，城镇化率的统计口径至少存在15%的缺口，说明中央对这个情况也有了判断。
其实，早在2010年9月，中国社会科学院财政和贸易经济研究所、中国人民大学经济研究所和中国发展研究基金会就分别指出，当前的城镇化存在着严重的不完整状态。但今天看来，这些研究成果并未引起警觉。问题在于，如果不挤干城镇化率的水分，就找不出发病的根源。中国现有城镇化率的统计口径，包括了2.62亿左右在城镇生活6个月以上，但没享受到与城镇居民等同公共福利和政治权利待遇的农民工；也包括一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积带来的1.4亿镇区农业户籍人口，这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，缺乏基础设施供应，实际上仍然是农村。从我这些年的跟踪研究看，上述两类没有真正转变身份的人口，约占7.12亿城镇总人口的一半。这一现象在中西部地区最为显著，川渝地区、贵州、湖南、安徽、河南和山西等地的城镇化率差值均在25%以上。
《中国经济报告》：由于对新型城镇化的理解出现偏差，各种五花八门的说法、做法加速蔓延。全国酝酿设市、设区的县有上百个，仅广东、贵州、云南和陕西4个省就有60多个县提出撤县设市、设区。一些地方把推进城镇化等同于城镇建设，过分注重建成区规模扩张而忽视了人口规模的集聚。这种做法正确吗？
彭真怀：我认为，这是一种典型的政绩冲动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误了发展不说，还会严重冲击农村社会稳定。
我看根本的一条，是要在治国理念上主动扬弃。为什么这么说呢？新中国成立后，我们在治国理念上遵循先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民的思维定势，64年来缺乏创新和突破。这种理念根深蒂固，改革开放以来也没有触动。比如，我们从1953年对农产品实行统购统销，农民生产的粮食、棉花和油料等重要农产品，糖料、酒类和烤烟等其他农产品，只能由政府统一低价收购，再由政府统一分配给城市市民。这种做法一直延续到2004年才彻底取消。回过头来看这51年，我们通过人为地压低农产品收购价格，提高工业品价格，用“剪刀差”为工业化提供了最初的积累。
再比如，1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），以集体所有制替代农民土地所有制，之后经过三次宪法确认一直延续至今。在这种全世界绝无仅有的土地制度框架下，各级地方政府从上世纪90年代中期开始，大规模转手倒卖农村土地，推动了“城市化率”一路飙升。本该属于农民的土地增值收益，就如同“丰乳霜抹在了城市化的胸大肌上”。这种城市化完全建立在剥夺农村的前提下，把农民整体逼进了死胡同。现在，农村各类群体事件看似偶然，实质有其必然的因果关系。
从历史上看，农民决定着政权兴衰。如何对待农民，是历朝历代治乱成败的首要因素。每个政权建立初期，都注意痛定思痛，惩农民之所恨，扬农民之所善。最终走向灭亡也在于不懂自我约束，采取各种倒行逆施榨取农民。我们要有大智慧，避免治国理念陷入“自动锁定”状态，尊重和关切农民对自身利益和命运的强烈要求。现在最需要打破的，是陈腐的教条观念和本领恐慌，一说到扬弃治国理念，就会不恰当地联想到是不是要改旗易帜。这个大帽子扣在头上，谁都不敢往深处想事情。其实，改旗易帜与扬弃治国理念不是一回事，国家政治制度可以不变，但治国理念需要根据变化了的条件和环境，站在历史高度作出与时俱进的大判断。
农村何以凋敝？
《中国经济报告》：现在的情况是，地级以上城市转移人口“进不去”，小城镇又“没人去”，你怎么看这个问题？
彭真怀：仔细分析你所说的这种情况，我看有一多半是农村土地制度带来的，群体事件、贪腐案件也大多跟土地连在一起。早在100多年前，孙中山先生就已经想到了“平均地权、涨价归公”。日本、韩国实行土地私有制，但土地增值部分也要拿出来分享。相比之下，我们国有、集体土地的增值，怎么可以明目张胆地装进少数人腰包呢？我主张，新型城镇化先从农村土地制度入手，逼地方政府下决心放弃倒卖土地的财政。当然，大家都会觉得疼，但现在不动，越晚动越疼。农村土地增值的主要收益，从道义上必须归进城的农民工和外来人口。在农村土地制度改革上突破了，农民进城的信心就有了，既得利益者就不得不让步。没有这一条，新型城镇化就是白扯。
按照《土地承包法》，农民有30年土地使用权。但根据《土地管理法》，农业用地要变成城市建设用地，必须首先变性为国家所有，同时给农民一定的补偿。对农用地是一套法律，对非农用地却适用另一套法律，相互矛盾。这些年，我一直为农民土地权利奔走呼喊，但来自不同渠道的声音提醒我：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，也了解补偿标准太低、补偿款不到位。不过，如果只保护失地农民的权利，那城镇化以及整个经济高增长的大局还要不要维持？如果征地补偿让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，城镇化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？失地农民的命运是惨了些，城镇化不就是"小利"服从"大利"吗？这一套又一套的理由，冲淡了中央为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。
从2004年开始，中央下决心把房价控制在合理的水平，但为什么越调越涨？究竟卡在什么地方？根据我观察，全国655个城市的土地出让收入每年都在1.5万亿左右，占财政收入的六成以上。一届政府寅吃卯粮，把今后50年到70年的土地收益一次性收取，干出吃祖宗饭、断子孙路的事。卖地生财当然比种粮食来钱快，但耕地大量减少，必然导致粮食生产萎缩，也必然导致农民既失地又失业的经济和政治风险。《全国土地利用变更调查结果报告》显示，1998年全国耕地面积19.45亿亩，2010年已下降为18.26亿亩（人均仅1.37亩），其中2/3为中低产田。我记得，早在2006年制定 “十一五”规划纲要时，国务院要求到2020年底必须确保不低于18亿亩耕地。按照这一要求，从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2，700万亩，年均不到200万亩。但各省用地需求每年都在1，500万亩以上，耕地占补平衡的数据造假触目惊心。没有人思考两个常识性问题，东部新垦耕地是可以完成的任务吗？中西部新垦耕地又有多少能成为有价值的耕地呢？我在农村调研时发现，很多村庄的房屋常年无人居住，断壁残垣，荒草丛生，拆又不能拆，卖又卖不出，土地资源浪费严重。山东省乳山市樗树崖村约有600处宅基地，其中荒废多年的房子有200多处。除了正常生育之外，村里的人口几乎只出不进逐年减少，加上人口自然死亡，空置的房子越来越多。这种由人口空心化演变的涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化现象，是推进新型城镇化的难点，但也是希望所在。我的综合测算表明，按照分别推进新型城镇化的情景，全国空心村综合整治潜力1.5亿～3亿亩。再加上打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地，保守估计可有效利用耕地4.5亿亩以上。这本帐算清楚了，就可以找到新型城镇化开门的钥匙，形成农村宅基地的退出与盘活机制，破解建设农村新型社区的土地供需矛盾，促进城乡协调发展。 把农民放在心口上，而不是放在枪口上
《中国经济报告》： 那么，应当怎样让农业人口有序转移，成为真正的市民？又怎样最大限度避免“城市病”和“农村凋敝”现象蔓延？
彭真怀：我觉得，这要从1958年延续至今的户籍制度深挖。在同一片国土上，这个制度把人分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。占人口2/3的农民，事实上就是没有土地却必须附属在土地上的另类人群。由于是农村户口，就业保障、看病住院和孩子上学受到限制，甚至遇到事故的赔偿也远远低于城镇居民。进城务工只能拿暂住证，只能干最累最脏的活，只能拿最低的工资。他们用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市，是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体，却享受不到同等的国民待遇。据我了解，全世界用户籍限制人口自由流动的国家，目前只有中国、朝鲜和贝宁。无论从法律上还是道义上，户籍制度反映的都是不平等社会。
我的进一步研究表明，在过去20年的城镇人口增量中，有71.8%是农业户口，但其中绝大部分都没有在城镇永久定居。2012年11月16日，贵州毕节市海子街镇擦枪岩村5名小学生，在街头垃圾箱内生火取暖，中毒身亡。这五名孩子当中，有四人是留守儿童，他们的父亲或者父母双双在外打工。这个残酷的事件，深深地刺痛了所有人的神经。它从一个侧面揭示了户籍制度编织的“农民工体制”，正在切割和碾碎无数的农村留守家庭。这样的城镇化，只允许青壮年农民临时性进城打工，而他们的父母、妻子和儿女，却不得跟随他们正常生活，导致5，800万留守儿童、4，700万留守妇女和4，000万留守老人这一人类历史罕见的畸形社会现象。再加上2.62亿农民工，全国有4亿多人的生活残缺不全，相对完整的家庭生活被拆散。我认为，用新型城镇化形成新的治国理念，需要对农民保持必须的尊重，对农业保持必须的敬畏，对农村保持必须的清醒。
从国际经验看，很多国家在城镇化过程中，都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。不管是哪一个国家，亏欠农民太多，压抑过久一定会出大乱子。我们可以冷静地想一想，如果占人口65%以上的农民，觉得工业化、城市化跟自己没有关系，自己不是受益者，或者看不到受益的希望，弥漫着一股受害者、受损者和受排斥者的情绪，我们这个国家会有一个怎样的未来呢？因此，我们必须通过新型城镇化给农民以梦想和期待，让他们重拾信心跟着党和国家往前走。从这个意义上说，新型城镇化是一个战略思维，牵一发动全身，具有纲举目张的统揽作用。把农民放在心口上，而不是放在枪口上，整个国家才有希望。
在推进新型城镇化的过程中，将陆续释放1.5亿至2.1亿农业剩余劳动力，这会给未来中国的经济可持续发展提供源源不断的动力。也有人担忧，新型城镇化可能变成一场投资“大跃进”，将会大兴土木，圈地造城，逼农民进城上楼，却无法提供基本的社会保障和必需的就业、发展机会，这将最终导致阶层对立乃至社会动荡。日前，《中国经济报告》记者就相关话题采访了北京大学中国地方政府研究院院长、中国人民大学教授彭真怀。
新型城镇化要警惕投资“大跃进”
《中国经济报告》：彭教授，感谢你接受我们的采访。今年《中国经济报告》第三期曾经组织过一期专题，“造城大跃进”，当时我们对于勃然而起的城市化有一种担心，包括吴敬琏在内的很多专家，也提出了警告。在你看来，目前的新型城镇化会不会变成一场投资“大跃进”？
彭真怀：今年元旦过后，我在河北省宁晋县、广东省高州市和山东省垦利县等地调研，当地干部群众对我说，中央提出新型城镇化几个月过去了，听到了各种各样的声音，现在都不知道听谁的好。他们特别希望中央能有个明确的说法，讲明白新型城镇化究竟“新”在哪里？是城里的事还是农村的事？与新农村建设有什么关系？到底应该怎么干？这些关乎全局的困惑表明，恰是民气可用时，兰舟竟发待将声。回京后的两个多月，我静心关注新型城镇化的各种意见，在反复推敲的基础上进行了一次集中的逻辑梳理。
上世纪60年代初，为了度过当时国民经济的严重困难，全党就一些重大问题同时开展调研，很快就形成了解决经济社会问题的正确决策。我想，对新型城镇化的不同意见，有调查不够的问题，也有研究不够的问题，而后一个问题更加突出。最近听到消息说，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出台。从我个人角度看，这么匆忙是欠妥的。新型城镇化的钱从哪里来、人向哪里去、地往哪里用？怎么拿出有力度、可操作的实施意见？国家发改委有责任深入调研、反复论证，避免在关键的时刻选择错误的方向。我认为，在方向不明的时候，先停下来辨明方向是十分明智的。
《中国经济报告》：近来与城镇化相关的投资板块，特别是钢铁、水泥、机械等一波波地高调炒作城镇化概念。但是，如果继续以投资驱动和“房地产化”为主，就无法长远承担拉动消费的重任。你认为发挥新型城镇化对经济的全方位拉动作用，应当怎样重点布局？
彭真怀：记得小时候种地，长辈总是先把地里的石头、树根和杂草清理干净，然后再播种。我想，治国与种地是一个道理。新型城镇化能不能成为未来30年的经济主载，要看能不能用锋利的手术刀解剖当前正在进行的城镇化，刮骨去毒才能重生健康的肌体。明白了这一点，就能正本清源，就能矫枉纠偏。所谓战略，并不是“把马放在车前”那么简单，最重要的是“马往哪里跑”。我建议采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法，看准了的就下决心干，明摆着是错的就赶快改，不能总是在深水区里“摸石头”。
其实，既然叫新型城镇化，就一定是与当前正在推进的城镇化不同。2010年就有各种社会舆论，批评当前的城镇化是“伪城镇化”、“半截子城镇化”或“不完全的城镇化”，过激的观点甚至认为是“病态城镇化”或“畸形城镇化”。我一直注意倾听这方面的批评意见，从中学习、借鉴和体会了很多真知灼见。综合起来，我大体上梳理了当前城镇化的十大重症：一、制造了城镇化率的数字泡沫；二、放大了户籍壁垒的制度缺陷；三、暗藏了土地财政的隐性风险；四、侵蚀了耕地资源的保护红线；五、引发了攀比冒进的失控开发；六、催生了商业贿赂的高发多发；七、扭曲了干部考核的评价导向；八、漠视了城市自身的弱势群体；九、割裂了文化遗产的历史传承；十、恶化了生存发展的环境空间。
按照我的理解，新型城镇化是一场根本性的制度革命。为什么这样讲呢？1982年家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地，增人不增地、减人不减地，造成了3.5亿农民从一出生就没有土地，其中2.61亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年市场经济体制改革没有触及农村产权制度，占人口总数65%以上的农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。新型城镇化所承接的，是过去30年剩下的最难啃的硬骨头，“老百姓越来越难管”，“维稳成本越来越高”，所有的改革议题都充满着分歧甚至严重对立。正是从这个意义上来讲，新型城镇化就是要实现一种革命性的超越，并以这种超越体现“中国梦”的历史进步。有一个问题很值得大家关注，当前城镇化的执行者与改革的对象多数情况下是同一类人，在这种背景下，我很忧虑新型城镇化所呼唤的各项改革内容，既得利益者在经历短暂的观望后会作出什么样的反应？面对他们可能的集体阻挠又该如何破局？但一个国家总要有一些人超越自己的既得利益，否则城乡两极分化到最后就是社会撕裂，谁的利益也保不住。我最近看到许多反对革命的文章。但问题是，没有革命的压力，推动改革的动力从何而来？换句话说，谁愿意在没有压力的情况下推动改革？关键的问题是，具有改革意识的执政者如何把可能的革命压力变成现实的改革动力，从而引领历史走向代价较小的新型城镇化之路。
我分析了最近两个多月来的新型城镇化讨论，整体上虚的多、实的少，看不到怎么干、干什么的具体思路。我很担心这样的高谈阔论，不利于中央下最后的决心。我们一定要回归常识，把真相和全貌搞清楚，把本质和规律弄准确，把思路和对策想透彻。当前收入分配的尖锐矛盾是农民收入上不去，产业发展的突出矛盾是农业基础的薄弱，社会管理的主要矛盾是农村的不稳定。地方政府现在面临着很多困惑，心里空荡荡的，不知道下一步往哪走。怎样走出一条新路，需要中央做好顶层制度设计，把主线理清楚，处理好。我们应当及时释疑解惑。 对城镇化率的估计
《中国经济报告》：截至2012年年底，全国城镇人口为7.12亿，人口城镇化率是52.57%，已达到世界平均水平。但国内外的实践证明，城镇化率并不是越高越好，城镇化速度亦非越快越好。你认为应当如何把握城镇化的速度与效益？
彭真怀：你说的不错，2012年的中国城镇化率达到52.57%，但按户籍人口计算，大约在31%左右。我多次对其中的水分提出质疑，但一些人不以为然。最近，李克强总理也在文章和谈话里指出，城镇化率的统计口径至少存在15%的缺口，说明中央对这个情况也有了判断。
其实，早在2010年9月，中国社会科学院财政和贸易经济研究所、中国人民大学经济研究所和中国发展研究基金会就分别指出，当前的城镇化存在着严重的不完整状态。但今天看来，这些研究成果并未引起警觉。问题在于，如果不挤干城镇化率的水分，就找不出发病的根源。中国现有城镇化率的统计口径，包括了2.62亿左右在城镇生活6个月以上，但没享受到与城镇居民等同公共福利和政治权利待遇的农民工；也包括一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积带来的1.4亿镇区农业户籍人口，这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，缺乏基础设施供应，实际上仍然是农村。从我这些年的跟踪研究看，上述两类没有真正转变身份的人口，约占7.12亿城镇总人口的一半。这一现象在中西部地区最为显著，川渝地区、贵州、湖南、安徽、河南和山西等地的城镇化率差值均在25%以上。
《中国经济报告》：由于对新型城镇化的理解出现偏差，各种五花八门的说法、做法加速蔓延。全国酝酿设市、设区的县有上百个，仅广东、贵州、云南和陕西4个省就有60多个县提出撤县设市、设区。一些地方把推进城镇化等同于城镇建设，过分注重建成区规模扩张而忽视了人口规模的集聚。这种做法正确吗？
彭真怀：我认为，这是一种典型的政绩冲动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误了发展不说，还会严重冲击农村社会稳定。
我看根本的一条，是要在治国理念上主动扬弃。为什么这么说呢？新中国成立后，我们在治国理念上遵循先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民的思维定势，64年来缺乏创新和突破。这种理念根深蒂固，改革开放以来也没有触动。比如，我们从1953年对农产品实行统购统销，农民生产的粮食、棉花和油料等重要农产品，糖料、酒类和烤烟等其他农产品，只能由政府统一低价收购，再由政府统一分配给城市市民。这种做法一直延续到2004年才彻底取消。回过头来看这51年，我们通过人为地压低农产品收购价格，提高工业品价格，用“剪刀差”为工业化提供了最初的积累。
再比如，1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），以集体所有制替代农民土地所有制，之后经过三次宪法确认一直延续至今。在这种全世界绝无仅有的土地制度框架下，各级地方政府从上世纪90年代中期开始，大规模转手倒卖农村土地，推动了“城市化率”一路飙升。本该属于农民的土地增值收益，就如同“丰乳霜抹在了城市化的胸大肌上”。这种城市化完全建立在剥夺农村的前提下，把农民整体逼进了死胡同。现在，农村各类群体事件看似偶然，实质有其必然的因果关系。
从历史上看，农民决定着政权兴衰。如何对待农民，是历朝历代治乱成败的首要因素。每个政权建立初期，都注意痛定思痛，惩农民之所恨，扬农民之所善。最终走向灭亡也在于不懂自我约束，采取各种倒行逆施榨取农民。我们要有大智慧，避免治国理念陷入“自动锁定”状态，尊重和关切农民对自身利益和命运的强烈要求。现在最需要打破的，是陈腐的教条观念和本领恐慌，一说到扬弃治国理念，就会不恰当地联想到是不是要改旗易帜。这个大帽子扣在头上，谁都不敢往深处想事情。其实，改旗易帜与扬弃治国理念不是一回事，国家政治制度可以不变，但治国理念需要根据变化了的条件和环境，站在历史高度作出与时俱进的大判断。
农村何以凋敝？
《中国经济报告》：现在的情况是，地级以上城市转移人口“进不去”，小城镇又“没人去”，你怎么看这个问题？
彭真怀：仔细分析你所说的这种情况，我看有一多半是农村土地制度带来的，群体事件、贪腐案件也大多跟土地连在一起。早在100多年前，孙中山先生就已经想到了“平均地权、涨价归公”。日本、韩国实行土地私有制，但土地增值部分也要拿出来分享。相比之下，我们国有、集体土地的增值，怎么可以明目张胆地装进少数人腰包呢？我主张，新型城镇化先从农村土地制度入手，逼地方政府下决心放弃倒卖土地的财政。当然，大家都会觉得疼，但现在不动，越晚动越疼。农村土地增值的主要收益，从道义上必须归进城的农民工和外来人口。在农村土地制度改革上突破了，农民进城的信心就有了，既得利益者就不得不让步。没有这一条，新型城镇化就是白扯。
按照《土地承包法》，农民有30年土地使用权。但根据《土地管理法》，农业用地要变成城市建设用地，必须首先变性为国家所有，同时给农民一定的补偿。对农用地是一套法律，对非农用地却适用另一套法律，相互矛盾。这些年，我一直为农民土地权利奔走呼喊，但来自不同渠道的声音提醒我：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，也了解补偿标准太低、补偿款不到位。不过，如果只保护失地农民的权利，那城镇化以及整个经济高增长的大局还要不要维持？如果征地补偿让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，城镇化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？失地农民的命运是惨了些，城镇化不就是"小利"服从"大利"吗？这一套又一套的理由，冲淡了中央为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。
从2004年开始，中央下决心把房价控制在合理的水平，但为什么越调越涨？究竟卡在什么地方？根据我观察，全国655个城市的土地出让收入每年都在1.5万亿左右，占财政收入的六成以上。一届政府寅吃卯粮，把今后50年到70年的土地收益一次性收取，干出吃祖宗饭、断子孙路的事。卖地生财当然比种粮食来钱快，但耕地大量减少，必然导致粮食生产萎缩，也必然导致农民既失地又失业的经济和政治风险。《全国土地利用变更调查结果报告》显示，1998年全国耕地面积19.45亿亩，2010年已下降为18.26亿亩（人均仅1.37亩），其中2/3为中低产田。我记得，早在2006年制定 “十一五”规划纲要时，国务院要求到2020年底必须确保不低于18亿亩耕地。按照这一要求，从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2，700万亩，年均不到200万亩。但各省用地需求每年都在1，500万亩以上，耕地占补平衡的数据造假触目惊心。没有人思考两个常识性问题，东部新垦耕地是可以完成的任务吗？中西部新垦耕地又有多少能成为有价值的耕地呢？我在农村调研时发现，很多村庄的房屋常年无人居住，断壁残垣，荒草丛生，拆又不能拆，卖又卖不出，土地资源浪费严重。山东省乳山市樗树崖村约有600处宅基地，其中荒废多年的房子有200多处。除了正常生育之外，村里的人口几乎只出不进逐年减少，加上人口自然死亡，空置的房子越来越多。这种由人口空心化演变的涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化现象，是推进新型城镇化的难点，但也是希望所在。我的综合测算表明，按照分别推进新型城镇化的情景，全国空心村综合整治潜力1.5亿～3亿亩。再加上打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地，保守估计可有效利用耕地4.5亿亩以上。这本帐算清楚了，就可以找到新型城镇化开门的钥匙，形成农村宅基地的退出与盘活机制，破解建设农村新型社区的土地供需矛盾，促进城乡协调发展。 把农民放在心口上，而不是放在枪口上
《中国经济报告》： 那么，应当怎样让农业人口有序转移，成为真正的市民？又怎样最大限度避免“城市病”和“农村凋敝”现象蔓延？
彭真怀：我觉得，这要从1958年延续至今的户籍制度深挖。在同一片国土上，这个制度把人分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。占人口2/3的农民，事实上就是没有土地却必须附属在土地上的另类人群。由于是农村户口，就业保障、看病住院和孩子上学受到限制，甚至遇到事故的赔偿也远远低于城镇居民。进城务工只能拿暂住证，只能干最累最脏的活，只能拿最低的工资。他们用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市，是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体，却享受不到同等的国民待遇。据我了解，全世界用户籍限制人口自由流动的国家，目前只有中国、朝鲜和贝宁。无论从法律上还是道义上，户籍制度反映的都是不平等社会。
我的进一步研究表明，在过去20年的城镇人口增量中，有71.8%是农业户口，但其中绝大部分都没有在城镇永久定居。2012年11月16日，贵州毕节市海子街镇擦枪岩村5名小学生，在街头垃圾箱内生火取暖，中毒身亡。这五名孩子当中，有四人是留守儿童，他们的父亲或者父母双双在外打工。这个残酷的事件，深深地刺痛了所有人的神经。它从一个侧面揭示了户籍制度编织的“农民工体制”，正在切割和碾碎无数的农村留守家庭。这样的城镇化，只允许青壮年农民临时性进城打工，而他们的父母、妻子和儿女，却不得跟随他们正常生活，导致5，800万留守儿童、4，700万留守妇女和4，000万留守老人这一人类历史罕见的畸形社会现象。再加上2.62亿农民工，全国有4亿多人的生活残缺不全，相对完整的家庭生活被拆散。我认为，用新型城镇化形成新的治国理念，需要对农民保持必须的尊重，对农业保持必须的敬畏，对农村保持必须的清醒。
从国际经验看，很多国家在城镇化过程中，都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。不管是哪一个国家，亏欠农民太多，压抑过久一定会出大乱子。我们可以冷静地想一想，如果占人口65%以上的农民，觉得工业化、城市化跟自己没有关系，自己不是受益者，或者看不到受益的希望，弥漫着一股受害者、受损者和受排斥者的情绪，我们这个国家会有一个怎样的未来呢？因此，我们必须通过新型城镇化给农民以梦想和期待，让他们重拾信心跟着党和国家往前走。从这个意义上说，新型城镇化是一个战略思维，牵一发动全身，具有纲举目张的统揽作用。把农民放在心口上，而不是放在枪口上，整个国家才有希望。